Коррупция в сфере закупок

Приложение №1

к приказу МБУЗ «ЦРБ» ТР

«Об утверждении и введении в действие

Антикоррупционного стандарта закупочной деятельности»

№61 от 09.01.2019 г.

Антикоррупционный стандарт закупочной деятельности

1. Общая часть

1. Перечень нормативных правовых актов, регламентирующих применение антикоррупционного стандарта

1.1. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

1.2. Федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

1.3.Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — 223-ФЗ).

2. Цели и задачи введения антикоррупционного стандарта

2.1. Антикоррупционный стандарт представляет собой единую систему запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в сфере закупок для нужд Муниципального бюджетного учреждения здравоохранения «Центральная районная больница» Тацинского района Ростовской области (далее – Учреждение) товаров, работ, услуг.

2.2. Введение антикоррупционного стандарта осуществлено в целях совершенствования деятельности Учреждения и создания эффективной системы реализации и защиты прав граждан и юридических лиц.

2.3. Задачи введения антикоррупционного стандарта:

— создание системы противодействия коррупции в Учреждении;

— устранение факторов, способствующих созданию условий для проявления коррупции в Учреждении;

— формирование в Учреждении нетерпимости к коррупционному поведению;

— повышение эффективности деятельности Учреждения;

— повышение ответственности работников Учреждения при осуществлении ими своих прав и обязанностей.

3. Запреты, ограничения и дозволения, обеспечивающие предупреждение коррупции в деятельности Учреждения в сфере закупок

3.1. Запреты, ограничения и дозволения устанавливаются в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации.

3.2. Перечень запретов, ограничений и дозволений в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для Учреждения приведен в разделе II настоящего антикоррупционного стандарта.

4. Требования к применению и исполнению антикоррупционного стандарта

4.1. Антикоррупционный стандарт применяется в деятельности Учреждения при осуществлении своих функций и исполнения полномочий в сфере закупок товаров, работ, услуг.

4.2. Антикоррупционный стандарт обязателен для исполнения всеми сотрудниками Учреждения.

5. Требования к порядку и формам контроля за соблюдением Учреждением установленных запретов, ограничений и дозволений

5.1. Контроль за соблюдением установленных запретов, ограничений и дозволений осуществляют ответственные за реализацию антикоррупционной политики, определенные в локальных актах Учреждения.

5.2. Формы контроля за соблюдением установленных запретов, ограничений и дозволений:

Обращения и заявления граждан и работников Учреждения ответственным за реализацию антикоррупционной политики о фактах или попытках нарушения установленных запретов, ограничений и дозволений.

6. Порядок изменения установленных запретов, ограничений и дозволений

6.1. Изменение установленных запретов, ограничений и дозволений производится путем внесения изменений в настоящий Антикоррупционный стандарт.

II. Специальная часть

2.1. В целях предупреждения коррупции при организации закупок устанавливаются следующие:

Запреты:

— на установление и использование любых условий и процедур, ограничивающих свободную конкуренцию физических и юридических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для Учреждения, за исключением случаев, прямо предусмотренных действующим законодательством;

— на участие в работе закупочной комиссии физических лиц, лично заинтересованных в результатах размещения заказа (в том числе лиц, подавших заявки на участие в конкурсе, заявки на участие в аукционе или заявки на участие в запросе котировок, предложений, запросе цен либо состоящих в штате организаций, подавших указанные заявки), либо физических лиц, на которых способны оказывать влияние участники размещения заказа (в том числе физических лиц, являющихся участниками этих организаций, членами их органов управления, кредиторами участников размещения заказа), а также непосредственно осуществляющих контроль в сфере размещения заказов должностных лиц, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок;

— на немотивированное отклонение заявок на участие в соответствующих процедурах размещения заказа или принятие решения о внесении изменений либо об отказе от проведения таких процедур в сроки, не предусмотренные действующим законодательством;

— на создание любых препятствий, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством об охране государственной, коммерческой или иной тайны, к освещению средствами массовой информации хода и результатов торгов на размещение закупок, а также для доступа средств массовой информации, заинтересованных организаций и граждан к информации, возникающей в процессе проведения процедур закупок для нужд;

— на предъявление любых, не предусмотренных действующим законодательством, требований по установлению подлинности документов, представляемых участниками закупки, в том числе подтверждающих квалификацию;

иные запреты, предусмотренные действующим законодательством.

