Риски проектов государственно частного партнерства

6(30) — 2010

Управление финансовыми рисками

ТИПИЧНЫЕ РИСКИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Е. Ю. ВЕКСЛЕР,

стажер Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка

В статье рассматривается универсальная система управления рисками, которая наиболее эффективна для каждого типа инфраструктурного контракта. Это имеет важное значение для формирования стимулов и достижения общей проектной эффективности.

Ключевые слова:риск, проект,управление, государственно-частное партнерство, реализация.

В России созрели экономические предпосылки для объединения усилий государства и частного сектора в форме государственно-частного партнерства (ГЧП). Экономика страны требует ускоренного развития и обновления многих инфраструктурных объектов. Недостаточное развитие транспортной, энергетической, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктур становится препятствием как для реализации перспективных планов крупного бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей.

По имеющемуся перечню инвестиционных проектов с объемом инвестиций от 50 млн долл., которые планируются к реализации на территории России более или менее заметными компаниями (и частными, и государственными), до 2015 г. в экономику страны будет вложено порядка 700 млрд долл. Но в этом списке нет ни одного проекта, который не имел бы инфраструктурных ограничений. Всем производителям что-то надо: одному — энергию, другому — подъездные пути, третьему — автодорогу, четвертому — мост. Строительство необходимой инфраструктуры под эти проекты на 700 млрд долл. потребует как минимум 400 млрд долл. Вот поле для инвестиционной активности государства.

Главным условием для осуществления инвестиций является соотношение риск/доходность. Недостаточный уровень этого параметра является одной из основных причин, по которым развитие ГЧП в России идет медленными темпами. У государства есть два пути решения данной проблемы:

1) увеличивать входящий денежный поток проекта за счет конечного потребителя;

2) снижать себестоимость проекта за счет управления рисками.

В мире достаточно много проектов, которые были прекращены или не начали реализовываться как из-за чрезмерно высоких рисков, так и из-за попыток получения дохода, не подкрепленного платежеспособным спросом. Поэтому необходимо искать комбинированные варианты.

В статье рассматривается универсальная система управления рисками, которая наиболее эффективна для каждого типа инфраструктурного контракта. Ее целью является формирование системы стимулов для достижения общей проектной эффективности. Для этого система распределения рисков должна:

— обеспечивать стимулы к уменьшению валовой стоимости проекта в долгосрочном периоде для всех участников, в том числе различного рода источников финансирования проекта;

— создавать условия, в которых реализация проекта и последующее функционирование объекта партнерства за рамками бюджета проекта и в не установленные контрактом сроки становятся крайне не выгодными для участников проекта;

— мотивировать стороны партнерства к поддержанию высоких стандартов качества произво-

Управление финансовыми рисками

6(30) — 2010

димых услуг, равно как и финансовых показателей функционирования проекта.

Типичные риски государства и муниципальных образований при реализации проектов государственно-частного партнерства

Следует учесть, что в современных кризисных условиях государство является лучшим гарантом и заемщиком1. Через механизм ГЧП оно может использовать эту силу, то есть как бы за балансом бюджета создать сопоставимое по надежности суверенному менеджменту управление рисками проекта.

Риски государства при реализации проектов ГЧП невысоки. И связаны или с невыполнением обязательств перед населением в части обеспечения услугами, или с возможными протестами в связи с загрязнением окружающей среды. Собственно, риски государства носят скорее общественно-социальный, а не материальный характер.

Типичные риски государства как партнера по проекту ГЧП могут быть следующими.

1. По разным причинам могут потребоваться дополнительные ресурсы.

2. Не будут обеспечены должным образом обязательства перед населением (из-за невыполнения работ в установленные сроки, роста цен на услуги и т. п.).

3. Могут возникнуть конкретные протесты населения или общественных организаций (в связи с нарушением природоохранной среды, близостью строительства к жилью и т. д.).

4. Не находится партнера со стороны частного бизнеса в связи с несовершенством нормативно-правовой базы.

При этом существенным фактором является то, что государство, когда оценивает подобные проекты, имеет возможность поддерживать их с точки зрения своего понимания рисков, учитывая перспективы экономической политики, ориентированной на долгосрочный рост. В этих рамках проект создает будущие доходы бюджета, и они могут использоваться, в том числе для расчетов по привлекаемому в проект частному финансированию.

Государство или муниципальный орган, именно как партнеры, способны взять на себя конкрет-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ные риски по реализации проектов государственно-частного партнерства2.

