Anne GAZIER
Fiche de niveau 3. Institutions administratives / La décentralisation fonctionnelle / Lesétablissements publics /
16 novembre 2007

 Les établissements publics

Les établissements publics sont les principales personnes publiques spécialisées.

1. La notion d’établissement public

Trois éléments caractérisent les établissements publics (EP) :
— L’EP est une personne morale. Ainsi, il possède un patrimoine et des organes propres. Il a une autonomie financière et notamment un budget distinct.
— L’EP a pour raison d’être d’assurer une mission d’intérêt général. Le plus souvent, son activité est une activité de service public.
— L’activité de l’EP est régie par le principe de spécialité. Cela signifie que l’EP ne peut exercer que des compétences d’attribution, qui sont limitativement énumérées et qui concernent un domaine particulier.
L’EP ainsi caractérisé est une personne morale de droit public. En vertu de l’article 34 de la Constitution de 1958, la création des EP est partagée entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire.
Les EP sont créés dans les secteur les plus divers : des activités économiques (chambres de commerce et d’industrie, chambres des métiers, chambres d’agriculture) ; sanitaire et social (hôpitaux, caisses nationales de Sécurité sociale) ; éducatif et culturel (lycées, universités, musées), des transports (SNCF, RATP), etc.

2. Le régime des établissements publics

Le régime des EP est très différent selon que les EP exercent une activité administrative ou qu’ils exercent une activité industrielle et commerciale (voir la fiche sur :Etablissements publics administratifs et établissements publics industriels et commerciaux). Toutefois, certains principes permettent de dégager un régime commun à l’ensemble des EP.
1. Les EP sont, comme on l’a dit, des personnes publiques. Différentes conséquences en résultent. Notamment, ils sont insusceptibles de faire l’objet de voies d’exécution ou de procédures de redressement et de liquidation judiciaire. En outre, ils ne peuvent recourir à l’arbitrage. Cette qualité de personne publique ouvre, par ailleurs, des possibilités aux EP : par exemple, leurs agents peuvent être des agents publics, leurs biens peuvent relever du régime de la domanialité publique. Mais il ne s’agit là que de possibilités dont l’utilisation est très variable d’un EP à un autre.
2. Trois principes s’appliquent à l’ensemble des EP.
— Le premier est le principe d’autonomie. Les EP sont des personnes morales qui sont autonomes au sein de l’appareil administratif. Ainsi, ils ont à leur tête un conseil d’administration composé de membres nommés ou élus (comme dans le cas des universités ou des organismes corporatifs tels que les chambres d’agriculture ou de métiers). Leur conseil d’administration comprend souvent des représentants des usagers et du personnel, ce qui favorise la participation de l’ensemble des personnes intéressées à la gestion de l’EP. Par ailleurs ils ont un budget propre qui est alimenté par des subventions de l’Etat ou d’autres collectivités publiques mais aussi, souvent, par les redevances versées par les usagers, des emprunts, des libéralités, etc.
— Le deuxième principe vient contrebalancer cette autonomie : il s’agit du principe du rattachement de l’établissement à une collectivité publique (l’Etat, la région, le département, la commune). On distingue ainsi les EP nationaux, régionaux, départementaux et communaux. Ce rattachement signifie que les EP sont soumis à un contrôle dit « de tutelle » qui est exercé par la collectivité dont ils dépendent. Ce contrôle (administratif et financier) est très variable tant dans son intensité que dans ses modalités.
— Le troisième principe est le principe de spécialité. Il signifie, comme on l’a dit plus haut, que les compétences des organes de l’EP sont limitativement énumérées et sont des compétences d’attribution. Le juge sanctionne ainsi tout dépassement de la liste de ses compétences par un EP. Par exemple, le Conseil d’Etat a estimé qu’une chambre d’agriculture qui assure la maîtrise d’œuvre de la construction d’un foyer de jeunes agit «en méconnaissance de la spécialisation de ses attributions» (CE, 28 septembre 1984, Conseil régional de l’ordre des architectes de Bourgogne, Rec. p. 309). Toutefois, le principe de spécialité a connu un assouplissement notable. Notamment, il n’a pas fait obstacle à ce que ceux des EP qui sont des entreprises publiques, diversifient leurs activités dans un but de rentabilité économique et utilisent très largement les procédés de prise de participation et de création de filiales. Il convient de mentionner enfin le cas particulier des établissements publics de coopération intercommunale qui sont des « établissements publics territoriaux » identifiés à la fois, à l’instar des collectivités territoriales, par un critère géographique et, comme les EP, par un critère de spécialisation fonctionnelle (voir la fiche qui leur est consacrée).

Bibliographie

CONSEIL D’ETAT, Les établissements publics nationaux – Catégories et spécificités, La Documentation française, coll. Notes et études documentaires n°4784, 1985. 

DUGRIP (Olivier) et SAÏDI (Luc), Les établissements publics nationaux , LGDJ, coll. Systèmes, 1992 

DUPUIS (Georges), GUEDON (Marie-José), CHRETIEN (Patrice), Droit administratif , Dalloz, Sirey, 10ème éd. 2007. 

GUETTIER (Christophe), Institutions administratives, Dalloz, collection Cours, 3ème éd., 2005