Ограничения:

— размещение закупок, не предусмотренных действующим законодательством;

— на участие в закупках лиц, находящихся в реестре недобросовестных поставщиков;

— иные ограничения, предусмотренные действующим законодательством.

Дозволения:

— на установление порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением закупки в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

— на формирование закупочной комиссии с учетом требований действующего законодательства;

— на использование законодательно установленных критериев оценки победителей конкурентных закупок;

— на принятие решения о способе размещения заказа;

— на требование уплаты неустойки (штрафа, пеней) в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательств, предусмотренных контрактом;

— иные дозволения, предусмотренные действующим федеральным законодательством.

2.2. Муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения «Центральная районная больница» Тацинского района Ростовской области ориентировано на установление и сохранение деловых отношений с партнерами и контрагентами, которые:

— поддерживают Антикоррупционную политику;

— ведут деловые отношения в добросовестной и честной манере;

— заботятся о собственной репутации;

— демонстрируют поддержку высоким этическим стандартам;

— реализуют собственные меры по противодействию коррупции;

— участвуют в коллективных антикоррупционных инициативах.

2.3. Предприятие информирует партнеров и контрагентов о программах, стандартах поведения, процедурах и правилах, направленных на профилактику и противодействие коррупции.

2.4. Предприятие реализует требования единого Антикоррупционного стандарта при проведении антикоррупционного контроля в закупочной деятельности.

Антикоррупционный стандарт включает проверку закупочной документации и участников закупки/контрагентов в целях оценки уровня их благонадежности и добросовестности, урегулирование конфликта интересов, исключение аффилированности и иных злоупотреблений, связанных с занимаемыми в Учреждении должностями.

2.5. В рамках проверки участников закупки/контрагентов, оценки уровня их благонадежности и добросовестности проводится работа по раскрытию структуры собственников контрагентов, включая бенефициаров, в том числе конечных, а также о составе исполнительных органов; по проверке их репутации и длительности деятельности на рынке, участия в коррупционных скандалах и т.п.; по урегулированию конфликта интересов, исключению аффилированности и иных злоупотреблений, связанных с занимаемыми в Учреждении должностями.

В рамках проверки для участников закупки/контрагентов устанавливаются следующие требования:

— подписание Антикоррупционных обязательств — согласие участника закупочных процедур Учреждения на соблюдение и исполнение принципов, требований Антикоррупционной политики, в том числе обязанность не совершать коррупционные и иные правонарушения, представить полную и достоверную информацию о цепочке собственников, включая бенефициаров, в том числе конечных, а также о составе исполнительных органов с приложением подтверждающих документов;

— предоставление справки о наличии конфликта интересов и/или связей, носящих характер аффилированности с работниками Учреждения;

— предоставление согласия на обработку персональных данных;

— подписание Антикоррупционной оговорки к договору, декларирующей проведение Учреждением Антикоррупционной политики и не допускающей совершения коррупционных и иных правонарушений.

2.6. Требования единого Антикоррупционного стандарта обязательны для всех участников закупочных процедур и являются неотъемлемой частью документации о закупке Учреждением.

2.7. На этапе исполнения договора осуществляется контроль за соблюдением требований Антикоррупционной оговорки и внесением изменений в цепочку собственников контрагента, в случае несоблюдения указанных требований предусматривается расторжение договорных отношений.

2.8. Учреждение отказывается от стимулирования каким-либо образом работников контрагентов, в том числе, путем предоставления денежных сумм, подарков, безвозмездного выполнения в их адрес работ (услуг) и другими, не поименованными здесь способами, ставящими работника контрагента в определенную зависимость и направленными на обеспечение выполнения этим работником каких-либо действий в пользу Учреждения.

Статья 27. Антикоррупционные стандарты в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок

3) запреты на:

установление и использование любых условий и процедур, ограничивающих свободную конкуренцию поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом;

немотивированное отклонение заявок на участие в соответствующих торгах или принятие решения об отмене либо закрытии торгов;

создание любых препятствий, за исключением случаев, предусмотренных национальным законодательством об охране государственной, коммерческой или иной тайны, к освещению средствами массовой информации хода и результатов торгов на размещение заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд, а также для доступа средств массовой информации, заинтересованных организаций и граждан к протоколам процедур закупок продукции для государственных и муниципальных нужд;

выставление любых, не предусмотренных законом, требований по установлению подлинности документов, подтверждающих квалификацию поставщика;

участие на стороне учредителей таких торгов и поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд супругов и близких родственников лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, которые могут оказывать прямое влияние на процесс формирования, размещение и контроль над проведением государственных и муниципальных закупок.

>ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ЗАКУПОК

Меры по противодействию коррупции в системе государственных и муниципальных закупок

Коррупционные нарушения являются одной из наиболее существенных и актуальных проблем российской сферы государственных и муниципальных закупок. На противодействие коррупции направлен целый комплекс мер.

1 Понятие коррупции

2 Признаки коррупционного тендера и госзаказа

3 Правовые меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок

4 Как и кем осуществляется антикоррупционный контроль

Понятие коррупции

Понятие коррупции Понятие коррупции четко определено российским законодательством. Согласно 273-ФЗ от 2008 года «О противодействии коррупции», под коррупцией понимается: злоупотребление лицом своими полномочиями; дача или получение взятки; подкуп; иное незаконное использование лицом своего должностного положения. Коррупционные деяния противоречат интересам государства и общества. Они имеют целью получение выгоды в виде денежных средств, материальных ценностей, иного имущества и услуг.

Коррупция выступает многоликим и многогранным явлением: она проявляется в виде преступлений коррупционной направленности (в виде хищения денег с использованием своего положения и пр.), административных правонарушений (например, нецелевого использования бюджетных денег, мелкого хищения и пр.), запрещенных сделок по гражданско-правовому законодательству (например, оказание услуг госслужащему третьим лицом), дисциплинарных нарушений.

Признаки коррупционного тендера и госзаказа

Признаки коррупционного тендера и госзаказа Учитывая положения №273-ФЗ и Конвенции ООН против коррупции, действия признаются коррупционными в случае соответствия следующим признакам:

Они совершаются специальными субъектами (обычно госслужащими с широкими полномочиями).

Они предполагают использование служебного положения и полномочий должностного лица.

Они имеют целью получение выгоды должностным лицом. Они нарушают законные государственные интересы.

Они умышленны.

Немалая часть коррупционных нарушений происходит в сфере государственного заказа. Можно выделить следующие признаки, которые позволяют отнести тендер или госзаказ к коррупционному: Цена (НМЦК по контракту, указанная в извещении на закупку). Указывать на коррупционную составляющую может как заниженная, так и завышенная. Если в отношении определенных товаров и услуг определить, насколько справедлива цена, достаточно легко, то в отношении технически сложных товаров могут возникнуть сложности. Слишком низкая цена для подобного подряда может свидетельствовать о том, что закупка является притворной, и никакие работы по ней не предполагаются, а участники мошеннической схемы планируют просто разделить деньги между собой.

Нереальные сроки выполнения работ. Обычно речь идет о слишком сжатых сроках исполнения госконтракта, в которых подрядчику невозможно его исполнить. Это может говорить о том, что «нужная» компания уже выполнила или начала выполнять данную работу, что закрывает доступ к тендеру для других участников. Заказчик запрашивает от участников лицензии и свидетельство о членстве в СРО, которые данный вид работ не предусматривает. В этом случае действия заказчика подлежат обжалованию в ФАС.

Объединение нескольких несвязанных лотов в один. Такие действия обычно резко ограничивают конкуренцию, так как не каждый участник сможет исполнить одновременно объективно несвязанные условия.

Невнятное техническое задание. Это может быть техзадание, которое составлено под конкретного поставщика или из которого вовсе непонятно, что требуется заказчику в рамках данного заказа.

Отсутствие здравого смысла в закупке. Достаточно распространенный пример – закупка автомобилей люксового сегмента на бюджетные деньги для рядовых госслужащих. Направление потенциальным поставщиком по сговору с заказчиком самой низкой цены в заявке на участие. Установление непривлекательной для поставщиков схемы оплаты при исполнении госзаказа. В частности если оплата предполагает длительную отсрочку. Некорректное толкование результатов конкурса в пользу определенного поставщика.

аведомо некорректное внесение данных в ЕИС: смешение в описании предмета закупки кириллицы и латиницы и пр. Согласно сложившейся практике, наиболее коррумпированными в госзакупках являются сферы оказания строительных услуг, ремонта дорожного покрытия, услуг, медицинской сферы и пр.

Благотворной почвой для распространения коррупции в сфере госзаказа по ст. 10 273-ФЗ выступает конфликт интересов. Согласно действующему законодательству, комиссия по закупкам обязана отстранить участника от закупки, а заказчик – обязан отказаться от подписания контракта с победителем в случае обнаружения конфликта интересов между сторонами. Если такой контракт был все-таки подписан, то он признается ничтожным. Указанные здесь признаки коррупционных схем не являются исчерпывающими. Суть всех схем состоит в наличии сговора между заказчиком и недобросовестным поставщиком.