Типичные риски бизнес-структур при реализации проектов государственно-частного партнерства

Риски частного сектора при реализации проектов ГЧП носят более существенный характер (с материальной точки зрения) и имеют достаточно обширный перечень. В классическом варианте риски бизнеса при реализации этих проектов можно разбить на четыре основные группы.

Основным риском для бизнеса в данном случае является деятельность бюрократического аппарата. Как показывает практика, неэффективность государственного аппарата и системы органов исполнительной власти приводят к существенным потерям для бизнес-структур как участников реализации проекта ГЧП.

1. Риски, связанные с работой государственных (муниципальных) властных структур, можно классифицировать следующим образом:

— высокий уровень коррупции на всех уровнях власти;

— избыточный бюрократический аппарат органов власти;

— изменение нормативно-правовой базы в сфере (или в процессе) реализации проекта;

— изменение приоритетов в социально-экономическом развитии страны (или региона);

— реприватизация (национализация), проводимая в сфере реализации проекта государственно-частного партнерства;

— конфискация и иные аналогичные действия (в целях погашения долга по привлеченным заемным средствам, уплаты налогов и т. п.);

— досрочное расторжение (прекращение) контракта;

— изменение политической системы или замена партнера в связи с административной реформой.

Согласно мировой практике правительства (и это оговорено в законодательстве) в подобных случаях предоставляют компенсацию инвесторам (частным партнерам) за наступление таких рисков. Государством (на основе законодательства и под его гарантию) предусматривается страхование от возникновения таких рисков (например в связи с изменением политической системы).

2 Кабашкин В. А., Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах России. Белгород:

ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2008.

6(30) — 2010

Управление финансовыми рисками

Активы в рамках концессии не могут быть обременены никакими обязательствами, что существенно увеличивает риски банков-кредиторов. И как следствие возрастает стоимость кредита. Решить эту проблему возможно только за счет уступки будущего права кредитующей организации, например уступки права на взимание платы за проезд по автомагистрали. Однако такой механизм (как и многие другие) пока недостаточно проработан в российском законодательстве.

2. Риски, связанные с участием государственных (муниципальных) структур как партнеров в реализации совместного проекта, возникают на протяжении всего срока реализации проекта и в первую очередь обусловлены тем, что государство выступает в роли и как партнера, и как регулятора.

Данные риски можно классифицировать по следующим основным направлениям:

— отсутствие реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта;

— длительный процесс согласования различных материалов по проекту;

— отсутствие единой программы координации действий, различие интересов среди государственных ведомств;

— сокращение (или прекращение) финансирования при изменении приоритетов бюджетных расходов;

— отсутствие специалистов или недостаток опыта в разработке, реализации и управления проектом;

— сложность разрешения конфликтных ситуаций с государственными структурами;

— противоположные интересы федеральных, субфедеральных и муниципальных властей;

— ненадлежащее выполнение условий соглашения (контракта) со стороны государства как партнера;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— сложность выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций;

— избыточность контроля со стороны государства за реализацией проекта.

Естественно, могут быть выделены и другие виды рисков. Однако наиболее существенным здесь является длительный процесс согласования документации. Например, для Евразийского водного партнерства ключевой риск — антимонопольное и тарифное регулирование, от которых ГЧП не защищает, говорил заместитель председателя партнерства А. В. Баженов3. Компания участвует

3 В настоящее время А. В. Баженов является директором Центра ГЧП Внешэкономбанка (Прим. авт.).

в развитии водоснабжения Ростова и юго-запада Ростовской области (инвестфонд вкладывает 4,3 млрд руб., область — 1 млрд руб., компания — 16 млрд руб.). А споры, как он отмечает, по некоторым вопросам могут тянуться до года — с 2006 г. партнерство не заключало новых контрактов в сфере ЖКХ из-за возросших административных барьеров, а в предыдущие три года было заключено 120 крупных контрактов, охватывающих услугами до 20 млн чел.

3. Риски, возникающие в связи с протестами населения, международных и общественных организаций. Наиболее значимы среди них следующие;

— негативное воздействие проекта на окружающую среду;

— недостаточный уровень технической безопасности;

— непринятие проекта по идеологическим, культурным, религиозным, моральным, историко-архитектурным, национальным и иным мотивам;

— несоблюдение условий труда и невыполнение требований профсоюзного органа;

— ущемление прав человека, национальных меньшинств или других групп населения.

Эти риски могут возникать при реализации любого инвестиционного проекта. Однако в первую очередь их проявление является наиболее негативным для органов власти как партнера по реализации проекта.

