Майорова С.А. Принципы административного судопроизводства
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
УДК 342.5:347.9
Майорова Светлана Анатольевна Mayorova Svetlana Anatol’evna
кандидат юридических наук, доцент кафедры административной деятельности ОВД Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
E-mail: plavalaguna@inbox.ru
Принципы административного судопроизводства Principles of administrative procedure
В статье на основе анализа Кодекса административного судопроизводства РФ и Конституции РФ автор выделяет принципы административного судопроизводства. Акцентируется внимание на том, что кроме принципов, перечисленных в статье 6 Кодекса административного судопроизводства РФ, существуют и иные нормативно закрепленные принципы административного судопроизводства.
Ключевые слова: административное судопроиз- Keywords: administrative proceedings, the princi-
водство, принципы административного судопроизвод- ples of administrative justice, the Code of administrative ства, Кодекс административного судопроизводства. procedure.
Федеральным законом от 8 марта 2015 года № 22-ФЗ в нашей стране с 15 сентября 2015 года был введен в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ. О некоторой поспешности принятия этого документа свидетельствует обстоятельство, что еще до начала его практической реализации в него были внесены изменения. В настоящее время действует редакция от 29 июня 2015 года.
В данной работе мы не будем анализировать целесообразность принятия Кодекса административного судопроизводства РФ (далее — КАС), а исходим из того, что раз документ принят и судьи уже работают по нему, то имеет смысл говорить не о том, надо ли было принимать данный нормативный правовой акт, а вести речь о том, что нужно в нем улучшить для качественного отправления правосудия, как его интерпретировать в целях повышения качества правоприменительной практики.
Тем не менее, обратим внимание, что в ситуации, когда произошло слияние Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, когда
активно обсуждается проблема создания единого процессуального кодекса, принятие КАС представляется несколько нелогичным и не отвечающим современным тенденциям. Обратим внимание, что и до этого некоторые ученые отмечали ярко выраженное сходство ГПК РФ и АПК РФ , а теперь появился еще один аналогичный кодекс — КАС. Кстати, Концепция единого Кодекса гражданского судопроизводства была утверждена в декабре 2014 года и никаких видимых результатов пока не наблюдается. В научной литературе высказываются вполне оправданные, на наш взгляд, опасения, что «разработка Концепции единого Кодекса гражданского судопроизводства еще не означает, что в конечном итоге Кодекс гражданского судопроизводства будет принят. Есть опасение, что разработка законопроекта может затянуться на долгие годы, какэто, например, случилось стак и не принятым до сих пор Исполнительным кодексом РФ» .
С другой стороны, в статье 118 Конституции РФ устанавливается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного,
Юридическая наука и практика
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
гражданского, административного и уголовного судопроизводства. То есть уже в 1993 году законодатель предполагал наличие административного судопроизводства. Другое дело, что КАС был принят только недавно.
В основе любой отрасли права, любого вида судопроизводства и в принципе любой деятельности лежат определенные значимые системообразующие идеи. В научной литературе их принято называть принципами права, судопроизводства или деятельности соответственно. В общей теории права под принципами права понимаются «основные исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора» .
Мы разделяем позитивистский подход к пониманию принципов права . В его рамках принципами права являются только те руководящие начала, основополагающие идеи, которые прямо закреплены в тексте нормативных правовых актов и обращены к правоприменителю и другим субъектам права . Этот подход применяется и к принципам административного судопроизводства. Так, А.П. Рыжаков отмечает, что «принципы административного судопроизводства — это основные правовые положения, выражающие природу и сущность организации и деятельности федеральных судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел» . Ключевым здесь является сочетание «правовые положения», то есть закрепленные в тексте нормативного правового акта. «Положение, составляющее принцип, всегда закреплено в законе, то есть является правовым» .
В соответствие счастью 1 статьи 2 КАС адми-нистративное судопроизводство осуществляется на основе норм, содержащихся в самом КАС, в Конституции РФ, ФКЗ от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФКЗ от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», ФКЗ от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также в иных федеральных законах. Может показаться, что принципы административного судопроизводства могут быть закреплены в любом из названных (или даже не названных) нормативных правовых актах. Однако это не совсем так. Только Конституция РФ обладает высшей юридической силой и прямым действием на территории России. Нормы остальных законов должны быть продублированы в соответствующем отраслевом законодательстве, в данном случае — в КАС.