Правовые меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок

Правовые меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок Стоит отметить, что изначально принятие нового закона в сфере госзакупок 44-ФЗ и закона о закупках отдельными юрлицами по 223-ФЗ, которые пришли на смену 94-ФЗ, было направлено именно на повышение открытости закупочной отрасли и минимизацию возможностей применения коррупционных схем. Но, помимо 44-ФЗ и 223-ФЗ, перечень мер, которые направлены на недопущение коррупционных действий, содержится в следующих законах: ФЗ-273 «О противодействии коррупции» от 2008 года; ФЗ-135 «О защите конкуренции» от 2006 года; ведомственных, территориальных и отраслевых программах по противодействию коррупции.

Практически всеми федеральными ведомствами сегодня были приняты рекомендации, которые содержат меры по противодействию коррупции. Это приказ ФАС от 2014 года №38/14, письма Минэкономразвития от 2016 года №Д28и-1501, от 2016 года №ОГ-Д28-3680, от 2015 года №Д28и-2018 и пр. Кроме того, субъектами РФ разрабатываются отдельные региональные программы против коррупции. Также на сегодняшний день действуют некоторые методические рекомендации, которые направлены на профилактику коррупции со стороны госслужащих. Например, «Организация антикоррупционного обучения».

Как и кем осуществляется антикоррупционный контроль

Как и кем осуществляется антикоррупционный контроль Под антикоррупционным контролем в закупочной отрасли по ст. 99 44-ФЗ и ст. 6 223-ФЗ понимается совокупность мероприятий по обеспечению законности в указанной отрасли, которые способствуют развитию конкуренции, а именно позволяют максимальному числу участников принимать участие в закупках. Уполномоченной на проведение контроля органом в сфере госзакупок выступает Федеральная антимонопольная служба, или ФАС. Такими полномочиями она была наделена в 2015 году положением «О ФАС». Для реализации своих полномочий ФАС на уровне РФ, региона или муниципалитета может проводить плановые и внеплановые проверки.

В 44-ФЗ предусмотрены три разновидности антикоррупционного контроля. Помимо ведомственного контроля, который производится ФАС и иными государственными организациями (по ст. 100 44-ФЗ), здесь выделен внутренних контроль со стороны заказчика по ст. 101 44-ФЗ и общественный контроль со стороны граждан, их объединений и юрлиц по ст. 102 44-ФЗ. В зависимости от масштабов совершенного деяния, размера ущерба для бюджета и тяжести последствий для государства, выявленные в ходе контрольных мероприятий, коррупционные деяния могут стать основанием для открытия административного или уголовного делопроизводства. Так, в УК предусмотрено сразу несколько статей, которые квалифицируются как коррупционные действия.

Это: ст. 200.4 за злоупотребления в сфере госзаказа; ст. 200.5 за подкуп контрактного управляющего или члена комиссии по закупке; ст. 285.1 за нецелевое расходование бюджетных денег и 285.2 – если речь шла о деньгах из внебюджетных фондов; ст. 286 за превышение должностных полномочий; ст. 289 за незаконное предпринимательство; ст.290 – получение взятки;

ст. 291 – дача взятки и пр. Таким образом, отдельную группу правонарушений в закупочной отрасли формируют коррупционные нарушения в сфере государственных закупок. Их отличает нацеленность должностного лица заказчика на извлечение личной выгоды, использование своего служебного положения в данных целях. В России действует комплекс антикоррупционных мер, который не исчерпывается содержанием ФЗ-44 и 223-ФЗ. За действия с коррупционным элементом лицу может грозить административная и уголовная ответственность.

Об утверждении Методических рекомендаций о мерах по снижению коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (с изменениями на 15 мая 2018 года)

Об утверждении Методических рекомендаций о мерах по снижению коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ КАМЧАТСКОГО КРАЯ
ПРИКАЗ
от 21 декабря 2017 года N 265
Об утверждении Методических рекомендаций о мерах по снижению коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд

(с изменениями на 15 мая 2018 года)

(в ред. Приказа Минфина Камчатского края от 15.05.2018 N 98)

В соответствии с пунктом 88(4) части 2.1 Положения о Министерстве финансов Камчатского края, утвержденного Постановлением Правительства Камчатского края от 19.12.2008 N 436-П

ПРИКАЗЫВАЮ:

1. Утвердить Методические рекомендации о мерах по снижению коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (далее — рекомендации) согласно приложению к настоящему Приказу.