4. Риски, связанные с собственной деятельностью бизнес-структур (коммерческиериски).

Классификацию данных рисков можно произвести в зависимости от стадии проекта и сторон контрактных отношений4. А управление ими целесообразно рассмотреть в разрезе контрактного механизма.

Предпроектные риски: 1) риск неверной спецификации контракта; 2) риск ошибок в проектной документации и/или бизнес-плане проекта; 3) риск выбора неэффективного партнера.

Риски между государством и частной стороной:

1) риск преждевременного расторжения контракта управляется только созданием контрактной системы компенсационных выплат, которая может исключить необоснованный разрыв контракта;

2) риски тарифного регулирования могут управляться путем включения в контракт системы расчета стоимости услуг и правил ее изменений и пересмотра.

4 Финансирование создания и модернизации инфраструктурных объектов транспорта и коммунального хозяйства (французский опыт): под ред. Ж. -И. Перро и Г. Шателю. Изд-во Франц. нац. нт-та мостов и дорог, 2002.

Управление финансовыми рисками

6(30) — 2010

Риски в связи с участием третьей стороны:

1) риски подрядных организаций; 2) риски рефинансирования; 3) риск изменения процентных ставок. Эти три типа рисков полностью берет на себя частный партнер посредством субконтракта с третьей стороной и регулирует их сам.

Внеконтрактные риски: 1) макроэкономические; 2) правовые; 3) форс-мажор. Единственный способ управления внеконтрактными рисками — страховка.

Риски финансовой стабильности контракта:

1) риски спроса; 2) риски повышения эксплуатационных затрат.

Риск спроса — риск недостаточного входящего денежного потока. Является важнейшим аспектом финансового состояния проекта, так как во всех рассмотренных выше типах контрактов (кроме сервисных) частный партнер в той или иной форме зависит от оплаты услуг конечными пользователями. Существуют две крайние точки: 1) так называемый теневой способ оплаты, когда оплата производится не конечными пользователями, а государственной стороной партнерства и 2) способ, когда входящие потоки формируются за счет прямых конечных пользователей — частный партнер полностью принимает на себя все риски спроса по контракту5.

Второй вариант в наибольшей степени стимулирует частную сторону партнерства улучшать качество и повышать доступность услуг. Но при этом в случае неспособности частным партнером управлять данным риском возникает высокая вероятность финансовой неустойчивости проекта.

Первый вариант имеет свои преимущества, так как может устанавливать тариф для пользователей, независимо от выплачиваемых частной стороне сумм и не рискует получить негативную реакцию населения на высокие тарифы и вызванные этим шоки предложения, которые негативно скажутся на финансовой стабильности проекта. Но в этом варианте у частной стороны отсутствует стимул к поддержанию качества услуг.

Альтернативой может стать промежуточный вариант, в котором сумма выплат или зависит 1) от активности пользования объектом конечными потребителями в отчетном периоде6, или 2) от оценки доступности предоставляемых услуг7, так называе-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

5 Contract Design in Public-Private Partnerships. Report prepared for the World Bank by Elisabetta Iossa et. all, 2007.

6 Standardisation of PFI Contracts, Version 4. HM Treasury, 2007.

мая плата за доступность. Во втором варианте риск спроса полностью берет на себя государство.

Однако эффективное обеспечение финансовой стабильности контракта путем использования платы за пользование государственной стороной может быть невозможно в силу особенностей бюджетного процесса, одной из основных проблем которого является невозможность утверждения бюджета более чем на год.

Таким образом, автор рассмотрел основные риски проектов ГЧП и методы управления рисками, доступные государству в интересах обеспечения сбалансированности финансовой эффективности проекта для всех участников, а также для поддержания его финансовой стабильности.

В качестве примера можно рассмотреть проект ГЧП «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоот-ведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области». При подготовке и реализации этого проекта был выявлен комплекс типовых проблем, с которыми столкнулись публичные власти, частные инвесторы и которые были решены путем применения вышеописанных технологий.

цели проекта: реализация мероприятий комплексной программы, призванной качественно улучшить водоснабжение г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области; создание условий для градостроительного развития крупнейшей агломерации Юга России, а также снижение остроты экологических проблем Азово-Черноморского бассейна.

Проект предполагает создание коммунальной инфраструктуры, которая откроет возможности для возведения 12,6 млн кв. м нового жилья, что равнозначно строительству нового города на 780 тыс. жителей.

