Предыдущий | Оглавление | Следующий
КОДИФИКАЦИЯ И СИСТЕМАТИЗАЦИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
Наличие обильного нормативно-правового материала обусловливает необходимость его постоянной обработки, упорядочения, т.е. систематизации.
В юридической литературе традиционно различают два вида систематизации — инкорпорацию и кодификацию. Если же учесть, что систематизация имеет дело с готовым уже законодательным материалом (привести в систему можно то, что уже есть в наличии), а кодификация — это, по сути дела, создание новых нормативно-правовых актов, то надо признать, что традиционное деление систематизации на виды не отражает реального положения вещей. Кодификация не
332__В. К. Бабаев
укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства.
Кодификация — это существенное изменение существующей системы законодательства.
Кодификация состоит либо в разработке нового, ранее в системе законодательства не существовавшего акта, либо в такой переработке ранее действовавшего акта, которая приводит к появлению принципиально иного законодательного предписания. В процессе кодификации отменяются устаревшие юридические нормы, разрабатываются новые, устраняются пробелы в законодательстве и противоречия между нормативно-правовыми актами.
Кодификация осуществляется только в официальном порядке и строго определенными государственными правительственными органами. Наиболее интенсивная кодификация связана с определенными этапами развития общества, с существенными изменениями общественных отношений, требующими иной, принципиально новой юридической оценки.
Кодификация российского законодательства — весьма длительный исторический процесс, длившийся столетиями. Он не отличался особой интенсивностью, был медлителен, но основателен. Благодаря подвижнической деятельности известного государственного деятеля М. М. Сперанского и его последователей, Россия к 1917 г. имела довольно полное, реформированное и неплохо систематизированное законодательство. Первая кодификация советского законодательства проходила в двадцатые годы. В 1922 г., например, были приняты пять кодексов (Уголовный, Гражданский, Земельный, Уголовно-процессуальный и Кодекс законов о труде). Вторая кодификация законодательства в бывшем Союзе проводилась в конце пятидесятых—начале 60-х годов, когда были приняты новые Основы, кодексы и другие кодифицированные акты по основным отраслям права.
В настоящее время идет очередная, причем небывалая по размаху и глубине кодификация российского законодательства. Ее особенности в том, что она: во-первых, отражает глубинные преобразования общественных отношений, связанные с кардинальным пере-
Правотворчество333
смотром экономических, политических, идеологических и иных условий существования и развития нашего общества; во-вторых, проходит не на территории бывшего Союза по отлаженной схеме: общесоюзное законодательство — законодательство республик, а в отдельном суверенном российском государстве; в-третьих, является не частичной, а сплошной. Она затронула (и еще больше затронет) все без исключения отрасли права. Наряду с характерной для предыдущих кодификаций существенной перестройкой действующих актов, в настоящее время разрабатывается и принимается масса нормативно-правовых актов, которых прежнее законодательство не знало. Таковы, например, российские законы 1992 г. «О товарных биржах и биржевой торговле», «Об образовании», «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» и др.
Результатом кодификации могут быть следующие виды актов.
Основы законодательства. В бывшем союзном государстве этот вид кодифицированного акта играл исключительно большую роль — с него начинался процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.
Сохраняют свое значение Основы как вид кодифицированного акта и в Российской Федерации. Федеративный договор 1992 г. устанавливает, что по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, федеральные власти издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов. Верховным Советом Российской Федерации уже приняты «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» 1992 г., «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» 1993 г. и др.
334В К. Бабаев
Кодекс (лат. codex — собрание законов) — кодифицированный законодательный акт, объединяющий в строго определенном порядке нормы права, регулирующие какую-либо отрасль (сферу) общественных отношений. Наиболее традиционны кодексы по отраслям права: Гражданский, Уголовный, Жилищный, Гражданско-процессуальный, Уголовно-процессуальный и др.
В настоящее время ведется интенсивная разработка новых российских отраслевых кодексов. Будут ли их иметь республики в составе Российской Федерации либо они ограничатся отдельными законами, пока трудно сказать.