2. Рекомендовать заказчикам Камчатского края, осуществляющим закупки в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» руководствоваться рекомендациями, утвержденными настоящим Приказом.

3. Настоящий Приказ вступает в силу через 10 дней после дня его официального опубликования.

Министр
С.Г.ФИЛАТОВ

Приложение. Методические рекомендации о мерах по снижению коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд

Приложение
к Приказу Министерства финансов
Камчатского края
от 21.12.2017 N 265

(в ред. Приказа Минфина Камчатского края от 15.05.2018 N 98)

1. Общие положения

Настоящие Методические рекомендации о мерах по снижению коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд» (далее — Методические рекомендации, Меры по снижению коррупционных рисков) разработаны в целях снижения коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (далее — государственных закупок, госзакупок), приводящих к необоснованному снижению конкуренции и увеличению расходов средств краевого бюджета, для использования в работе заказчиками Камчатского края, осуществляющими закупки в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Методические рекомендации разработаны в соответствии со следующими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Камчатского края (далее — законодательство о противодействии коррупции):

1) Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — закон о контрактной системе);

2) Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

3) Законом Камчатского края от 18.12.2008 N 192 «О противодействии коррупции в Камчатском крае».

Меры по снижению коррупционных рисков основываются на комплексном подходе к процессу осуществления закупок: на повышении уровня открытости и прозрачности всех этапов осуществления закупок, повышении уровня профессионализма заказчиков Камчатского края по контрактной системе в сфере закупок и их персональной ответственности за эффективность осуществления закупок и результативность обеспечения государственных нужд.

Разновидностями коррупционных действий в соответствии с законодательством о противодействии коррупции являются:

— злоупотребление служебным положением;

— дача взятки;

— получение взятки;

— злоупотребление полномочиями;

— коммерческий подкуп;

— иные виды незаконного использования гражданином своего должностного положения.

При этом указанные действия производятся вопреки интересам общества, государства и одновременно направлены на извлечение личной выгоды соответствующим должностным лицом.

Конфликт интересов, под которым понимается возможность получения личной выгоды должностным лицом в результате исполнения (неисполнения) им своих должностных обязанностей — благотворная почва для развития коррупции в любых сферах, включая госзакупки. Вместе с тем, конфликт интересов — это возможная ситуация, на исключение которой соответствующим должностным лицам необходимо направить свои действия.

В этой связи, необходимо учесть следующие требования закона о контрактной системе:

— установлен запрет на членство в комиссиях по осуществлению закупок лиц, лично заинтересованных в результатах процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), либо на которых способны оказать влияние участники закупок, а также лиц, непосредственно осуществляющих контроль в сфере закупок;

— комиссия по осуществлению закупок обязана отстранить участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), а заказчик — отказаться от подписания контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с момента выявления между участником госзакупки и заказчиком конфликта интересов;

— предусмотрена возможность в судебном порядке признания недействительным контракта, если будет установлена личная заинтересованность должностных лиц заказчика в заключении и исполнении такого контракта.

— заказчик обязан проводить общественное обсуждение закупок в случаях, установленных законодательством о контрактной системе в сфере закупок;

— предусмотрено раскрытие с помощью единой информационной системы в сфере закупок (далее — ЕИС) информации о привлекаемых в рамках исполнения крупных государственных контрактов (более 100 млн. рублей) субподрядчиках, соисполнителях (с совокупным объемом привлечения более 10 процентов цены контракта). Законом о контрактной системе предусмотрена обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику для размещения в ЕИС информацию о привлечении им субподрядчиков (соисполнителей) при исполнении контракта. Такой механизм обеспечивает распространение общественного контроля на сферу взаимоотношений генеральных подрядчиков (исполнителей) по государственным контрактам с субподрядчиками (соисполнителями) и уменьшает возможность использования незаконных схем, а также приводит к снижению коррупциогенных рисков. В случае непредоставления заказчику указанной информации поставщиком (подрядчиком, исполнителем), информация об этом размещается заказчиком в ЕИС.