Не все нормативно закрепленные положения, содержащиеся в том или ином процессуальном кодексе, могут считаться принципами судопроизводства, а только те, которые прямо названы принципами или закреплены в главе (как правило, она идет первой) «Основные положения». На этом справедливо акцентируют внимание применительно к принципам права вообще — А.А. Демичев и применительно к принципам административного судопроизводства — А.П. Рыжаков .
С точки зрения законодательной техники закрепление принципов административного судопроизводства в КАС в целом представляется достаточно удачным. Статья 6 КАС называется «Принципы административного судопроизводства» и в ней перечисляются семь принципов административного судопроизводства:
1) независимость судей;
2) равенство всех перед законом и судом;
3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административныхдел;
4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;
5) гласность и открытость судебного разбирательства;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
6) непосредственность судебного разбирательства;
7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.
Судя по конструкции нормы статьи 6 КАС, приведенный перечень представляется исчерпывающим. Однако это не так. Во-первых, как мы уже отмечали, Конституция РФ обладает прямым действием, поэтому существуют принципы, закрепленные в Конституции РФ, но не продублированные в отраслевых кодексах . Во-вторых, глава 1 «Основные положения» раздела I «Общие положения» КАС построена таким образом, что после перечисления в статье 6 принципов административного судопроизводства следует ряд статей, в которых раскрывается содержание принципов: независимость судей (ст. 7), равенство всех перед законом и судом (ст. 8), законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел (ст. 9), разумный срок административного судопроизводства и разумный срок исполнения судебных актов по административным делам (ст. 10), гласность и открытость судебного разбирательства (ст. 11), язык, на котором ведется административное судопроиз-
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
Майорова С.А. Принципы административного судопроизводства
Майорова С.А. Принципы административного судопроизводства
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
водство (ст. 12), непосредственность судебного разбирательства (ст. 13), состязательность и равноправие сторон (ст. 14).
Как видим, фактически законодатель раскрывает подряд содержание не семи, а восьми принципов. Добавляется (в предыдущем абзаце мы выделили его курсивом) принцип языка административного судопроизводства. Более того, статья 16 «Обязательность судебных актов» раскрывает содержание еще одного, девятого, принципа административного судопроизводства — принципа обязательности судебных решений. Обратим внимание, что принцип обязательности судебных актов закреплен и в других процессуальных кодексах: в ГПК РФ (ст. 13) и АПК РФ (ст. 16).
Таким образом, авторы КАС оказались нелогичными дважды:
1) не включили в перечень принципов статьи 6 принципы языка судопроизводства и обязательности судебных решений;
2) отделили от остальных принципов административного судопроизводства принцип обязательности судебных решений статьей 15 «Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел».
Отсутствие четкости в формулировке перечня принципов уже породило в литературе расхождение в том, что еще можно считать принципами административного судопроизводства. Так, в одном из комментариев к КАС отмечается, что «к принципам административного судопроизводства относятся не названные в ст. 6 КАС, но закрепленные в других его нормах принципы единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел, устности судебного разбирательства (ст. 29, 140 КАС)» .
А.А. Демичев выделяет конституционные принципы гражданского процессуального и арбитражного процессуального права, не продублированные в ГПК РФ и АПК РФ: 1) принцип неприкосновенности частной жизни (ст. 23 Конституции РФ); 2) принцип защиты прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ); 3) принцип гарантированности судебной защиты прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ); 4) принцип доступности квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48 Конституции РФ); 5) принцип недопущения использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50 Конституции РФ).
По нашему мнению, все перечисленные выше принципы являются и конституционными принципами административного судопроизводства.
Завершая статью, отметим, что принципы административного судопроизводства нашли нормативное закрепление в Конституции РФ и КАС. При этом, кроме принципов, закрепленных в Конституции, а также прямо названных таковыми в статье 6 КАС, принципы административного судопроизводства закреплены в статьях 13 и 16 КАС.
Примечания
1. Поляков И.Н. О цивилистическом процессе и реформе российской судебной системы (вопросы гармонизации) // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 8.
2. Демичев А.А. Нужен ли России арбитражный процессуальный кодекс? // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 2.
3. Теория государства и права / под ред. РА. Ромашова. СПб., 2005.
4. Демичев А.А., Исаенкова О.В. Принципы и источники гражданского процессуального права Российской Федерации: учебное пособие. Н. Новгород, 2005.
5. Демичев А.А. Позитивистская классификация принципов современного российского права // Государство и право. 2014. № 5.
6. Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (подготовлен для системы «Консуль-тантПлюс», 2015).
7. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации / под ред. А.А. Муравьева. М., 2015 // СПС «КонсультантПлюс».
2. Demchev A.A. Do I need a Russian Arbitration procedure code? // Arbitration and civil procedure. 2015. № 2.
3. Theory of state and law / ed. R.A. Romashov. St. Petersburg, 2005.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
5. Demchev A.A. Positivist classification principles of the modern Russian right // State and right. 2014. № 5.
§ 3. Стороны в делах административного судопроизводства
1. Понятие сторон в делах административного судопроизводства. Стороны в административном деле — это лица, материально-правовой спор которых становится предметом судебного разбирательства.
Можно выделить следующие обязательные признаки стороны в административном деле:
1) стороной может быть лишь субъект права. Следовательно, требование административного истца всегда должно быть обращено к определенному субъекту; стороной в административном деле не может быть объект (как это имеет место в некоторых случаях в гражданском судопроизводстве — см., например, п. 3 ст. 1175 ГК);
2) наличие у субъекта процессуальной правоспособности (см. ч. 1, 5, 7 — 9 ст. 5 КАС, ч. 1 ст. 43 АПК). Процессуальная дееспособность признаком стороны не является (стороной может быть и малолетний ребенок, и любое иное недееспособное лицо);
3) субъект должен быть заинтересован в определенном разрешении материально-правового спора.
Эта заинтересованность может носить непосредственный характер (например, когда оспариваемый публичный акт адресован строго определенному субъекту) либо вытекать из факта наделения конкретного субъекта властными (публичными) полномочиями, реализация которых связана со спорным публичным правоотношением. Действующее законодательство по-разному именует стороны в административном деле: в КАС законодатель использует термины «административный истец» и «административный ответчик», а в АПК — «заявители» и «заинтересованные лица» (при этом термин «заинтересованные лица» получил в КАС совершенно новое смысловое наполнение — подробнее см. § 4 данной главы учебника). Далее по тексту настоящей главы мы будем именовать стороны «административный истец» и «административный ответчик».
Административный истец — это лицо, обратившееся в суд за защитой своих публичных прав, свобод, законных интересов, а также лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином.
Действующее процессуальное законодательство к административным истцам также относит и субъектов, которые обращаются для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций, — прокурора, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, и должностных лиц (ч. 2 ст. 38, ст. 39 КАС, ст. 52, 53 АПК). Здесь необходимо иметь в виду следующее.
Во-первых, строго говоря, в этих случаях материально-правовые последствия возникают для соответствующего публичного образования (например, если контрольный орган обратился в суд с требованием о взыскании с физического лица денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей, подлежащих зачислению в федеральный бюджет, то материально-правовые последствия судебного решения будут распространяться не на сам орган, а непосредственно на Российскую Федерацию как публичное образование). Однако законодатель отступает от доктринальных положений и в подобных ситуациях правами и обязанностями административного истца наделяет соответствующий орган либо должностное лицо.
Во-вторых, следует учитывать, что в некоторых случаях прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, и должностные лица уполномочены обращаться в защиту публичных прав, свобод, законных интересов частных субъектов (граждан, юридических лиц и др.). Здесь статусом административного истца будут обладать именно эти частные субъекты, а публичные субъекты, обратившиеся в их интересах, хотя и наделяются процессуальными правами административного истца, в процессе тем не менее занимают совершенно самостоятельное положение (подробнее см. § 5, 6 данной главы учебника).
Административных истцов можно разделить на две условные группы:
1) субъекты, для наделения которых статусом административного истца не требуется специального указания в законе:
— граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства;
— российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации;
— общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами;
2) субъекты, возможность наделения которых статусом административного истца связана с прямым указанием закона:
— органы государственной власти, иные государственные органы;
— органы местного самоуправления;
— избирательные комиссии, комиссии референдума;
— иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица (например, Председатель ВС РФ при обращении в Дисциплинарную коллегию по вопросу о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка будет наделен статусом административного истца в соответствии с ч. 2 ст. 229, ч. 2 ст. 230 КАС).
Административный ответчик — это лицо, к которому в судебном порядке предъявлено материально-правовое требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений.
Обычно административным ответчиком становится тот, кто указан таковым в административном исковом заявлении. Соответственно, статус административного ответчика возникает уже на стадии возбуждения судебного производства. Однако лицо может приобрести этот статус при рассмотрении дела судом первой инстанции и по иным основаниям. Так, ч. 5 ст. 41 КАС установлено, что в случае если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено КАС или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика. Кроме того, ст. 43 КАС предусматривает возможность замены ненадлежащего административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика.
Административных ответчиков можно разделить на две условные группы:
1) субъекты, для наделения которых статусом административного ответчика не требуется специального указания в законе:
— органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления;
— избирательные комиссии, комиссии референдума;
— иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями;
— должностные лица, государственные и муниципальные служащие;
2) субъекты, возможность наделения которых статусом административного ответчика связана с прямым указанием закона:
— граждане (например, по смыслу ст. 266, ч. 3 ст. 268 КАС иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии, должен привлекаться в качестве административного ответчика при предъявлении требования о его помещении в специальное учреждение или о продлении срока его пребывания в специальном учреждении);
— юридические лица, объединения граждан и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях (например, при обращении органа государственной власти с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости в отношении объекта недвижимости, находящегося в государственной собственности, в качестве административного ответчика привлекаются как органы, утвердившие результаты определения кадастровой стоимости и осуществляющие функции по государственной кадастровой оценке, так и частный субъект, чьи права будут непосредственно затронуты изменением кадастровой стоимости).
2. Процессуальные права и обязанности сторон. Процессуальные права и обязанности сторон в делах административного судопроизводства можно разделить на две группы:
1) общие для всех лиц, участвующих в деле:
а) процессуальные права:
— право знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии;
— право заявлять отводы;
— право представлять доказательства, знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, участвовать в исследовании доказательств;
— право задавать вопросы другим участникам судебного процесса;
— право заявлять ходатайства, знакомиться с протоколом судебного заседания;
— право давать объяснения суду в устной и письменной форме;
— некоторые другие процессуальные права (см., например, ч. 1 — 5 ст. 45 КАС, ст. 41 АПК);
б) процессуальные обязанности:
— обязанность сообщить суду об изменении своего наименования;
— обязанность сообщить суду о перемене своего адреса;
— обязанность в уважительной форме обращаться к суду;
— некоторые другие процессуальные обязанности (см., например, ч. 2 ст. 54, ч. 9 ст. 208 КАС);
2) специальные права и обязанности сторон (ими по общему правилу наделены только стороны):
а) процессуальные права:
i) распорядительные <1>:
— административный истец вправе изменить основание или предмет административного иска, отказаться от административного иска полностью или частично;
— административный ответчик вправе признать административный иск полностью или частично, предъявить встречный иск;
— стороны вправе заключить соглашение о примирении (мировое соглашение) <2>;
ii) иные процессуальные права:
— стороны вправе заключить соглашение о признании обстоятельств;
— административный истец вправе требовать применения мер предварительной защиты (обеспечительных мер) <3>;
б) процессуальные обязанности:
— административный истец при подаче административного искового заявления должен соблюдать установленные законом требования о его форме, содержании и прилагаемых документах;
— административный ответчик обязан воздерживаться от действий, запрет на совершение которых содержится в судебном определении о применении мер предварительной защиты по административному иску (обеспечительном определении);
— суд может признать обязательной явку в судебное заседание должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
———————————
<1> Подробнее о распорядительных правах административных истца и ответчика см. § 2 гл. VI учебника.
<2> КАС и АПК используют разную терминологию применительно к одному и тому же процессуальному институту (см. ст. 137 КАС, гл. 15 АПК).
<3> КАС именует обеспечительные меры «мерами предварительной защиты по административному иску» (см. гл. 7).
Стороны должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами (ч. 6 ст. 45 КАС, ч. 2 ст. 41 АПК). Добросовестность в использовании процессуальных прав — категория оценочная. Чтобы констатировать факт злоупотребления процессуальными правами, суд должен прийти к выводу о том, что цель, с которой совершается то или иное процессуальное действие (бездействие), носит негодный характер (например, лицо намеренно затягивает судебное разбирательство, формально всякий раз используя предусмотренные законом основания для отложения).
Неисполнение процессуальных обязанностей влечет за собой наступление для этих лиц неблагоприятных последствий. По своему характеру такие последствия могут быть различными. Например, неисполнение административным истцом обязанности, установленной в определении об оставлении административного искового заявления без движения, является основанием для его возвращения. Неисполнение некоторых процессуальных обязанностей влечет наложение процессуальных штрафов (ст. 122 КАС, ст. 119 АПК). Административный ответчик, который не наделен государственными или иными публичными полномочиями и присутствие которого в судебном заседании в силу закона является обязательным или признано судом обязательным, может быть подвергнут приводу (п. 1 ч. 4 ст. 150 КАС). В качестве своеобразного процессуального последствия можно также выделить возможность рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства (ч. 7 ст. 150 КАС).
3. Процессуальное соучастие. Процессуальное соучастие — это одновременное участие в процессе на стороне административного истца и (или) административного ответчика нескольких лиц. Соответственно, в процессе они именуются административными соистцами и административными соответчиками.
Необходимость использования данной процессуальной конструкции вызывается тем, что некоторые материально-правовые нормы допускают (предусматривают) множественность лиц в публичном правоотношении.
Отличие административных соучастников от заинтересованных лиц (по терминологии АПК — третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора) состоит в том, что последние не являются субъектами спорного публичного правоотношения, соответственно в административном деле они не предъявляют материальных требований и в свою очередь с них ничего не взыскивается, на них не возлагается какая-либо публичная обязанность.
Процессуальное соучастие допускается, если соблюдается хотя бы одно из условий (ч. 2 ст. 41 КАС, ч. 2 ст. 46 АПК):
1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков.
Например, если земельный участок находится в совместной собственности нескольких лиц, то при обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости такие сособственники должны участвовать в административном деле в качестве административных соистцов;
2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;
3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.
Закон устанавливает правило о процессуальной самостоятельности каждого из соучастников (ч. 3 ст. 41 КАС, ч. 3 ст. 46 АПК). В практическом плане это означает, что использование любых процессуальных прав не ставится в зависимость от волеизъявления другого соучастника. Например, один из административных соответчиков может ходатайствовать об истребовании доказательства, а другой, напротив, возражать. На конструкцию процессуального соучастия и на возможность реализации конкретного процессуального права это никакого влияния не оказывает — суд должен будет разрешить указанное ходатайство независимо от волеизъявления другого соучастника.
В процессуальной науке процессуальное соучастие классифицируют по двум основным критериям:
1) по процессуальному:
а) активное — соучастие на стороне административного истца. Активное соучастие всегда возникает по воле административных соистцов (суд не может привлечь или обязать субъекта стать административным соистцом);
б) пассивное — соучастие на стороне административного ответчика. Пассивное соучастие возможно как по воле административного истца, так и по воле суда (ч. 5 ст. 41 КАС, ч. 6 ст. 46 АПК);
в) смешанное — одновременное соучастие на стороне административного истца и административного ответчика;
2) по материальному:
а) обязательное (необходимое) — соучастие, необходимость которого вызвана тем, что характер спорного материального публичного правоотношения не позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса без привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения.
Привлечение административного соответчика в обязательном порядке (независимо от воли сторон) возможно в двух случаях:
— если имеется прямое указание закона;
— если невозможно рассмотреть административное дело без участия административного соответчика (к примеру, если публичный акт был принят совместно несколькими государственными органами, то в случае предъявления административного иска об оспаривании такого правового акта в качестве административных соответчиков должны быть привлечены все принявшие акт органы);
б) факультативное — соучастие, при котором характер спорного материального публичного правоотношения позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса независимо от привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения.
4. Замена ненадлежащего административного ответчика. Ненадлежащий административный ответчик — это лицо, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика и при этом не являющееся носителем спорной публичной материально-правовой обязанности либо субъектом, в отношении которого должен быть разрешен вопрос о применении административных ограничений либо об ограничении правосубъектности.
Необходимость института замены ненадлежащего административного ответчика объясняется требованием процессуальной экономии. Если административный истец допустил очевидную ошибку в определении обязанного субъекта, нет никакого смысла заставлять его продолжать судебное преследование негодного лица либо отказываться от административного иска, ведь в конечном счете это приведет лишь к новому административному иску (иску к надлежащему административному ответчику). Замена ненадлежащего административного ответчика позволяет наиболее рационально использовать потенциал уже совершенных процессуальных действий.
При замене не исключен случай количественного изменения пассивной стороны: так, вместо одного ненадлежащего административного ответчика административный истец может просить о привлечении в процесс нескольких обязанных субъектов (административных соответчиков).
Для замены административного ответчика требуется безусловное согласие на это административного истца. Если такое согласие от него не получено, суд обязан рассмотреть по существу предъявленный административный иск.
Может ли суд без согласия административного истца привлечь лицо (предполагаемого надлежащего административного ответчика) в качестве второго административного ответчика? По этому вопросу действующее законодательство содержит взаимоисключающие подходы. В соответствии с ч. 2 ст. 47 АПК такое согласие является необходимым условием. Напротив, ч. 1 ст. 43 КАС прямо устанавливает, что если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, то суд может привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца. С точки зрения процессуальной доктрины более верным является подход, реализованный в арбитражном процессе. Привлечение лица в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца противоречит и конституционному праву на судебную защиту, и одному из базовых принципов процесса — принципу диспозитивности, под которым понимается возможность сторон и иных участвующих в деле лиц распоряжаться предоставленными процессуальными правами по собственному усмотрению. Получается, что суд не только предрешает итоговый вывод о надлежащем субъекте публично-правовой обязанности, но и получает возможность, по сути, самостоятельно (помимо воли административного истца) инициировать новый иск — иск административного истца ко второму административному ответчику.