Кроме отраслевых, отечественному законодательству известны комплексные, межотраслевые кодексы, т.е. содержащие нормы различных отраслей права. В Российской Федерации таковые пока не приняты, но на ее территории продолжают действовать бывшие союзные кодексы: Воздушный, Торгового мореплавания и др.
Устав — кодифицированный акт, содержащий нормы, которые регулируют деятельность определенных ведомств, министерств, организаций в той или иной сфере управления. В Российской Федерации это, например, Устав автомобильного транспорта 1969 г. Сохраняют свое значение многочисленные уставы о дисциплине (Дисциплинарный устав органов внутренних дел, Дисциплинарный устав вооруженных сил и др.)
В ближайшие годы правотворческим органам предстоит переработка бывших союзных уставов применительно к суверенному российскому государству и новым условиям его жизнедеятельности. Речь идет об Уставе железных дорог, Уставе связи, Ветеринарном уставе и др.
Положение — сводный кодифицированный акт, определяющий порядок образования, структуру, задачи, функции и компетенцию определенной системы (или подсистемы) государственных органов.
Положение — наиболее, пожалуй, распространенный вид кодифицированного акта. Оно утверждается определенными правотворческими органами или должностны-
Правотворчество_335
ми лицами. Наиболее значимые, имеющие широкую сферу действия положения утверждаются Верховным Советом, Президентом, Советом Министров — Правительством Российской Федерации. Таковы, например, «Положение о Российском фонде федерального имущества», утвержденное постановлением Верховного Совета 3 июля 1991 г., «Положение о военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами», утвержденное Указом Президента 12 мая 1992 г., «Положение о государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвержденное постановлением Правительства 28 мая 1992 г. и др.
В результате кодификационной работы появляются многочисленные нормативно-правовые акты, которые постепенно устаревают, наслаиваются один на другой, вступают во взаимное противоречие. Существует поэтому необходимость в постоянной работе по упорядочению нормативно-правового материала, по расчистке, согласованию новых юридических норм с уже действующими. Эта деятельность и есть систематизация.
Систематизация нормативно-правовых актов — это обработка, приведение их в единую, согласованную систему.
Систематизация как процесс упорядочения действующего законодательства переживает в настоящее время в России кризис. Продолжающийся законодательный бум и, как следствие его, — лавина нормативно-правовых актов, бездеятельность государственных органов, отвечающих за систематизацию, непомерно высокие цены на бумагу и на полиграфию — причины этого кризиса. Вряд ли он будет продолжаться долго. Правотворческим органам и тем, кто применяет и исполняет юридические нормы, нужна четкая и ясная система законодательства, а не беспорядочная, малодоступная груда противоречивых нормативно-правовых актов, где с большим трудом можно отыскать необходимые правовые предписания. Аналогичную ситуацию отмечал в свое время М. М. Сперанский, характеризуя состояние российского царского законодательства и его систематизацию. «Когда число указов возросло и недостаток законов отчасти миновался», —
336В. К. Бабаев
писал он, — то представилось другое затруднение: многосложность, раздробительность, неизвестность, — затруднение равное, и может быть еще важнейшее, нежели сам недостаток Законов; ибо здесь наипаче гнездятся ябеда, неправовые толки, пристрастные решения, покрытые видом законности; здесь необходимость непрестанных пояснений и разрешений, кои в свою чреду рождают новую многосложность».
Систематизация существует в формах инкорпорации и консолидации.
Инкорпорация — форма систематизации, в процессе которой нормативно-правовые акты подвергаются внешней обработке и объединяются полностью или частично в разного рода сборники или собрания.
При инкорпорации акты проходят внешнюю обработку — в них вносятся последующие официальные изменения (внесенные позднее законодателем в ранее изданный акт), устраняются устаревшие положения и противоречия, дублирующие предписания; материал располагается по определенной схеме.
Если нормативно-правовые акты располагаются по годам издания, то такая инкорпорация называется хронологической, если по предмету регулирования — то предметной (систематической).
