Конституционный Суд вынес Постановление № 23-П/2020, в котором указал на недопустимость отсутствия возможности привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора.
Повод для обращения в КС
1 февраля 2014 г. ООО «Лысьва-теплоэнерго» заключило договор теплоснабжения с потребителем, которым выступил «Лысьвенский сельский водоканал» – муниципальное бюджетное учреждение муниципального образования «Лысьвенский городской округ». В соответствии с договором теплоснабжающая организация обязалась поставить потребителю через присоединенную сеть тепловую энергию в горячей воде, а потребитель – оплатить ее. Впоследствии услуги, оказанные по договору за январь – апрель 2015 г., оплачены не были.
Поставщик обратился в Арбитражный суд Пермского края, который 27 октября 2015 г. взыскал с потребителя образовавшуюся задолженность в размере более 391 тыс. руб. и проценты за пользование чужими денежными средствами – около 7,5 тыс. руб. Решение вступило в законную силу, и 18 декабря 2015 г. организации был выдан исполнительный лист.
На основании постановления, вынесенного 13 апреля 2017 г. администрацией города Лысьвы – учредителем МБУ «Лысьвенский сельский водоканал», оно было ликвидировано.
Полагая, что муниципальное образование в лице администрации города несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, «Лысьва-теплоэнерго» обратилось в АС Пермского края с требованием о взыскании присужденной ему денежной суммы за счет муниципальной казны. Суд отказал в удовлетворении требований. При этом он руководствовался действующими положениями гражданского законодательства, которые не предоставляют кредиторам ликвидированного бюджетного учреждения право обратиться к собственнику его имущества в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения, вытекающим из гражданско-правовых договоров, за исключением обязательств, связанных с причинением вреда гражданам.
Тогда общество обратилось в Конституционный Суд. Оно посчитало, что п. 5 ст. 123.22 ГК противоречит Конституции в той мере, в какой не позволяет участникам гражданско-правовых отношений, которые являются кредиторами бюджетных учреждений по обязательствам, не связанным с причинением вреда гражданам, и которые не свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора (в том числе договора теплоснабжения), взыскать долг в субсидиарном порядке с собственника имущества бюджетного учреждения в случае недостаточности денежных средств этого бюджетного учреждения.
Выводы Суда
Изучив жалобу, КС указал, что с учетом требований ст. 74, 96 и 97 Закона о Конституционном Суде п. 5 ст. 123.22 ГК является предметом рассмотрения по делу постольку, поскольку он служит основанием для решения вопроса о возможности привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения), в случае недостаточности денежных средств этого бюджетного учреждения.
Суд указал, что, рассматривая вопрос о привлечении к субсидиарной ответственности собственника имущества ликвидируемого автономного учреждения при недостаточности у него имущества, на которое может быть обращено взыскание, в Определении от 9 февраля 2017 г. № 219-О он отметил, что правило «повышенной» имущественной ответственности учреждения по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, введено Законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ, который дополнил гл. 4 ч. 1 ГК параграфом 7 «Некоммерческие унитарные организации» (п. 31 ст. 1), а действие п. 5 ст. 123.22 Кодекса в части установления субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения по таким обязательствам распространил на правоотношения, возникшие также после 1 января 2011 г. (ч. 15 ст. 3). Одновременно утратило силу правило п. 2 ст. 120 ГК о том, что собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам этого учреждения (независимо от их характера) (п. 29 ст. 1 Закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ). Тогда КС пришел к выводу, что подобное регулирование свидетельствует о стремлении федерального законодателя усовершенствовать институт ответственности учреждений посредством снятия ограничений в отношении возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества учреждения в случаях причинения вреда гражданам, установив тем самым дополнительные гарантии прав последних как более слабой стороны в правоотношениях с участием учреждения. При этом ни названные, ни какие-либо иные предписания действующего законодательства не содержат других прямо установленных исключений, касающихся снятия указанных ограничений, включая случаи недостаточности находящихся в распоряжении муниципального бюджетного учреждения денежных средств для исполнения его обязательств перед кредиторами при его ликвидации.
Конституционный Суд указал, что согласно п. 2 ст. 25 Закона о некоммерческих организациях такая организация, в том числе бюджетное учреждение, отвечает по своим обязательствам тем своим имуществом, на которое по законодательству Российской Федерации может быть обращено взыскание. Взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество и на особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества (п. 5 ст. 123.22 ГК). Для целей Закона о некоммерческих организациях под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено; порядок отнесения имущества к этой категории устанавливается Правительством РФ (в настоящее время – Постановлением от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества»); виды особо ценного движимого имущества муниципального бюджетного учреждения могут определяться в порядке, установленном местной администрацией, а перечни такого имущества определяются органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя (п. 11 и 12 ст. 92 ГК).
Таким образом, указал Суд, объектом взыскания фактически может быть лишь то имущество, которое учредитель муниципального бюджетного учреждения не посчитал нужным включить в соответствующий перечень. «Это свидетельствует о том, что в правовом регулировании ответственности муниципальных бюджетных учреждений по своим долгам объем гарантий для их кредиторов сужен (с момента появления такого вида учреждений). Данное обстоятельство требует от контрагентов должной степени осмотрительности еще при вступлении в гражданско-правовые отношения с субъектами, специфика правового статуса которых не позволяет в полной мере прибегнуть к институту субсидиарной ответственности и предполагает возможность использовать существующие способы обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств», – заметил КС.