Обратим также внимание на то, что второго административного ответчика следует отграничивать от внешне схожей, но тем не менее отличной правовой конструкции — административного соответчика (ч. 5 ст. 41 КАС, ч. 6 ст. 46 АПК). Дело в том, что привлечение второго административного ответчика свидетельствует о возможном наличии другого субъекта конкретной публично-правовой обязанности, в то время как наличие административного соответчика, напротив, предполагает множественность обязанных субъектов в одном публичном правоотношении. Второй административный ответчик также отличается от административного соответчика тем, что его интересы и интересы первоначального административного ответчика взаимно исключают друг друга.
Хронологически возможность замены административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика ограничена моментом принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции.
Замена административного истца по действующему законодательству недопустима.
5. Процессуальное правопреемство. Процессуальное правопреемство представляет собой переход процессуальных прав и обязанностей от одного лица к другому.
Правопреемство следует отличать от замены ненадлежащего административного ответчика:
— при замене суд исследует, как правило, другое спорное публичное материальное правоотношение, при правопреемстве — то же (в нем лишь происходит изменение в субъектном составе);
— при замене ненадлежащего административного ответчика возникает новое процессуальное правоотношение, при правопреемстве — продолжается существующее с новым субъектом;
— процессуальное правопреемство имеет место лишь в том случае, если материальное правопреемство возникло после возбуждения административного дела. Замена же ненадлежащего административного ответчика, производимая по основаниям материального правопреемства, допускается исключительно при правопреемстве, возникшем до его возбуждения;
— если при замене ненадлежащего административного ответчика рассмотрение административного дела производится с самого начала, то при правопреемстве процесс продолжается;
— при замене ненадлежащего административного ответчика возможна ситуация, когда в дело привлекается второй (надлежащий) административный ответчик. Процессуальное правопреемство, напротив, исключает одновременное участие в деле (в рамках конкретного административного искового требования) и правопредшественника, и правопреемника;
— правопреемство возможно на любой стадии процесса, в том числе на стадии пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, а также на стадии исполнения судебных актов. Замена же ненадлежащего административного ответчика ограничена пределами рассмотрения административного дела в суде первой инстанции.
Рассмотрим особенности процессуального правопреемства применительно к частным и публичным субъектам:
1) частные субъекты.
Процессуальное правопреемство данных субъектов поставлено в зависимость от материального правопреемства в спорном публичном правоотношении.
К примеру, в случае смерти гражданина, больного заразной формой туберкулеза, прекращается публичная обязанность пройти госпитализацию в медицинскую противотуберкулезную организацию. Поэтому никакого смысла привлекать в ранее возбужденное судебное дело наследников такого гражданина, конечно же, нет. Напротив, если гражданин оспаривал результаты определения кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, то при его смерти наследники имеют вполне понятный правовой интерес: став собственниками недвижимости, они так же заинтересованы в установлении соответствия кадастровой стоимости рыночной, как и их правопредшественник.
Похожая ситуация возникает и применительно к юридическим лицам. Ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам (п. 1 ст. 61 ГК). Следовательно, и никакого процессуального правопреемства здесь быть не может. Если же юридическое лицо было реорганизовано, то все его права и обязанности перешли к правопреемнику, а потому он должен занять место своего правопредшественника в судебном деле.
По смыслу положений ч. 3, 4 ст. 44 КАС основания для процессуального правопреемства ограничиваются лишь смертью физического лица и реорганизацией юридического лица. Напротив, в арбитражном процессе законодатель устанавливает открытый перечень таких оснований, отсылая к материальному законодательству (ч. 1 ст. 48 АПК). Более правильным является второй подход. На самом деле нет никаких разумных объяснений, по какой причине следовало бы игнорировать случаи сингулярного материального правопреемства. К примеру, постановление судебного пристава-исполнителя может быть оспорено в суде в порядке, установленном гл. 22 КАС. Если после возбуждения административного дела об оспаривании такого постановления взыскатель уступит свое право требования к должнику иному лицу, то неприменение института процессуального правопреемства создаст препятствие для защиты интересов приобретателя требования: именно он формально-юридически займет место взыскателя в исполнительном производстве, но в ранее возбужденном административном деле останется прежний взыскатель. Получится парадоксальная ситуация: лицо, которое утратило интерес к результату судебного разбирательства, сохранит свой процессуальный статус административного истца, а лицо, которое, наоборот, заинтересовано в оспаривании решения судебного пристава-исполнителя, вступить в дело будет не вправе;
2) публичные субъекты.