Параметры проекта: стоимость — 33 470,77 млн руб.; срок реализации — 25 лет; срок капитальных вложений — 15 лет; срок окупаемости — 20 лет.

Источники финансирования: собственные средства, в том числе привлеченные, — 24 542,50 млн руб.; средства бюджета Российской Федерации — 6 660,29 млн руб.; средства бюджета субъекта Федерации — 2 018,50 млн руб.; средства местных бюджетов субъекта Федерации — 249,48 млн руб.

Организационная схема проекта представлена на рисунке.

Проблемы, которые возникали и могут возникнуть при реализации подобных проектов: 1) проект реализовывался в рамках механизма поддержки через Инвестиционный фонд (ИФ) РФ, возникли риски нереализации проекта в связи с

6(30) — 2010

Управление финансовыми рисками

Инвестиционный договор

\

I I

Частно-государственное партнерство

Город Ростов-на-Дону

Договор аренды объектов водоснабжения и водоотведения

ОАО «Вода Ростова»

Частный партнер

Договор управления

ОАО «ПО Водоканал»

Потребители

Договор на услуги водоснабжения и водоотведения

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Организационная схема проекта ГЧП

тем, что ИФ не дает каких-либо гарантий на это финансирование и не дает защиты от пересмотра этого финансирования в различных формах. Наряду с этим ИФ скорее стал регулятором, а не партнером для частного инвестора;

2) проект реализовывается в зоне ответственности публичной власти. Уроки: а) проект должен реализовываться с учетом генерального плана развития города и региона в целом. Этого плана на момент начала реализации проекта не было и поэтому скорее всего придется менять параметры проекта по ходу принятия такого документа; б) к моменту начала реализации проекта имущество и земля должны быть правильно идентифицированы и оформлены, иными словами, должны быть готовы к хозяйственному обороту; в) местная власть должна быть готова к адекватному экономическому регулированию данного проекта (тарифы, ставки и т. д.);

3) у компании, реализующей проект, должен быть доступ к техническим решениям по проекту, либо она должна иметь средства покупать такие компетенции;

4) необходимо наличие квалифицированного персонала. Подобный общегосударственный проект должен иметь системный подход, так не может реализовываться без умения применять многофункциональный и комплексный подход к решениям по проекту;

5) создание и поддержание устойчивых связей с публичными властями. Риски ОАО «Вода Ростова» как инвестиционной компании хорошо управляемы властями.

Управление рисками проекта. Сумма капитального строительства снижается путем выполнения

проектных работ за счет средств частного инвестора и при его непосредственном контроле. Уменьшение платы по договорам управления и аренды от ОАО «ПО Водоканал» достигается путем непосредственного корпоративного контроля и управления деятельностью ОАО. Риски ОАО «ПО Водоканал» как операторской компании являются плохо управляемыми. Уменьшение уровня собираемости от потребителей услуг снижается путем проведения эффективной работы с дебиторами, улучшения уровня работы службы сбыта. Увеличение цен на электрическую и тепловую энергию не управляется со стороны оператора, может быть частично смягчено путем изменения тарифов на услуги. Уменьшение темпов роста тарифов не управляется со стороны оператора, может быть частично смягчено путем сокращения программы капитальных затрат инвестиционной компании. Увеличение уровня административного воздействия — со стороны регулирующих, контролирующих и надзорных органов.

Решенные проблемы. 1. Предоставление финансирования проекта за счет средств Инвестиционного фонда РФ путем привлечения консультанта. 2. При отсутствии доступа у компании к техническим компетенциям было принято решение о привлечении консультанта. 3. Команда проекта состоит из высококвалифицированных специалистов в своих областях. 4. Создание проектной компании с участием капиталов частника и публичной власти способствует укреплению связи и взаимодействия между ними.

Список литературы

Кабашкин В. А, Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах России. Белгород: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2008. Финансирование создания и модернизации инфраструктурных объектов транспорта и коммунального хозяйства (французский опыт): под ред. Ж.-И. Перро и Г. Шателю. Изд-во Франц. нац. нт-та мостов и дорог, 2002. Best Practices on Contract Design in Public-Private Partnerships. Report prepared for the World Bank by Elisabetta Iossa et. all, 2007.

Статья 5. Стороны соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве

1. Сторонами соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве являются публичный партнер и частный партнер.