Он указал, что государственное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения, включая мероприятия, предусмотренные планом («дорожной картой») по внедрению целевой модели рынка тепловой энергии (утвержден распоряжением Правительства от 29 ноября 2017 г. № 2655-р), составляют – со всеми своими особенностями – ту основу, на которой строится система жизнеобеспечения, предполагающая гарантированное предоставление публично значимых услуг по передаче тепловой энергии. Так, в зоне своей деятельности теплоснабжающая организация как поставщик тепловой энергии обязана заключить договор оказания услуг по передаче тепловой энергии и (или) теплоносителя в объеме, необходимом для обеспечения теплоснабжения потребителей тепловой энергии, с учетом потерь тепловой энергии, теплоносителя при их передаче (ч. 4 ст. 15 Закона о теплоснабжении).
Суд отметил, что, имея в виду специфику регулирования прав и обязанностей теплоснабжающей организации, условия и цели ее деятельности, включая порядок организации теплоснабжения потребителей, предусмотренную законом регламентацию правительством как существенных условий публичных договоров теплоснабжения и оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, так и порядка ограничения и прекращения подачи тепловой энергии потребителям в случае нарушения ими условий договора, а также с учетом ценообразования в сфере теплоснабжения, обязанность теплоснабжающей организации заключить соответствующий публичный договор направлена на защиту интересов потребителей тепловой энергии. Это, однако, не исключает необходимости поддерживать баланс прав и законных интересов всех действующих в данной сфере субъектов, в частности теплоснабжающей организации – кредитора муниципального бюджетного учреждения.
Кроме того, Суд указал, что из представленных ему материалов, включая практику применения п. 5 ст. 123.22 ГК арбитражными судами, следует, что они, вынося решения о невозможности привлечь собственника имущества ликвидируемого муниципального бюджетного учреждения к субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения, вытекающим из публичного договора теплоснабжения, руководствуются в том числе данной нормой и последовательно исходят из установленных законом особенностей организационно-правовой формы муниципального бюджетного учреждения как юридического лица. При этом не принимаются во внимание как общие и специальные цели создания и важные аспекты деятельности муниципального бюджетного учреждения в рамках выполнения возложенных на него полномочий, реализация которых требует заключения им публичных договоров, так и невозможность его контрагентов отказаться от заключения и исполнения таких договоров.
«Вопреки положению статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, сложившийся подход не может обеспечить надлежащего баланса между законными интересами должника и кредитора, поскольку не исключает злоупотреблений правом со стороны должников – муниципальных бюджетных учреждений, имущество которых в ряде случаев оказывается, по сути, «защищено” их публичным собственником от имущественной ответственности перед контрагентами», – заметил КС.
Он постановил признать п. 5 ст. 123.22 ГК не соответствующим Конституции, поскольку он исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения). КС указал, что федеральному законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего постановления. Также он отметил необходимость пересмотра решений по делу ООО «Лысьва-теплоэнерго».
Эксперты «АГ» проанализировали постановление
В комментарии «АГ» адвокат АБ «Синум АДВ» Дмитрий Салмаксов указал, что КС фактически прибегнул к «ручному» регулированию, рассмотрев вопрос субсидиарной ответственности бюджетного учреждения при его взаимоотношениях с организацией, которая не могла отказать ему в заключении публичного договора, а именно договора теплоснабжения. «То есть выводы КС могут быть применены исключительно к тем случаям, когда лицо было вынуждено заключить договор с бюджетным учреждением в связи с публичным характером договора (размещением публичной оферты)», – подчеркнул он. По мнению адвоката, постановление КС никак не повлияет на защиту интересов иных кредиторов, вытекающих не из публичных договоров, бюджетного учреждения, столкнувшихся с его ликвидацией и не имеющих возможности получить погашение долга за счет имущества бюджетного учреждения.
«Хотя речь и идет о субсидиарной ответственности, но такая ответственность имеет иной характер, нежели субсидиарная ответственность контролирующего лица при банкротстве. Положениями ГК РФ прямо установлены случаи, когда собственник имущества государственного учреждения несет субсидиарную ответственность в случае недостаточности имущества бюджетного учреждения, то есть такая ответственность возникает не в связи с делом о банкротстве, а на основании ст. 399 ГК РФ», – указал Дмитрий Салмаксов.
Руководитель арбитражной практики АБ «Халимон и Партнеры» Игорь Ершов посчитал, что проблема взыскания долга с бюджетного учреждения злободневна, но особенно актуальна возможность привлечь к субсидиарной ответственности по долгам ликвидированного МБУ по его обязательствам.
«Участники гражданского оборота постоянно сталкиваются со сложностью в части взыскания долгов с бюджетных учреждений через механизм субсидиарной ответственности, но арбитражные суды чаще всего отказывают в таких исках, придерживаясь формального подхода, сформулированного в нормах ст. 123.22 ГК РФ. В данном случае заявитель жалобы столкнулся с проблемой взыскания долга, вытекающего из публичного договора, договора теплоснабжения. Следует заметить, что такая проблема может быть по всем гражданско-правовым договорам», – указал Игорь Ершов. Он добавил, что, вероятно, путем ликвидации публично-правовые образования пытаются избежать даже вероятности собственной ответственности по долгам бюджетного учреждения.
«Вызывает одобрение позиция Конституционного Суда, который расширил возможность привлечения к субсидиарной ответственности учредителей уже ликвидированных бюджетных учреждений. Однако остался нерешенным вопрос, что делать тому кредитору, который заключил с бюджетным учреждением не публичный договор, а обыкновенный гражданско-правовой договор, каким образом ему защитить свои права?» – задается вопросом Игорь Ершов.