В первом случае подборка нормативного материала дается по годам или по этапам (например, 1921— 1925 г.г., 1941—1945 г.г.), и в эту рубрику помещаются все акты, независимо от того, какую сферу общественных отношений они регулируют. Объединяющим эти акты моментом будет время их принятия. Во втором случае акты объединяются по предмету — сфере регулируемых ими общественных отношений. В одной рубрике в этом случае оказываются акты самых разных периодов издания. Таковы, например, сборники актов по капитальному строительству, по жилищным вопросам, по трудовому законодательству и др. Большие, инкорпорированные по предмету сборники в свою очередь имеют более дробную (опять же предметную) рубрикацию. Так, сборник нормативных
Правотворчество_337
актов о труде включает обычно разделы «Рабочее время», «Время отдыха», «Труд молодежи», «Трудовые споры» и др.
Предметная инкорпорация более удобна, ибо позволяет легко находить необходимый нормативно-правовой материал, независимо от органа и времени издания.
Хронологическая инкорпорация нередко является подготовительным этапом для инкорпорации предметной. Именно так поступил в свое время М. М. Сперанский. Полное собрание законов Российской империи, подготовленное под его руководством в 1830 г., представляло собой хронологическое собрание русских законов и иных нормативных актов, начиная с Соборного уложения 1649 г. На базе этого собрания был подготовлен в 1832 г. Свод законов как систематическое (предметное) изложение законодательства по определенным разделам — начиная с нормативных актов о высших органах государственной власти.
Свод законов является вершиной предметной инкорпорации и представляет собой собранные воедино и расположенные в строгом порядке законы и важнейшие подзаконные нормативные акты.
Истории законодательства широко известны такие Своды законов, как Свод Юстиниана и уже упоминавшийся выше Свод законов Российской империи. В бывшем Союзе подготовлен и издан одиннадцатитомный Свод законов, куда были включены только действующие нормативные акты, распределявшиеся по семи разделам. Аналогичный Свод законов издан в России. Сейчас уже очевидно, что работа по созданию Свода (и того, и другого) оказалась преждевременной, а с распадом Союза — бесполезной.
Свод законов как результат тщательной предметной (систематической) инкорпорации — исключительно важный и полезный документ. Но работу над его созданием необходимо начинать в условиях относительно полной стабилизации во всех сферах жизнедеятельности общества и при завершившейся (или завершающейся) сплошной кодификации законодательства. Организационно-технический опыт подготовки союзного и республиканского сводов законов будет, несомненно, полезен в будущем.
338В. К. Бабаев
В зависимости от органа, занимающегося инкорпорацией, различают и ее виды. Если инкорпорацией занимается орган, уполномоченный на это законодательством, то такая инкорпорация называется официальной. Указанные функции возложены, например, на Президиум Верховного Совета РФ, на Министерство юстиции РФ и некоторые другие органы. Инкорпорация, осуществляемая организациями или отдельными лицами по собственной инициативе, будет неофициальной. Промежуточное место между официальной и неофициальной занимает так называемая официозная инкорпорация — осуществляемая центральными министерствами, ведомствами для своих нужд.
Консолидация — форма систематизации, в процессе которой ранее изданные нормативно-правовые акты по тому или иному вопросу сводятся (объединяются) в единый акт.
Ранее действовавшие нормативно-правовые акты прекращают в этой связи свое существование. Удачным примером консолидации времен бывшего Союза являлся Указ Президиума союзного Верховного Совета от 1 октября 1980 г. «О праздничных и памятных днях», объединивший (а тем самым и заменивший) сорок восемь ранее действовавших актов по этому вопросу. Широко распространена консолидация ведомственных нормативно-правовых актов. Значительную роль она будет играть и при систематизации общероссийских нормативно-правовых актов. Уже сейчас очевидно, что разрозненное законодательство о налогах, о занятости населения, безработице и безработных и другое должно быть консолидировано.
Систематизация нормативно-правовых актов является, таким образом, логическим завершением правотворчества и позволяет создать стройную, работающую систему законодательства.
Предыдущий | Оглавление | Следующий