2. Не могут являться частными партнерами, а также участвовать на стороне частного партнера следующие юридические лица:

1) государственные и муниципальные унитарные предприятия;

2) государственные и муниципальные учреждения;

3) публично-правовые компании и иные создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов юридические лица;

4) хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

5) дочерние хозяйственные общества, находящиеся под контролем указанных в пунктах 1 — 4 настоящей части организаций;

6) некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в форме фондов;

7) некоммерческие организации, созданные указанными в пунктах 1 — 6 настоящей части организациями в форме фондов.

3. Хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства находятся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также под контролем организаций, указанных в пунктах 1 — 4 части 2 настоящей статьи, при наличии одного из следующих признаков:

1) Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование и одна из организаций, указанных в пунктах 1 — 4 части 2 настоящей статьи, имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал контролируемого лица;

2) Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, а также одна из организаций, указанных в пунктах 1 — 4 части 2 настоящей статьи, на основании договора или по иным основаниям получили право или полномочие определять решения, принимаемые контролируемым лицом, в том числе условия осуществления им предпринимательской деятельности;

3) Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, а также одна из организаций, указанных в пунктах 1 — 4 части 2 настоящей статьи, имеют право назначить единоличный исполнительный орган и (или) более чем пятьдесят процентов состава коллегиального исполнительного органа контролируемого лица либо имеют безусловную возможность избрать более чем пятьдесят процентов состава совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления контролируемого лица.

4. Отдельные права и обязанности публичного партнера, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, могут осуществляться органами и (или) указанными в части 2 настоящей статьи юридическими лицами, уполномоченными публичным партнером в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (далее также — органы и юридические лица, выступающие на стороне публичного партнера).

5. Порядок исполнения органами и юридическими лицами, выступающими на стороне публичного партнера, отдельных прав и обязанностей публичного партнера, объем и состав этих прав и обязанностей определяются соглашением на основании решения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства.

6. Частный партнер обязан исполнять обязательства по соглашению своими силами. Частный партнер вправе исполнять свои обязательства по соглашению с привлечением третьих лиц только в случае, если это допускается условиями соглашения. При этом частный партнер несет ответственность за действия третьих лиц как за свои собственные.

7. Привлечение частным партнером третьих лиц в целях исполнения его обязательств по соглашению допускается только с согласия в письменной форме публичного партнера, которое оформляется отдельным документом, являющимся неотъемлемой частью соглашения, и в котором может быть определен перечень третьих лиц с указанием сведений, их идентифицирующих. В случае, если в согласии публичного партнера указаны лица, которые могут привлекаться частным партнером, частный партнер не вправе привлекать иных лиц к исполнению своих обязательств по соглашению, а указанные в данном перечне третьи лица не вправе привлекать иных лиц для исполнения своих обязательств.

8. Частный партнер должен соответствовать следующим требованиям:

1) непроведение ликвидации юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о возбуждении производства по делу о банкротстве юридического лица;

2) неприменение административного наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на день представления заявки на участие в конкурсе;

3) отсутствие недоимки по налогам, сборам и задолженности по иным обязательным платежам, а также задолженности по уплате процентов за использование бюджетных средств, пеней, штрафов, отсутствие иных финансовых санкций не ранее чем за один месяц до дня представления заявки на участие в конкурсе;

4) наличие необходимых в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, свидетельств о допуске саморегулируемых организаций к выполнению предусмотренных соглашением работ и иных необходимых для реализации соглашения разрешений, за исключением случаев, если получение указанных лицензий, свидетельств, разрешений в соответствии с законодательством Российской Федерации допускается только после заключения соглашения и соблюдения необходимых для этого условий такого соглашения.

9. Установление не предусмотренных настоящим Федеральным законом требований к частным партнерам не допускается.

10. В случае, если соглашение заключается в отношении объекта, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 7 настоящего Федерального закона, не могут являться частным партнером, а также участвовать на стороне частного партнера по такому соглашению российские юридические лица, решения которых прямо или косвенно могут определять иностранные физические лица и (или) иностранные юридические лица, иностранные государства, их органы, за исключением случаев, определенных международным договором Российской Федерации, федеральным законом, решением Президента Российской Федерации.

