Правотворческая деятельность Президента РФ
Ключевые слова: правотворческая, деятельность, Президент, РФ
Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90). Это означает, что названные акты являются подзаконными. Однако как таковые они имеют определенные особенности:
1) сама формула «не должны противоречить Конституции и федеральным законам» отличается от той, которая устанавливает подзаконность актов Правительства. В соответствии со ст. 115 постановления Правительства издаются «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ»;
2) в отношении указов Президента в Конституции не предусмотрена их отмена. Соответствие нормативных указов Конституции может быть установлено только Конституционным Судом в порядке конституционного судопроизводства. В случае признания Судом Указа (или его отдельных положений), не соответствующим Конституции РФ, Указ (или его отдельное положение) утрачивает юридическую силу. Ненормативные акты Президента могут быть оспорены в Верховном Суде РФ, рассматривавшем гражданские дела по первой инстанции;
3) указы Президента могут восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что: 1) отсутствует соответствующий ФЗ по данному предмету регулирования; 2) такие указы не противоречат Конституции и ФЗ; 3) их действие во времени ограничено периодом до принятия соответствующих актов законодателем. Данный вывод вытекает из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и подтвержден в одном из последующих постановлений Конституционного Суда.
Издание указов и распоряжений — основная форма, посредством которой реализуются конституционные полномочия Президента. Эти акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Только нормативные акты Президента могут быть оспорены в Конституционном Суде. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции указами Президента осуществляется включение в ст. 65 Конституции новых наименований субъектов РФ.
Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или содержащих сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете», Собрании законодательства РФ и Собрании актов Президента и Правительства РФ. Порядок этого опубликования определяется Указом Президента от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями. … читать далее …
Юлегин, А. А.
Полный текст документа:
Юлегин Артем Александрович
Поморский государственный университет имени М.В. Ломоносова
А-1-D
Негативное правотворчество Конституционного Суда России: теория вопроса
Проблема рассмотрения различных аспектов судебной практики в качестве самостоятельных источников права является далеко не новой и, тем более, не оригинальной дилеммой для российской юридической действительности. По свидетельству М.Н.Марченко этот вопрос «неоднократно ставился и обсуждался как на общетеоретическом уровне, применительно к источникам советского, а затем постсоветского российского права, так и на уровне отдельных отраслевых дисциплин».
В недавнем прошлом в отечественной правовой науке высказывались отрицательные и отрицающие оценки решений судов как источника права, однако в последнее время тон критических высказываний несколько изменился. Более того, некоторые юристы высказывают предложения о необходимости «уравнять в правах» судебную практику и иные источники права, ссылаясь на решения Конституционного Суда России, постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
По вопросу о месте судебной практики в советской правовой системе наиболее метким представляется высказывание выдающегося французского компаративиста Рене Давида, который очень точно подметил, что «если спросить советского юриста, какова роль судебной практики в Советском Союзе, он убежденно ответит, что эта роль значительна. Если же затем спросят его, является ли судебная практика источником права, то последует незамедлительный и четкий отрицательный ответ».
С начала девяностых годов прошлого века ситуация стала кардинально меняться в направлении усиления позиций судебной власти. По резонному утверждению В.М.Лебедева, «повышение роли судебной власти в государственно-правовом механизме происходит, когда она получает право контроля за содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов – проявление принципа «сдержек и противовесов». Именно с этого момента, как полагают многие авторы, судебная власть получает реальный статус «настоящей власти», то есть однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти».
Что же касается непосредственно негативного правотворчества Конституционного Суда Российской Федерации, то даже поверхностный анализ его практики позволяет обнаружить явную несоразмерность распределения нагрузки на данный Суд по рассмотрению и разрешению различных категорий дел. Из 202 постановлений Конституционного Суда, изданных с момента возобновления его деятельности в 1995 г. и до начала 2004 г., 187 постановлений было принято по результатам рассмотрения дел в порядке абстрактного или конкретного нормоконтроля, 13 по делам о толковании Конституции, и лишь 2 по спорам о компетенции.
Исторически одним из первых эпизодов конкретного нормоконтроля, а именно неприменения судом закона по мотивам его несоответствия фундаментальным правовым принципам (т.е. собственно праву, а не некоему властному установлению более высокого юридико-иерархического ранга), считается решение судьи Эдуарда Коука по делу врача Томаса Бонхэма (1610 г.). В этом решении судья Э.Коук, ссылаясь на принцип Common Law (nemo in iudex in propria causa), являющийся правовой аксиомой, признал недействительным закон, принятый британским парламентом.
Тот факт, что история конституционного контроля в США берет начало как раз с оценки судом конституционности правовых норм (имеются в виду дело Hilton v. USA 1796 г. и знаменитое решение по делу Marbury v. Madison, рассмотренному Верховным Судом США в 1803 г.), наглядно демонстрирует, что основным предназначением конституционных судов и иных органов с аналогичными функциями является именно нормоконтроль.
