Anne GAZIER
Fiche de niveau 2. Institutions administratives /
29 décembre 2007

Les personnes morales de droit public (les personnes publiques)

Les activités de l’administration sont exercées, en principe, par des personnes morales de droit public (appelées couramment « personnes publiques »). Cependant elles peuvent parfois être exercées par des personnes morales de droit privé.

1. La distinction entre les personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé

1.1. Les critères de la distinction

Si l’Etat et les collectivités territoriales sont, sans hésitation possible, des personnes de droit public, certains établissements spécialisés sont soit des personnes publiques, soit des organismes de droit privé. La plupart du temps, la législation se prononce sur la nature publique ou privée de l’établissement en question. Dans le silence des textes, il revient au juge de trancher la question. Pour ce faire, le juge utilise plusieurs indices qui sont les suivants :

1°) L’origine de l’établissement. Si sa création résulte d’une loi ou d’un acte administratif, il a plutôt un caractère public.
2°) Le but de l’activité de l’établissement. Si c’est un but d’intérêt général, cela va dans le sens de la nature publique de l’établissement.
3°) Les rapports entre l’établissement et l’administration ou le gouvernement. Plus ils sont étroits, plus l’établissement a de chances d’avoir une nature publique.
4°) L’existence de« prérogatives de puissance publique » (comme, par exemple, le pouvoir de prendre des décisions qui s’imposent à leurs destinataires). Si l’établissement en détient, il s’agit plutôt d’une personne publique.


Aucun de ces indices n’est en soit déterminant : le juge utilise la technique dite du « faisceau d’indices » (c’est-à-dire de la présence de plusieurs indices allant dans le même sens) pour qualifier l’établissement.

2.2. La portée de la distinction

A la différence des personnes morales de droit privé, les personnes publiques bénéficient d’une protection particulière, disposent de privilèges, ont diverses possibilités mais aussi des sujétions.

1°) Les biens des personnes publiques sont insaisissables. Les voies d’exécution ne peuvent être utilisées à leur encontre. De même, les personnes publiques ne peuvent faire l’objet des procédures de redressement ou de liquidation judiciaire.Par ailleurs, les personnes publiques ne peuvent voir leur responsabilité pénale engagée que sous des conditions particulières. De même certaines sanctions sont exclues à leur encontre (dissolution de la personne morale, interdiction de certaines activités, etc.).
2°) Les personnes publiques ont, lorsqu’elles sont dotées d’un comptable public, le privilège de pouvoir recouvrer leurs créances par la voie de « l’état exécutoire » (cet acte, qui est exécutoire par lui-même, dispense les personnes publiques d’avoir à saisir le juge pour faire valoir leurs droits). En outre, elles bénéficient d’un moyen spécifique d’extinction de leurs dettes : la prescription quadriennale.
3°) La qualité de personne publique ouvre des possibilités : leurs agents peuvent être des agents publics, soumis à un statut de droit public ; leurs biens peuvent relever du régime du domaine public ; les travaux immobiliers effectués pour leur compte peuvent être des travaux publics ; les contrats qu’elles concluent peuvent être des contrats administratifs. (Dans ces quatre cas, d’autres conditions sont nécessaires pour que l’on ait affaire à un agent public, au domaine public, à des travaux publics ou à un contrat administratif. Mais la première condition est que l’institution en cause soit une personne de droit public).
4°) La gestion financière des personnes publiques dotées d’un comptable public est soumise aux règles -très contraignantes- de la comptabilité publique et est assujettie à divers contrôles exercés par des institutions publiques (comme la Cour des comptes,notamment).

Enfin, à la différence des personnes privées, les personnes publiques ne peuvent pas recourir à l’arbitrage. En outre et surtout, le juge compétent pour régler les litiges auxquels une ou plusieurs d’entre elles sont parties est, en principe, le juge administratif.

2. Les différentes catégories de personnes morales de droit public

On peut distinguer deux grands types de personnes morales de droit public : les personnes publiques à vocation générale et les personnes publiques spécialisées.- Les premières comprennent l’Etat et les collectivités territoriales. L’Etat est une personne publique unique en son genre car elle seule dispose de la souveraineté sur l’ensemble du territoire national. Les collectivités territoriales ont un ressort territorial plus ou moins vaste. Elles sont énumérées à l’article 72, alinéa 1, de la Constitution de 1958. Il s’agit des communes, des départements, des régions, des collectivités à statut particulier et des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution.- Les secondes, qui sont spécialisées dans l’exercice d’une mission déterminée, sont principalement les établissements publics. S’y ajoutent les groupements d’intérêt public. On doit ajouter également des cas particuliers comme la Banque de France et les rares autorités administratives indépendantes qui sont dotées de la personnalité juridique.

Attention, une confusion est à éviter : les entreprises publiques ne sont pas toutes des personnes publiques, loin s’en faut. La plupart d’entre elles sont des personnes morales de droit privé(dont la moitié au moins du capital est détenu par une ou plusieurs personnes publiques). Seules celles qui ont la qualité d’établissement public sont des personnes publiques.

Bibliographie

AUBY (Jean-Bernard), La notion de personne publique en droit administratif, Thèse, Bordeaux, 1979.

LINDITCH (Florian), Recherche sur la personnalité morale en droit administratif, LGDJ, 1997.