Главная » Предпринимателю » Государственно-частные предприятия

Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО «Акса» Корчагин Юлиан Андриянович. Связаться с автором


Вернуться назад на Государственное предприятие

Вопросы взаимоотношения государства и бизнеса всегда находились в центре пристального внимания любого современного демократического правового государства. Более того, в последние годы во всем мире наблюдается тенденция усиления сотрудничества власти и бизнеса. В первую очередь, это проявляется в таких сферах, как электроэнергетика, транспорт, здравоохранение, образование. Предприятия в этих сферах, имеют стратегическое значение и не могут быть приватизированы, но, с другой стороны, государство не всегда обладает достаточным объемом средств, необходимых для их поддержки и развития. В этом случае применяется такая форма взаимодействия власти и бизнеса, как государственно-частное партнерство. Особенную актуальность тема государственно-частного партнерства приобрела в условиях мирового финансового кризиса, в связи с которым многие отрасли российской экономики почувствовали потребность в государственной поддержке. Председатель Правительства РФ Владимир Путин, открывая совещание в Новомосковске назвал «Государственно-частное партнерство — основой посткризисного развития регионов».
Сам термин «государственно-частное партнерство» является дословным переводом английского термина «public-private partnership» (PPP) и давно применяется в зарубежных государствах: Франции, Великобритании, США, Канаде, Австрии, Бельгии, Дании, Австралии, Израиле, Ирландии, Финляндии, Испании, Португалии, Греции, Южной Корее, Сингапуре, Чехии. Во Франции такой опыт сотрудничества государства и бизнеса впервые был реализован еще в 1552 году при постройке канала по концессионному принципу. В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.
По данным Национального совета по частно-государственной кооперации, в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование и др.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении.
В этой связи, представляется целесообразным изучение нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства в зарубежных государствах, в которых данный вид партнерства уже давно служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов.
В отличие от большинства зарубежных государств, в России государственно-частное партнерство все еще находится на стадии становления и развития соответствующих инструментов. Хотя результаты такого партнерства уже можно наблюдать. Более того, сам термин «государственно-частное партнерство» все чаще стал встречаться в СМИ и сети Интернет. Все чаще с участием экспертов, аналитиков, ученых, представителей органов государственной власти проходят общественные слушания, научные семинары и круглые столы, посвященные выработке предложений по развитию государственно-частного партнерства в России. В органах государственной власти субъектов РФ создаются структурные подразделения по вопросам ГЧП, при министерствах, Государственной Думе созданы экспертные советы по ГЧП, реализуются проекты с применением институтов ГЧП.