В тех случаях, когда публичный орган наделен правами юридического лица, реорганизация должна проводиться в соответствии с требованиями ст. 57, 58 ГК.
Аналогичным образом для случаев, когда публичный орган правами юридического лица не обладает, также можно говорить о применимости общих подходов, реализованных в гражданском законодательстве. В то же время сами акты, на основании которых проводится реорганизация определенных публичных органов, могут не только содержать указание на известные формы реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование), но и выстраивать более сложные модели. В любом случае для определения надлежащего правопреемника необходимо установить, какой конкретно публичный субъект оказался наделен в итоге публичной функцией, имеющей непосредственное отношение к спорному публичному правоотношению.
Отдельно следует упомянуть о таком специфическом институте, как упразднение публичных органов. Оно по своей правовой природе близко к гражданско-правовому институту ликвидации юридического лица. В то же время если для частного правоотношения ликвидация одного из субъектов влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам (п. 1 ст. 61 ГК) и, как следствие, прекращение производства по делу, то для публичных правоотношений такой подход принципиально неприемлем. Очевидно, что эффективность судебной защиты не может быть поставлена в зависимость от дискреционного полномочия публичного субъекта по созданию и упразднению определенных публичных органов. Именно поэтому в административном судопроизводстве закреплено специальное правило (ч. 1 ст. 44 КАС), согласно которому упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) влечет процессуальное правопреемство. При этом правопреемником будет выступать:
а) если упразднен административный ответчик — публичный орган или организация, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;
б) если упразднен административный истец — публичный орган или организация, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
В случае если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, было освобождено от соответствующей замещаемой (занимаемой) должности, возможны два варианта:
1) основной — замена производится на другое лицо, замещающее (занимающее) должность на момент рассмотрения административного дела;
2) факультативный (используемый при невозможности применения основного) — замена производится на иное должностное лицо или орган, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
Все действия, совершенные в судебном процессе до вступления правопреемника в административное дело, обязательны для него в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил. При ином подходе у правопреемника всегда возникал бы соблазн отказаться от тех совершенных правопредшественником процессуально-правовых действий, которые повлекли неблагоприятные правовые последствия (например, признание каких-либо обстоятельств, на которые ссылается процессуальный оппонент).
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
НУЖНЫ ЛИ ОНИ?
РЕЗВЫХ Денис Сергеевич
Аннотация: в данной статье рассматривается проблема создания административных судов в Российской Федерации. Проанализированы точки зрения как противников, так и сторонников создания административной юстиции. На основе приведенных в статье мнений, автор приходит к выводу о необходимости своевременной подготовки к созданию указанных судов.
Ключевые слова: административное право, административная юстиция, административный суд, административное судопроизводство.
Key words: administrative law, administrative justice, administrative court, administrative proceedings.
В ст. 1 Конституции Российской Федерации провозглашается, что Россия является демократическим правовым государством, это подразумевает движение по пути интеграции в мировое сообщество. На данном важнейшем этапе нашей истории общественно-правовые отношения, регулируемые административным правом, предстали во всем своем многообразии и, как следствие, стали чрезвычайно важны, а одним из показателей уровня развития правового государства, по мнению некоторых ученых, в том числе является и наличие административных судов.
Вопрос о необходимости создания административной юстиции в Российской Федерации возник уже давно, а споры по этому поводу ведутся до сих пор. Большая часть современных ученых считает, что «появление административных судов создаст дополнительные гарантии защиты прав и свобод граждан и повысит эффективность правосудия»1. Из этого и исходили, принимая «Программу развития системы судов общей юрисдикции Российской Федерации и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года». В ней говорится о необходимости создания административных судов в «целях совершенствования, развития и повышения эффективности судебной системы, что, в свою очередь, служит обеспечению доступности правосудия»2.
2 Постановление Президиума Совета судей Российской Федерации от 26 декабря 2007 г. № 133.
В российской науке существует два мнения по данному вопросу. Первое говорит нам о необходимости создания специализированных административных судов, второе же, наоборот, об отсутствии такой необходимости.