Вопрос о негативном правотворчестве российского органа конституционной юстиции в целом остается почти полностью неосвещенным даже в небольших по объему и малозначительных по содержанию изыскательских статьях в юридической периодике, не говоря уже о фундаментальных научных исследованиях и рассмотрении каких-либо частных проблем. Это объясняется, прежде всего, темпоральной новизной данной темы.
Хотя, уже в 1992 г. один из идеологов судебной реформы в нашей стране С.А.Пашин утверждал, что «уважение к закону и неукоснительное следование ему не исключает необходимости создать в процессе судебной реформы механизмы, с одной стороны, предотвращающие возможность применения неправовых, тем более преступных законов, а с другой – сдерживающие карающую силу санкций в конкретных нетипичных случаях. Законодатель должен примириться с тем, что его установления будут проверяться на справедливость на двух уровнях: абстрактном (в сфере законотворчества) и конкретном (в момент приложения норм к фрагменту живой жизни). Абстрактный контроль сконцентрируется преимущественно в Конституционном Суде». И, действительно, Конституционный Суд России в сфере конституционного нормоконтроля является в настоящее время своеобразным монополистом, поскольку «согласно статье 125 Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае противоречия Конституции Российской Федерации осуществляются в порядке конституционного судопроизводства, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, провозглашенной в ее статье 15 (часть 1)».
Термин «негативное (отрицательное) правотворчество Конституционного Суда России» довольно часто упоминается в современной юридической литературе, но доктринальная дефиниция данного понятия при его употреблении приводится крайне редко.
Негативное правотворчество Конституционного Суда Российской Федерации – это деятельность российского органа конституционной юстиции по отмене нормативных правовых актов и юридических норм.
На основании данного определения, а также анализа соответствующего законодательства и обобщения практики Конституционного Суда Российской Федерации могут быть выделены следующие признаки его негативного правотворчества:
1. осуществляется только Конституционным Судом Российской Федерации;
2. непосредственно связано с судебной практикой и осуществляется в ходе конституционного судопроизводства;
3. важную роль в нем играет свободное судейское усмотрение, основанное на нормах Конституции России и преюдициональных правовых позициях Конституционного Суда;
4. в результате него могут отменяться правовые нормы;
5. имеет во многих случаях силу закона;
6. подобного рода судебные акты выносятся именем Российской Федерации, являются окончательными, не подлежат обжалованию или опротестованию, и могут быть пересмотрены исключительно самим Конституционным Судом;
7. его результаты подлежат промульгации и носят общеобязательный характер.
Негативное правотворчество Конституционного Суда Российской Федерации осуществляется на основе следующих принципов: конституционная законность (конституционность как высшая степень законности); научная обоснованность; демократизм; гуманизм; независимость; коллегиальность; гласность.
В российской науке конституционного права нет единства взглядов в определении юридической природы актов Конституционного Суда России, в том числе постановлений, принимаемых в порядке нормоконтроля. Многие авторы (Е.И.Козлова, М.И.Кукушкин, С.Д.Князев, В.Г.Стрекозов, О.Е.Кутафин, Г.А.Шмавонян, Е.С.Ганичева) не признают нормативного значения каких бы то ни было актов судебной власти. Однако М.В.Баглай и Р.З.Лившиц относят к источникам права решения не только Конституционного, но и Верховного Суда России. Судьи Конституционного Суда России Н.В.Витрук (в отставке) и Б.С.Эбзеев, а также Ю.А.Юдин считают источниками права исключительно акты органа конституционного контроля федерального уровня. Весьма убедительна позиция бывшего председателя Конституционного Суда России В.А.Туманова о юридически значимых решениях Конституционного Суда, которые являются источниками ряда отраслей права, включая конституционное. Н.Л.Гранат и В.В.Лазарев также полагают, что «Конституционный Суд официально и законно создает судебный прецедент, то есть является субъектом правотворчества». При этом автору данного доклада употребление понятия «судебный прецедент» применительно к обладающим своей абсолютно иной спецификой решениям Конституционного Суда, представляется некорректным, так как правотворчество органа конституционной юстиции не относится к прецедентному праву (common law), а подпадает лишь под более широкое понятие судебной практики (case law). В частности, официально-легальное толкование Конституции Конституционным Судом относится к другому сегменту судебной практики не имеющему ничего общего с прецедентом – интерпретации писаного права (interpreting of enacted law).
Хотя, в отечественной юридической науке существует и несколько иной взгляд на эту терминологическую проблему. Так, А.Б. Венгеров предлагает выделять категорию «прецедент толкования», который, по его мнению, «несколько отличается от судебного прецедента своей ориентацией на логические проблемы содержания того или иного закона, на его отдельные аспекты, на процедуру запроса и так далее». Иными словами, если прецедент ведет к созданию судами новой нормы права, то прецедент толкования, по мнению данного автора связан лишь с разъяснением уже существующей нормы права. В данном случае Анатолий Борисович видит цель прецедента толкования в выработке определенного и устоявшегося положения о применении нормы права по аналогичным делам. Но, как обоснованно полагает С.Л. Зивс, «в этом-то именно и смысл, и цель судебного прецедента».