В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП можно назвать:
— договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом РФ;
— Федеральный закон N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
— Федеральный закон N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
— Федеральный закон N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
— Федеральный закон N 82-ФЗ «О банке развития»;
— Федеральные законы об иных государственных корпорациях: «Роснанотех», ЖКХ, «Олимпстрой»;
— Постановление Правительства РФ N 516 «Об открытом акционерном обществе «Российская венчурная компания»;
— Постановление Правительства РФ об Инвестиционном фонде РФ;
— Постановление Правительства РФ N 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения».
Соответственно действующее российское законодательство предлагает набор инструментов, которые можно применять в проектах, реализуемых на основе ГЧП, это: Инвестиционный фонд РФ, особые экономические зоны, концессии, Российская венчурная компания, ФЦП/ФАИП, региональные фонды развития, государственные корпорации (к примеру, Внешэкономбанк). Широкое применение инструментов ГЧП в России только подтверждает актуальность данного явления для российской экономики в существующих условиях и, следовательно, установления его легального определения.
Однако до сих пор на федеральном уровне нет общепринятого правового определения понятия ГЧП, хотя оно и применяется в различных нормативных правовых актах. Региональное законодательство в вопросе о ГЧП продвинулось дальше. В 6 субъектах РФ приняты законы о ГЧП (Санкт-Петербурге, Томской области, Дагестане, Горном Алтае), в некоторых из них закреплено понятие ГЧП и его формы. Однако единообразного определения понятия ГЧП также нет. При этом важно отметить, что и среди специалистов до сих пор нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП. Так, например, в литературе под государственно-частным партнерством нередко понимается так называемая «складчина» государства и бизнеса, некий «институциональный и организационный альянс» в целях реализации общественно значимых проектов и программ. Также пропагандируются под видом ГЧП, такие модели как: социальная ответственность бизнеса, благотворительность, субсидии частному бизнесу и даже приватизация. Таким образом, нетрудно отметить, что каждый участник отношений в сфере ГЧП вкладывает свой смысл в понятие ГЧП, что, прежде всего, связано с отсутствием общепризнанного определения, что представляет собой ГЧП с точки зрения права.
Такой разнобой точек зрения на определение понятия государственно-частного партнерства на наш взгляд, также вызван тем фактом, что в России только формируется практика и методология ГЧП. Тем не менее, по нашему убеждению, определение понятия ГЧП является необходимым условием становления и развития данного института. Важность правильного и четкого определения понятия ГЧП обусловливается, прежде всего, необходимостью выработки и законодательного закрепления единой правовой категории, в целях исключения разногласий, которые могут возникнуть в процессе реализации проектов на основе ГЧП. Еще Конфуций говорил: «Если понятия не соответствуют действительности, не соответствуют действительности слова, и если слова не соответствуют действительности, мы не понимаем друг друга».
В настоящее время, глубоко не вдаваясь в терминологический характер словосочетаний общественно-частное партнерство или частно-государственное партнерство, отметим, что есть несколько подходов к пониманию ГЧП.
Условно ГЧП понимают в широком и узком смыслах. В широком смысле под ГЧП подразумевается любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке.
В узком смысле под государственно-частным партнёрством понимается – взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосударственное значение.
Рассмотрим основные признаки государственно-частного партнерства:
1. сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
2. взаимодействие сторон в ГЧП имеет юридическую основу;
3. взаимодействие бизнеса и власти имеет партнерский характер, основанный на учете интересов обоих сторон;
4. ГЧП применяется при реализации проектов, имеющих существенную общественно-государственную значимость. ГЧП-проекты — это, прежде всего реализация публичных интересов. Совместные цели и интересы обоих партнеров координируются на основе общегосударственных общественно-полезных целей;
5. в процессе реализации проектов на основе ГЧП, объединяются усилия сторон;
6. финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, оформленным юридически.
На основе этих признаков можно предложить следующее определение понятия ГЧП, которое представляется возможным рассматривать в качестве основы для законодательного закрепления понятия ГЧП.
ГЧП — это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.
Не менее важным и дискуссионным вопросом, является вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта о ГЧП на федеральном уровне. В настоящее время до сих пор среди специалистов нет единства в вопросе о необходимости принятия указанного закона.
По разбросу мнений, ученых и практиков можно условно разделить на две основные категории: сторонников принятия закон «Об участии органов государственной власти и местного самоуправления в ГЧП» (А.В. Баженов, И.Л. Иванов, И.А. Мартышко и др.) и их оппонентов (О.В. Ревзина, М.Г. Минскова) некоторые из которых считают, что в принципе вообще можно обойтись без разработки отраслевого законодательства в сфере ГЧП (Д.Царев, А.Иванюк).
Основной аргумент оппонентов принятия закона о ГЧП, заключается в том, что, по мнению указанной группы авторов, действующее законодательство является достаточным для регулирования отдельных форм ГЧП и целесообразнее сконцентрировать внимание на внесении изменений в действующие нормативные правовые акты. «В то же время, — пишут О.В. Ревзина, М.Г. Минскова, — любые ошибки, допущенные при определении предмета регулирования федерального закона о ГЧП, могут повлечь за собой ухудшение правовых условий для реализации ГЧП-проектов в России». По мнению Д.Царева, А.Иванюка, «отсутствует необходимость специального регулирования отношений в сфере ГЧП, в том числе принятия отдельных законов как по отдельным институтам (формам) ГЧП, так и по ГЧП в целом. К сожалению, именно по этому направлению пошел российский законодатель.

В настоящее время действуют Федеральные законы N 94-ФЗ, 115-ФЗ, отдельные федеральные законы по созданию государственных корпораций в различных областях. Иными словами, наш законодатель не кодифицирует законодательство, а, наоборот, создает разрозненные нормативные правовые акты. Такой подход представляется нецелесообразным и вряд ли внесет ясность в регулирование отношений в сфере ГЧП. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм». По мнению авторов, положения о концессионных соглашениях могли бы быть включены во вторую часть ГК РФ, посвященную отдельным видам договоров. «Целесообразно было бы разработать ряд договоров, отражающих специфику отношений в сфере ГЧП, и дополнить ими ГК РФ – пишут Д.Царев, А.Иванюк, — В отдельных случаях уже определенные во второй части ГК РФ договоры могут быть дополнены положениями, устанавливающими особенности применения таких договоров в рамках ГЧП».
Рассмотрим аргументы сторонников закона о ГЧП. «Опираясь на опыт реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербурге, — пишет И.А. Мартышко, — с такой точкой зрения нельзя согласиться. Существующий в настоящее время в федеральном законодательстве пробел в области ГЧП оставляет нерешенным множество вопросов, в том числе и такие как статус органов исполнительной власти, как партнеров в ГЧП, пределы распространения действия Федерального закона N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» на правоотношения участников государственно-частных партнерств, которые по своей юридической природе, по существу находятся за пределами действия указанного федерального закона, а также различные вопросы, связанные с подготовкой конкурсной документации и проведения конкурсов».
Таким образом, одним из основных аргументов сторонников принятия закона о ГЧП, является несовершенство и недостаточность действующего российского законодательства, в том числе:
«а) недостаточное регулирование в отраслевых законах партнерских отношений органов публичной власти и бизнес-структур, за исключением соглашений о социальном партнерстве, не позволяет четко определять содержание и сферы их применения. Это затрудняет разграничение отдельных видов соглашений как между собой (что не позволяет сформировать их эффективное правовое регулирование), так и с соглашениями, запрещенными антимонопольным законодательством;
б) договоры и соглашения о партнерстве органов публичной власти с бизнес-структурами в публично-правовой сфере (о сотрудничестве в сфере строительства и др., о передаче отдельных государственных (муниципальных) полномочий и т.д.) законодательством не предусмотрены;
в) отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера;