В защиту первой точки зрения А.В. Власов утверждает, что «рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, должны рассматриваться исключительно в специализированных судах»3. К схожему умозаключению приходит и А.И. Сапожников. Он утверждает, что «введение административных судов является конституционным долгом законодателя. Создание органов административной юстиции не только осуществит закрепленные Конституцией положения, но и выведет Россию в этом вопросе на общеевропейский уровень»4. Т.В. Казина, в свою очередь, указывает на то, что «создание системы административных судов является важным показателем укрепления судебной власти в России, вектор, доказывающий продолжение правовой реформы, и индикатор роста правосознания российских граждан»5.
Первого мнения придерживается и председатель Верховного Суда РФ Вячеслав Михайлович Лебедев. Так, Верховным Судом РФ
3 Власов А.В. Какой будет административная юстиция? // Рос. юстиция. 2002. № 11. С. 17.
4 Сапожников А.И. К вопросу о создании административной юстиции в Российской Федерации // Адвокатская практика. 2008. № 1. С. 42.
5 Казина Т.В. О некоторых проблемах административной юстиции в современной России // Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 31.
в сентябре 2000 года в Государственную Думу Российской Федерации был внесен проект ФКЗ «О федеральных административных судах», им предусматривалось создание системы максимально независимых административных судов по аналогии с системой арбитражных судов. По этому поводу В.М. Лебедев неоднократно высказывался и считает, что «в создании административных судов предлагается несовпадение судебных округов с административно-территориальным делением, что является одним из гарантированных условий для объективного рассмотрения дел»6. В научной среде эта точка зрения популярна, ведь кажется очевидным и на это указывает Ю.М. Жад-нов, что такая система станет гарантией независимости административных судов от территориальных органов власти7. Вместе с тем, это создаст очевидные проблемы доступности правосудия, что является следствием большой территории Российской Федерации. Однако, на наш взгляд, это создаст больше проблем, нежели принесет пользы.
Еще одним доводом сторонников создания административных судов в России является утверждение, что, поскольку административные дела чрезвычайно сложны и специфичны, то их должны рассматривать специальные суды. Профессор Демьян Николаевич Бахрах отвечает на указанное утверждение следующим образом: «В данном случае возможна и необходима не специализация судов, а специализация судей по административным делам, подобно тому, как уже многие годы осуществляется специализация судей по уголовным, гражданским делам»8. Данная точка зрения видится нам довольно рациональной, хотя она и не соответствует европейским тенденциям решения рассматриваемого вопроса.
Так, по мнению Н.В. Соколовой, необходимость создания упорядоченной системы административных судов обусловлена «тремя основными причинами: острой социальной
потребностью в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий ор-
ганов исполнительной и законодательной власти; отсутствием должного уровня профессионализма у судей общей юрисдикции, рассматривающих вопросы публичного права в области административно-правовых отношений; перегруженностью судов общей юрисдикции»9. При этом сама попытка создания в России системы административных судов не увенчалась успехом. Так, еще в 2010 году Государственной Думой Российской Федерации было принято решение о прекращении рассмотрения законопроекта «О федеральных административных судах», что, конечно, не мешает сегодняшним изысканиям в этой области, которые выявляют некоторые проблемы создания административных судов, к числу которых можно отнести:
1) нет полной ясности в самой концепции административной юстиции, есть только многообразие точек зрения ученых на эту проблему;
2) как это часто бывает, на создание административных судов, по информации Верховного Суда РФ, потребуется более 5 млрд рублей, ввиду чего данный шаг видится не слишком целесообразным в рамках данной экономической ситуации, но, по нашему мнению, при необходимости может быть осуществлен;
3) до сих пор не принят Кодекс административного судопроизводства, что значительным образом ухудшает ситуацию и без того невысокой степенью систематизации административного права.
Обобщая вышесказанное, мы пришли к выводу, что на современном этапе необходимо начать скорейшую подготовку для создания административных судов, нынешняя экономическая и политическая ситуации, однако, делают трудным, но осуществимым, решение данного вопроса, особенно в связи с активизацией процессов по созданию Кодекса административного судопроизводства, что, наконец, даст импульс к созданию специализированных административных судов.
6 Руднев В.Н. Административные суды: быть или не быть? // Рос. юстиция. 2002. № 9. С. 20.
7 Жаднов Ю.М. Система административных судов не должна совпадать с административно-территориальным делением // Рос. юстиция. 2002. № 9. С. 21.
8 Бахрах Д.Н. Нужна специализация не судов, а судей //
Рос. юстиция. 2003. № 2. С. 10.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.