1.1. Коррупция в госзакупках: распространенные схемы

К числу самых распространенных коррупционных схем относятся:

1) направление участвующим в сговоре потенциальным участником заявки на сумму заведомо ниже, чем у прочих участников госзакупок;

2) установление со стороны заказчика чрезвычайно коротких сроков для реализации заказа, при которых исполнение заказа возможно только заранее подготовленным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) — участником мошеннической схемы;

3) установление заведомо неконкурентной цены за исполнение госзаказа в обозначенном объеме, что будет неинтересно другим потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям);

4) установление непривлекательной схемы оплаты исполнения госзаказа (например, без аванса и с большой отсрочкой);

5) некорректное внесение данных в ЕИС (например, смешение кириллицы и латиницы при написании наименования заявки);

6) толкование критериев оценки заявок участников закупки в пользу заинтересованных лиц.

Данный перечень схем не является исчерпывающим. Суть каждой из них состоит в том, что участвующий в сговоре недобросовестный поставщик (подрядчик, исполнитель) всегда извещен, каковы параметры и условия госзакупки на самом деле.

1.2. Виды потерь от коррупции

Ущерб государства и общества от коррупционных действий в процессе осуществления госзакупок условно можно разделить на четыре вида:

1) финансовые потери — заключение контрактов на невыгодных для государства и общества финансовых условиях. В первую очередь, это завышение цен закупаемой продукции по сравнению с текущим рыночным уровнем, включение в условия государственных контрактов предоплаты без установления обеспечительных мер;

2) количественные потери — завышение или занижение количества (объема) поставляемой продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг) по сравнению с необходимым количеством (объемом); приобретение товаров (работ, услуг) в личных целях должностных лиц заказчиков, а не для удовлетворения государственных нужд;

3) качественные потери — заключение контрактов с нарушением требуемых технических условий; приемка товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества; худшие условия гарантийного обслуживания; недостаточные требования по контролю качества выполнения работ и услуг;

4) политические потери — ухудшение инвестиционного климата в регионе, потеря доверия со стороны граждан к государственным структурам и государству в целом, расшатывание экономической и финансовой системы региона, нарушение принципов свободной конкуренции.

Таким образом, борьба с коррупцией в системе закупок невозможна без комплексного подхода к решению этой сложной проблемы.

1.3. Уголовная ответственность за коррупционные нарушения в сфере госзакупок

За нарушения в сфере госзакупок, квалифицируемые как коррупционные действия, предусмотрена уголовная ответственность в соответствии со следующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации:

Статья 204 «Коммерческий подкуп»;

Статья 285 «Злоупотребление должностными полномочиями»;

Статья 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств»;

Статья 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов»;

Статья 286 «Превышение должностных полномочий»;

Статья 289 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности»;

Статья 290 «Получение взятки»;

Статья 291 «Дача взятки»;

Статья 291.1 «Посредничество во взяточничестве»;

Статья 292 «Служебный подлог»;

Статья 304 «Провокация взятки либо коммерческого подкупа».

Таким образом, коррупционные действия — отдельная группа правонарушений в сфере госзакупок, отличительной чертой которых является нацеленность должностного лица на получение личной выгоды за противоправные умышленные действия/ бездействие с использованием своего служебного положения в интересах лица, обещающего соответствующее вознаграждение.

Основными причинами интенсификации коррупционных преступлений, посягающих на систему государственных закупок являются:

— несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок;

— неполное и нерегулярное финансирование государственных нужд;

— незнание и непонимание специалистами, занятыми в сфере государственных закупок, смысла выполняемых процедур;

— незнание участниками закупок своих прав и обязанностей, неумение (а, зачастую, и нежелание) отстаивать свои права;

— неверие общества в возможности честной открытой конкуренции при проведении торгов, беспристрастность государственных заказчиков;

— недобросовестные действия отдельных государственных служащих, принимающих решения о проведении и о ходе процедур закупок.

2. Меры по снижению коррупционных рисков

Так как любое проявление коррупции наносит серьезный удар по авторитету власти, то государство активно борется с данным явлением. Существует ряд методов и мер, применение которых способно снизить ее процент:

психологические методы;

технические методы;

регламентные (процедурные) процессы;

репрессивные меры.

Психологические методы позволяют воздействовать на первопричину коррупции — стремление государственных служащих, сотрудников государственных учреждений и предприятий, занятых организацией и проведением закупочных процедур, к незаконному обогащению за счет государства и, следовательно, всех граждан.

К психологическим методам относятся:

— тестирование кандидатов на замещение вакантных должностей, в том числе на вакантную должность работника контрактной службы (контрактного управляющего). На сегодняшний день существует множество специальных тестов и компьютерных программ, которые позволяют работодателю получить достаточно четкий психологический портрет кандидата на должность, связанную с коррупционными рисками, в том числе с точки зрения потенциальной склонности к коррупционным проявлениям в любых ее сферах;

— эффективная мотивация сотрудников. Включает в себя не столько материальное вознаграждение «закупщиков», сколько специальные мотивационные программы, направленные на стимулирование желания долговременного сотрудничества с работодателем, построение карьеры в государственном органе (государственном учреждении, предприятии). Ротация сотрудников, являющихся членами комиссий по осуществлению закупок. Такой метод позволяет разрушить имеющиеся у недобросовестных сотрудников договоренности с поставщиками (подрядчиками, исполнителями).

Технические методы исключают или значительно уменьшают вероятность сговора представителей закупочных подразделений и участников рынка, устраняя возможность личных контактов между участниками сделки или увеличивая риск коррупционера быть пойманным. Примерами подобного инструментария могут служить:

оборудование комнат для проведения заседаний комиссии по осуществлению закупок системами контроля и видеонаблюдения;

использование современных информационных технологий (системы электронных торгов, интернет-магазинов и электронных торговых площадок). Позволяет исключить непосредственный контакт специалиста-закупщика и представителя поставщика. Однако в силу объективных ограничений доля таких закупок крайне незначительна, поэтому данный метод обычно применяется при сделках малого объема.

Регламентные (процедурные) методы направлены на проведение всех закупок в полном соответствии с формализованными внутренними правилами и процедурами, снижающими риск возникновения коррупции.

Создание четких механизмов контроля за точным соблюдением правил, снижающих риск возникновения коррупции, которые должны предусматривать контрольные точки (в том числе согласования с подразделениями, не вовлеченными в процедурную часть осуществления закупки), позволяющие вести независимый текущий или последующий аудит проводимых процедур осуществления закупок.

Репрессивные меры направлены на создание условий, при которых коррупционные действия сотрудников, ответственных за осуществление закупок, невыгодны. В российском законодательстве это реализуется через отдельные положения Кодекса РФ об административных правонарушениях (ст.ст. 7.29 — 7.32) и Уголовного кодекса РФ (ст.ст. 285, 286, 288 — 293).

Добиться ощутимых показателей снижения коррупции позволяет лишь комплексный подход — сбалансированное использование всех методов противодействия коррупции на всех этапах процесса государственных закупок.

2.1. Меры по снижению коррупционных рисков при планировании и формировании документации о закупке

На этапе планирования и формирования документации о закупке рекомендуется не допускать:

— подмены объекта закупки, размытости (неясности, неконкретности) и противоречивости условий определения поставщика, подрядчика, исполнителя и условий исполнения контракта;

— объединения в одну закупку разных объектов закупки, функционально не связанных между собой;

— «заточенности» спецификации под конкретного исполнителя;

— установления заведомо невыполнимых сроков исполнения обязательств по контракту с целью ограничения участников закупки;

— включения в план и план-график закупок, не соответствующих установленным требованиям к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цене товаров, работ, услуг) и (или) нормативным затратам на обеспечение функций государственных органов, т.е. не допускать приобретения «предметов роскоши» за счет бюджетных средств;

— установления размера аванса, не соответствующего размеру, устанавливаемому ежегодно Правительством Камчатского края;

— установления аванса в контракте без установления обеспечения исполнения контракта;

— нарушения сроков размещения в ЕИС планов закупок, планов-графиков закупок, а также извещений и документаций о закупке;

— установления критериев отбора поставщика, подрядчика, исполнителя (далее — участники закупки), неприемлемых для большей части участников рынка;

— установления субъективной оценки предложений участников закупки, которая дает возможность для манипуляций и предвзятой оценки;

— установления дополнительных, не предусмотренных законодательством о контрактной системе в сфере закупок, требований к участникам закупки;

— требования от участников закупки документов и информации, не предусмотренных законодательством о контрактной системе в сфере закупок;

— размещения в ЕИС неполного комплекта документов;

— размещения в ЕИС извещений и документаций об осуществлении закупки, если такие извещения, документации содержат информацию, не соответствующую информации, указанной в планах-графиках;

— размещения в ЕИС извещения об осуществлении закупки в срок, не превышающий десять дней со дня внесения изменений в план-график по соответствующей закупке;

— осуществления закупок, не предусмотренных планом-графиком;

— приобретения для государственных нужд товаров, не соответствующих целям закупки (при необходимости лоббирования интересов своих друзей или родственников, занятых производством таких товаров).