Далее необходимо обратиться к аргументам противников проведения в жизнь теории судейского правотворчества в нашей стране. Недостатки идеи придания в России судебной практике нормативного характера давно и хорошо известны. Это, прежде всего:
1. противоречие идеи правотворчества того же Конституционного Суда принципу разделения властей;
2. законотворчество – прерогатива Федерального Собрания России и, проще говоря, судам не следует «отбирать хлеб» у народных избранников и «оставлять их без работы»;
3. судебная практика не относится к числу источников права в романо-германской (континентальной) правовой семье, к которой традиционно принято причислять Россию;
4. проекты законов обычно составляются специалистами, рассылаются в соответствующие ведомства, научно-исследовательские институты и высшие учебные заведения для обсуждения и выработки предложений по совершенствованию проектов закона. Кроме того, многие проекты законов публикуются в газетах и специальных научных журналах для сведения граждан, включая практических и теоретических работников соответствующих отраслей. Ничего этого нет при наделении Конституционного Суда правом создавать новые правовые нормы.
Существует и компромиссная точка зрения, характеризующая влияние решений Конституционного Суда на подотрасли конституционного права как «опосредованное», но, к сожалению, данный эпитет исследователем никак не раскрывается.
Таким образом, наиболее очевидной формой судебного решения, выступающего в качестве источника права, является решение о признании того или иного акта неконституционным или незаконным, в результате чего такой нормативный акт теряет правовую силу, а общественные отношения оказываются урегулированными совершенно по-иному.
Приходится с сожалением констатировать, что «пробелы в законодательстве, образовавшиеся в результате признания правовых норм неконституционными, в течение длительного времени не устраняются органами, управомоченными принимать законы и осуществлять правовое регулирование в пределах их компетенции». Следовательно, в период между принятием Судом решения о несоответствии отдельных положений нормативного правового акта Конституции Российской Федерации и моментом внесения законодателем изменений в нормативно-правовой акт действуют нормы, содержащиеся в постановлении Конституционного Суда. Посредством сего, негативное правотворчество, осуществляемое непосредственно Конституционным Судом России, серьезным образом повышает уровень регулирования таких отношений, придавая ему динамичный характер. Хотя, в таком случае, правотворчество Конституционного Суда, безусловно, приобретает характер позитивного (положительного) и должно являться предметом отдельного исследования.
Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М.: Проспект, 2001. – С. 591.
Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. В.Д. Перевалов. – М.: Норма, 2004. – С. 172.
Давид Р. Основные правовые системы современности. – М.: Юрид. лит., 1967. – С. 192.
Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. – 2000. — №9. – С. 2.
Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2003 / Отв. ред. В.Г. Стрекозов. – М.: Юристъ, 2004. – С. 671.
Шмавонян Г.А. Конституционное правосудие в системе разделения властей. – М.: МАКС Пресс, 2001. – С.38-39.
Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. Пашин С.А. – М.: Республика, 1992. – С. 40.
По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. №6-П // Собрание законодательства РФ. – 2000. — №16. – Ст. 1774.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юристъ, 2003. – С. 29-30.
Конституционное право Российской Федерации / Под ред. М.И.Кукушкина и В.Д. Перевалова. – Екатеринбург, 1995. – С. 28-29.
Князев С.Д. Современное российское избирательное право. Понятие, принципы, источники. – Владивосток, 1999. – С. 113.
Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М.: Былина, 1995. – С. 18-19.
Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. – М.: Юристъ, 2002. – С. 145-147.
Шмавонян Г.А. Указ. соч. – С. 169-170.
Ганичева Е.С. О проблеме полномочий Конституционного Суда РФ при вынесении решений по делам о проверке конституционности нормативных правовых актов // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. – М.: Городец, 2001. – С. 68-75.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Норма, 2003. – С. 28-30.
Лившиц Р.З. Теория права. – М.: Спарк, 1994. – С. 110.
Витрук Н.В. Конституционное правосудие: судебное конституционное право и процесс. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. – С. 85.
Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. – М. Юристъ, 1997. – С. 163.
Общая теория государства и права / Под. ред. В.В.Лазарева. – М.: Юристъ, 1994. – С. 131.
См. например: Oates L.C., Enquist A., Kunsch K. The Legal Writing Handbook. – London: Little, Brown and Company, 1997. – P. 24-25.
Ibid. – P. 25.
Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. – М.: Омега-Л, 2005. – С. 413.
Зивс С.Л. Источники права. – М.: Наука, 1981. – С. 181.
Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М.: Проспект, 2001. – С. 595-598.
Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. – СПб: Лань, 2001. – С. 205.
Чепурнова Н. Решения Конституционного Суда РФ как образец юридической гармонии // Российская юстиция. – 2001. — №10. – С. 29.
Марченко М.Н. Источники права: Учебное пособие. – М.: Проспект, 2005. – С. 392.