г) отсутствие в статусных правовых актах положений о полномочиях органов исполнительной власти устанавливать с бизнес-структурами партнерские взаимоотношения не позволяет определить последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств».
По мнению сторонников закона о ГЧП, предметом регулирования такого закона могут стать следующие вопросы:
• Организация специальной процедуры выбора частного инвестора для заключения контракта ГЧП;
• Обеспечение исполнения обязательств органов власти, принимаемых в рамках контракта ГЧП, в сфере экономического регулирования;
• Приоритет обязательств органов власти, принятых по контракту ГЧП в рамках соответствующей процедуры, для использования в качестве расходных обязательств в бюджете при наступлении случаев, предусмотренных контрактом.
По мнению Х.М. Салихова, «системообразующий нормативный акт мог бы обеспечить максимальную легитимность действий органов власти в области ГЧП, в частности, по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и открытым для нормативного регулирования или практической реализации субъектами Федерации, а также обеспечил бы судебную защиту соглашениям, заключенным на его основе».
Представляется, что аргументы сторонников закона о ГЧП являются более обоснованными, прежде всего, потому, что развитие ГЧП в России должно опираться, на единую нормативную базу, позволяющую участникам проекта, как властям, так и бизнесу, при реализации совместных проектов взаимодействовать в рамках единого правового поля и «играть» по одним правилам. Кроме того, принятие закона, позволит определить понятийный аппарат ГЧП, а также принципы, механизмы и основные формы ГЧП, сформировать общий подход к реализации проектов на основе ГЧП, а также законодательно регламентировать обязательства сторон и гарантии для частных инвесторов при возникновении различного рода рисков. Принятие закона также могло бы стать положительным сигналом для иностранных инвесторов, которые больше всего опасаются рисков, связанных именно с обязательствами партнера в лице государства.
При этом следует согласиться с А.А. Зверевым, что помимо наличия четкого законодательства о ГЧП, необходимо иметь институциональную инфраструктуру для обеспечения функционирования ГЧП на практике. Автор отмечает, что «для использования различных моделей и обеспечения гибкости, позволяющей изыскивать и оценивать альтернативные подходы, необходимо создать специализированное подразделение ГЧП, в целях обобщения опыта с делегированием ему некоторых полномочий – некоего, «мозгового координирующего центра», который занимался бы подбором проектов, их оценкой и подготовкой в практической плоскости.
Именно для решения этих задач в рамках Программы Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» «Диалоги…» и при поддержке Ассоциации молодых предпринимателей России был создан Центр развития ГЧП.
В заключение отметим, что ГЧП можно рассматривать в качестве одного из основных инструментов достижения поступательного экономического развития страны. В России государственно-частное партнерство все еще находится на стадии становления и развития соответствующих инструментов. Практика с их использованием находится только в начале своего пути. Вместе с тем, уже сейчас понятно, что качественно реализовать глобальные инфраструктурные проекты, силами исключительно государства либо бизнеса не представляется возможным.
Достичь конкретных результатов высокого качества возможно только при сбалансированной инвестиционной политике в сочетании с сильными сторонами государственного и частного секторов. Поэтому с нашей точки зрения представляется целесообразным, что одним из направлений современной инвестиционной политики должна стать разработка в ближайшем будущем концепции развития в Российской Федерации государственно-частного партнерства, включающей в себя, в том числе единую методологию его организации и осуществления.

Коммерческое предприятие
Малые предприятия
Несостоятельность предприятий
Стратегия предприятия
Унитарное предприятие


| | Вверх

Риски проектов государственно частного партнерства

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *