Вопрос: Имеют ли право избиратели отозвать депутата представительного органа местного самоуправления или главу местного самоуправления и какова процедура отзыва?
Ответ: В отличие от депутатов Государственной Думы Российской Федерации и депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации депутат представительного органа муниципального образования может быть отозван своими избирателями. Также может быть отозвано и любое другое выборное должностное лицо местного самоуправления, в том числе и глава муниципального образования.
Отзыв производится по инициативе населения. Порядок отзыва устанавливается Федеральным законом и законом субъекта Федерации для проведения местного референдума. Поэтому проведение отзыва проходит те же стадии, что и проведение референдума.
Отзыв депутата осуществляется путем отдельно организуемого голосования. Голосование отличается от референдума тем, что оно проводится в связи с частными случаями в его решение реализуется однократно, тогда как решение референдума носит более общий и длительный характер.
Местные власти самостоятельно в уставе муниципального образования определяют перечень оснований и процедуру отзыва депутата или выбранного должностного лица при соблюдении требований и ограничений, изложенных в Федеральном законе. Таких ограничений несколько.
Первое — основанием отзыва могут служить только конкретные противоправные решения, действия (или бездействия) данного выборного лица, подтвержденные судом.
Второе — в процедуре отзыва должна быть предоставлена возможность для выборного лица объяснить избирателям свои действия.
Третье — отзыв считается состоявшимся, если за него проголосовало не менее половины избирателей муниципального образования (избирательного округа).
Население не вправе отозвать главу местной администрации, если он был нанят по контракту. В данном случае полномочия главы местной администрации могут быть прекращены, в частности, путем расторжения контракта или отрешения его от должности.
Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
— представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
— высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Маркунин Роман Сергеевич
кандидат юридических наук, доцент,
Саратовская государственная юридическая академия
(e-mail: markunin88@gmail.com)
Дисциплинарная ответственность депутатов Государственной Думы: исторический и современный аспекты
В статье исследуются вопросы дисциплинарной ответственности депутатов первого и современного российских парламентов. Приводятся примеры мер дисциплинарной ответственности депутатов. Предлагается внести некоторые изменения в действующее законодательство.
Ключевые слова: Государственная Дума, парламент, депутаты, дисциплинарная ответственность, санкции.
R.S. Markunin, Candidate of Law, Assistant Professor, Saratov State Academy of Law; e-mail: markunin88@gmail.com
Disciplinary responsibility of deputies of the State Duma: historical and modern aspects
Вопрос ответственности депутатов является актуальным, поскольку сама деятельность депутатов должна проходить в интересах населения, которое, непосредственно формируя органы представительной власти, надеется на достойное представление своих интересов и решение конкретных проблем. Ответственность же в данном случае является гарантом, обеспечивающим поддержание должного уровня профессионализма в депутатской деятельности.
Особое место в этом вопросе занимает дисциплинарная ответственность, так как она связана с особенностями депутатской деятельности, а именно с ее открытостью и публичностью. Предпосылки статуса депутата, помимо правовых и политических требований, включают также и этические нормы, соблюдение которых необходимо для тех, кто претендует осуществлять депутатские полномочия. Ответственность за нарушение этических норм, закрепленных в нормативных актах, является частью системы ответственности депутата как члена представительного органа. В настоящее время в действующем законодательстве, к сожалению, отсутствует эффективный механизм, позволяющий поддерживать дисциплину депутата на должном уровне.
Дисциплинарная ответственность депутата -вид юридической ответственности, наступающий за нарушение норм регламента органа представительной власти либо депутатской этики и выражающийся в применении мер дисциплинарного воздействия, перечень которых
устанавливается регламентом соответствующего представительного органа.
Рассмотрим правовое регулирование применения дисциплинарных санкций, предусматривающих ответственность депутатов первого и современного российских парламентов.
Нормативными правовыми актами, регулирующими правовой статус депутатов Государственной Думы в 1905-1917 гг., являются гл. X «Свода Основных Государственных Законов Российской империи» , Учреждение Государственной Думы и Наказ Государственной Думы в 1906-1917 гг. .
В Наказе Думы обязанностям и ответственности членов этой палаты посвящена глава «Личное положение членов Государственной Думы», содержащая нормы, которые могут быть отнесены к дисциплинарной ответственности. Эти нормы закрепляют санкции за несоблюдение обязанностей членов парламента. Наказом закреплены следующие обязанности членов представительного органа: присутствие на заседаниях Государственной Думы, на заседаниях ее комиссий; соблюдение порядка заседаний Госдумы; принятие участия в голосованиях; уведомление председателя Думы об отпуске и соблюдение его продолжительности. Некоторые из перечисленных обязанностей были подкреплены необходимыми санкциями. Так, в случае нарушения порядка членом палаты он мог быть лишен слова, а также удален с заседания или устранен на определенный срок от участия в собраниях. Практика деятельно-
сти Государственной Думы свидетельствует о разнообразных мерах дисциплинарного воздействия председателя и общего собрания в случае нарушения порядка членом палаты: призыв к порядку, замечание, лишение слова, удаление из зала, устранение от участия в заседаниях на срок от 1 до 15 дней. Важным способом воздействия председателя являлось право останавливать выступавших депутатов. Председатель пользовался этим правом в отношении тех ораторов, которые уклонялись от предмета обсуждения; произносили речи по «бумаге» или на иностранном языке, допускали оскорбления других членов Думы или посторонних лиц, неуважение к органам власти, обсуждали действия императора, призывали к коренным преобразованиям государственного строя. Как отмечал в своем дневнике Я.В. Глинка, занимавший на протяжении 11 лет деятельности Государственной Думы ведущие должности в ее Канцелярии, «разнузданность нравов и языка в Государственной Думе с трибуны и с мест не знает пределов. Систематически проявляется неуважение как самому учреждению, так и по отношению друг к другу» . Следует отметить, что с заседания Госдумы депутат мог быть удален только на основании ее коллегиального решения.
Самым массовым было удаление депутатов во время второй сессии IV Думы 22 апреля 1914 г. В процессе прений по бюджету левые члены Госдумы устроили обструкцию, когда выступал председатель Совета министров И.Л. Горемыкин. В результате разразившегося скандала 22 депутата были устранены от участия в работе общего собрания на 15 заседаний . В последний раз такая мера дисциплинарного воздействия применялась на пятой сессии IV Думы. 19 ноября 1916 г. социал-демократы и трудовики пытались сорвать выступление с декларацией правительства председателя Совета министров А.Ф. Трепова. По предложению председателя М.В. Родзянко, четверо членов Думы были удалены на 8 заседаний, а еще четверо — на 15 заседаний .
Использовались и финансовые санкции. В обязанность депутатов входило присутствие на заседаниях палаты. Каждый депутат должен был внести свое имя в ведомость присутствующих, но если он не принимал участия в поименном голосовании, то считался отсутствующим. Комиссия Думы выясняла причины неявки на заседания палаты. Отсутствующий без уважительных причин на заседании палаты лишался за каждый пропущенный день причитавшегося ему денежного довольствия.
В Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ нет главы, специально
посвященной дисциплинарной ответственности депутата. Ряд норм, которые теоретически могут быть отнесены к дисциплинарной ответственности, содержатся только в гл. 5 «Начало работы Государственной Думы. Порядок проведения заседаний Государственной Думы», закрепляющей обязанности депутата и предусматривающей санкции за их нарушение. Регламент Государственной Думы закрепляет следующие обязанности депутата как члена коллегиальной государственной структуры: обязанность присутствовать на заседаниях палаты; обязанность соблюдать правила депутатской этики; обязанность во время работы в Думе носить «деловую одежду, соответствующую официальному характеру деятельности Государственной Думы»; обязанность осуществлять право на голосование только лично.
Некоторые из перечисленных обязанностей депутатов подкреплены необходимыми санкциями. Так, постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 16 ноября 2016 г. № 241-7 ГД в п. 5 ст. 44 Регламента Государственной Думы внесены изменения, устанавливающие ответственность в виде уменьшения размера ежемесячных выплат в случае отсутствия депутата на заседании палаты без уважительной причины на одну шестую за каждое пропущенное заседание палаты. Решение о применении дисциплинарной ответственности в отношении отсутствующего без уважительной причины депутата Государственной Думы принимается Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Введение в законодательство действовавшей в имперский период нормы о денежных санкциях за пропуски заседаний депутатами Государственной Думы без уважительных причин было вызвано массовым характером отсутствия депутатов на заседаниях. Возможность возвращения данной нормы в категорию действующих определена наличием бюджетного денежного содержания у депутатов современного российского парламента. Данный механизм повышения ответственности депутатов имеет историческое основание и эффективную апробацию.
