Anne GAZIER
Fiche de niveau 2. Institutions administratives /
29 décembre 2007

Les personnes morales de droit public (les personnespubliques)

Les activités de l’administration sont exercées, en principe, par des personnes morales dedroit public (appelées couramment « personnes publiques »). Cependant elles peuventparfois être exercées par des personnes morales de droit privé.

1. La distinction entre les personnes morales de droit public et lespersonnes morales de droit privé

1.1. Les critères de la distinction

Si l’Etat et les collectivités territoriales sont, sans hésitation possible, des personnesde droit public, certains établissements spécialisés sont soit des personnes publiques, soitdes organismes de droit privé. La plupart du temps, la législation se prononce sur lanature publique ou privée de l’établissement en question. Dans le silence des textes, ilrevient au juge de trancher la question. Pour ce faire, le juge utilise plusieurs indices quisont les suivants :

1°) L’origine de l’établissement. Si sa création résulte d’une loi ou d’un acte administratif,il a plutôt un caractère public.
2°) Le but de l’activité de l’établissement. Si c’est un but d’intérêt général, cela va dansle sens de la nature publique de l’établissement.
3°) Les rapports entre l’établissement et l’administration ou le gouvernement. Plus ilssont étroits, plus l’établissement a de chances d’avoir une nature publique.
4°) L’existence de« prérogatives de puissance publique » (comme, par exemple, lepouvoir de prendre des décisions qui s’imposent à leurs destinataires). Si l’établissementen détient, il s’agit plutôt d’une personne publique.


Aucun de ces indices n’est en soit déterminant : le juge utilise la technique dite du« faisceau d’indices » (c’est-à-dire de la présence de plusieurs indices allant dans lemême sens) pour qualifier l’établissement.

2.2. La portée de la distinction

A la différence des personnes morales de droit privé, les personnes publiques bénéficientd’une protection particulière, disposent de privilèges, ont diverses possibilités mais aussides sujétions.

1°) Les biens des personnes publiques sont insaisissables. Les voies d’exécution nepeuvent être utilisées à leur encontre. De même, les personnes publiques ne peuventfaire l’objet des procédures de redressement ou de liquidation judiciaire.Par ailleurs, les personnes publiques ne peuvent voir leur responsabilité pénale engagéeque sous des conditions particulières. De même certaines sanctions sont exclues à leurencontre (dissolution de la personne morale, interdiction de certaines activités, etc.).
2°) Les personnes publiques ont, lorsqu’elles sont dotées d’un comptable public, leprivilège de pouvoir recouvrer leurs créances par la voie de « l’état exécutoire » (cetacte, qui est exécutoire par lui-même, dispense les personnes publiques d’avoir à saisir lejuge pour faire valoir leurs droits). En outre, elles bénéficient d’un moyen spécifiqued’extinction de leurs dettes : la prescription quadriennale.
3°) La qualité de personne publique ouvre des possibilités : leurs agents peuvent êtredes agents publics, soumis à un statut de droit public ; leurs biens peuvent relever durégime du domaine public ; les travaux immobiliers effectués pour leur compte peuventêtre des travaux publics ; les contrats qu’elles concluent peuvent être des contrats administratifs. (Dans ces quatre cas, d’autres conditions sont nécessaires pour que l’on ait affaire à un agent public, au domaine public, à des travaux publics ou à uncontrat administratif. Mais la première condition est que l’institution en cause soit unepersonne de droit public).
4°) La gestion financière des personnes publiques dotées d’un comptable public estsoumise aux règles -très contraignantes- de la comptabilité publique et est assujettie àdivers contrôles exercés par des institutions publiques (comme la Cour des comptes,notamment).

Enfin, à la différence des personnes privées, les personnes publiques ne peuvent pasrecourir à l’arbitrage. En outre et surtout, le juge compétent pour régler les litigesauxquels une ou plusieurs d’entre elles sont parties est, en principe, le juge administratif.

2. Les différentes catégories de personnes morales de droit public

On peut distinguer deux grands types de personnes morales de droit public : lespersonnes publiques à vocation générale et les personnes publiques spécialisées.- Les premières comprennent l’Etat et les collectivités territoriales. L’Etat est unepersonne publique unique en son genre car elle seule dispose de la souveraineté surl’ensemble du territoire national. Les collectivités territoriales ont un ressort territorialplus ou moins vaste. Elles sont énumérées à l’article 72, alinéa 1, de la Constitution de1958. Il s’agit des communes, des départements, des régions, des collectivités à statutparticulier et des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution.- Les secondes, qui sont spécialisées dans l’exercice d’une mission déterminée, sontprincipalement les établissements publics. S’y ajoutent les groupements d’intérêtpublic. On doit ajouter également des cas particuliers comme la Banque de France et lesrares autorités administratives indépendantes qui sont dotées de la personnalitéjuridique.

Attention, une confusion est à éviter : les entreprises publiques ne sont pas toutes despersonnes publiques, loin s’en faut. La plupart d’entre elles sont des personnes moralesde droit privé(dont la moitié au moins du capital est détenu par une ou plusieurspersonnes publiques). Seules celles qui ont la qualité d’établissement public sont despersonnes publiques.

Bibliographie

AUBY (Jean-Bernard), La notion de personne publique en droit administratif, Thèse,Bordeaux, 1979.

LINDITCH (Florian), Recherche sur la personnalité morale en droit administratif, LGDJ,1997.