В ст. 45 Регламента Государственной Думы закреплены такие дисциплинарные меры ответственности за нарушение депутатской этики, как предупреждение председательствующим выступающего, а в случае повторного нарушения лишение права выступления в течение всего дня заседания или на срок до одного месяца решением палаты. Целесообразно изменить порядок применения такого дисциплинарного взыскания, как лишение депутата Государственной Думы слова на одно заседание. В соответствии
со ст. 45 Регламента Госдумы лишение депутата слова на одно заседание осуществляется единоличным решением председательствующего. По мнению автора, это создает возможности для субъективных оценок в отношении эмоционально выступающих депутатов. Наказ Государственной Думы 1905-1917 гг. предусматривал лишение слова только на основании коллегиального решения — в случае необходимости пресечь противоправное выступление на заседании за лишение слова в течение дня голосовали все присутствующие.
В Государственную Думу периодически вносятся законопроекты, касающиеся мер дисциплинарной ответственности. Так, до последних изменений в Регламент депутаты фракции ЛДПР внесли на рассмотрение свой законопроект, устанавливающий обязанность депутатов посещать пленарные заседания и предусматривающий лишение полномочий, если депутат пять раз пропустил пленарные заседания без уважительных причин, факт пропусков которых подтверждался бы Верховным Судом.
Безусловно, сегодня назрела настоятельная потребность в создании системы санкций в области дисциплинарной ответственности. Вместе с тем, недопустимо применение к нарушителям мер ответственности, не установленных в регламентах. В связи с этим считаем, что следует закрепить в регламенте Государственной Думы дополнительные меры дисциплинарной ответственности. Диапазон может быть достаточно широким: от лишения слова до выдворения из зала заседаний, как это делается в некоторых странах. В случае наиболее грубого нарушения Регламента конкретные действия народного избранника также должны стать предметом обсуждения избирателями его округа. Депутат должен отчитаться за свое поведение перед избирателями и самим пред-
1. Свод законов Российской империи. Книга первая. Т. I. Ч. 2. СПб., 1912.
2. ПСЗ — 3. Т. XXV. 1 Отд. № 26661.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
3. Глинка Я. В. Одиннадцать лет в Государственной думе. 1906-1917: Дневник и воспоминания. М., 2001.
4. Речь. 1914. № 109, 110.
5. Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв четвертый. Сессия V. Пг.,1917. Стб. 240-251.
6. Окулич И. П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003.
ставительным органом. А в крайних случаях полезно было бы закрепить возможность инициирования процедуры лишения депутатского мандата в результате виновно совершенных действий, факт которых устанавливается представительным органом.
Считаем, что наличие должной системы санкций окажет дисциплинирующий эффект на депутатов. Ответственность парламентариев перед представительным органом власти и избирателями вполне оправданна и вытекает из природы депутатского мандата. Влияние граждан на деятельность депутатов и ее контроль, а также необходимость установления их ответственности предопределяются функцией народного представительства, заключающейся в поддержании тесной связи с обществом. В таком случае ответственность депутата следовало бы понимать как отрицательное отношение государства, избирателей и общественности к депутатам, нарушившим нормальную деятельность властных структур, выражающееся в применении к виновному депутату мер общественного воздействия или установленных государством санкций .
Из всего сказанного можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день существующих мер ответственности недостаточно для обеспечения эффективной работы парламентариев. Появилась необходимость в усовершенствовании института дисциплинарной ответственности в отношении депутатов и в его должном юридическом оформлении. Совершенствование механизма ответственности оправдано не только на федеральном уровне. Считаем, что на региональном и местном уровнях власти также необходимо закреплять дополнительные меры дисциплинарного характера. Данные меры повысят уровень культуры народных представителей по отношению к своим коллегам.
1. Code of laws of the Russian Empire. The first book. Vol. I. Pt. 2. St. Petersburg, 1912.
2. Complete coll. of laws — 3. Vol. XXV. 1 Dep. № 6661.
3. Glinka Ya.V. Eleven years in the State Duma. 1906-1917: Diary and memories. Moscow, 2001.