Основным способом определения поставщика (исполнителя, подрядчика) при планировании закупок должен быть открытый аукцион в электронной форме, главной особенностью которого является изолированность заказчиков от потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при определении победителя. С целью повышения открытости, прозрачности и эффективности госзакупок, рекомендуется осуществлять закупки малого объема (с ценой договора, не превышающей 100 000, а в некоторых случаях — 400 000 рублей), которые Закон о контрактной системе позволяет заказчикам осуществлять у единственного поставщика, в электронной форме посредством подсистемы «Портал поставщиков» государственной информационной системы Камчатского края в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Камчатского края «АС «Госзаказ».

(в ред. Приказа Минфина Камчатского края от 15.05.2018 N 98)

2.2. Меры по снижению коррупционных рисков при подаче и приеме заявок

На этапе подачи и приема заявок рекомендуется не допускать:

— прямых контактов и переговоров с потенциальными участниками закупок;

— предоставления неполной или противоречивой информации о закупке, подмену разъяснений положений документаций о закупке при ответе на запросы потенциальных участников;

— дискриминационных разъяснений или изменений в документацию о закупке;

— манипуляции с заявками участников закупки, включая принятие опоздавших предложений, потерю поступивших заявок, регистрацию заявок не в том порядке, в котором они поступили, отказ в приеме и регистрации конверта с заявкой на участие в открытом конкурсе или запросе котировок, на котором не указана информация о подавшем его лице, и требование о предоставлении соответствующей информации.

Заказчик обязан обеспечивать сохранность конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе (запросе котировок), защищенность, неприкосновенность и конфиденциальность поданных заявок и обеспечивать рассмотрение содержания заявок только после вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе (запросе котировок) или открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в закупках.

При выявлении факта вступления участников закупки в сговор, с целью влияния на цену контракта или деления рынка искусственным проигрышем, необходимо информировать Управление Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю.

2.3. Меры по снижению коррупционных рисков при вскрытии конвертов

На этапе вскрытия конвертов рекомендуется не допускать:

— препятствия участникам, подавшим заявки на участие в открытом конкурсе (запросе котировок, запросе предложений), присутствовать на процедуре вскрытия конвертов с заявками (конвертов с окончательными предложениями) и осуществлять аудио- и видеозаписи такой процедуры. Обязанность заказчика осуществлять аудиозапись вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе (запросе котировок, запросе предложений), вскрытия конвертов с окончательными предложениями также является одним из методов предотвращения коррупции;

— оглашения неполной или неверной информации о предложениях конкурентов;

— сокрытия информации о наличии или отсутствии документов;

— подлога, изменения, непринятия заявок на участие в конкурсе (запросе котировок, запросе предложений);

— разглашения сведений и информации, содержащихся в заявке, до размещения протокола вскрытия конвертов с заявками в ЕИС.

Нарушения конфиденциальности или недостаток гласности создает неравные условия для участников закупки.

2.4. Меры по снижению коррупционных рисков при рассмотрении заявок

На этапе рассмотрения заявок рекомендуется не допускать:

— необоснованного допуска к торгам или наоборот необоснованного ограничения допуска;

— предоставления участникам преимуществ, непредусмотренных Законом о контрактной системе;

— использования необъявленных и/ или недопустимых условий допуска к закупке;

— разглашения информации о ходе рассмотрения заявок участников закупки до размещения протокола рассмотрения заявок (протокола предквалификационного отбора, протокола рассмотрения заявки единственного участника, протокола рассмотрения единственной заявки участника) в ЕИС.

2.5. Меры по снижению коррупционных рисков при выборе победителя

На этапе выбора победителя рекомендуется не допускать:

— необоснованной дискриминации в отношении участников закупки при оценке заявок;

— предоставления необоснованной преференции участникам закупки при оценке заявок;

— проведения оценки заявок участников закупки по критериям и их величинам значимости, не установленным в документации о закупке;

— не размещения или нарушения сроков размещения результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

— разглашения информации о результатах оценки заявок и выборе победителя до размещения протокола подведения итогов в ЕИС.

2.6. Меры по снижению коррупционных рисков при заключении контракта

На этапе заключения контракта рекомендуется не допускать:

— затягивания (препятствия) процедуры обжалования закупки;

— заключения контракта без предоставления победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) или лицом, с которым заключается контракт, обеспечения исполнения контракта;

— заключения контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) или лицом, с которым заключается контракт, при обнаружении, что он не соответствует требованиям, указанным в документации о закупке, или предоставил недостоверную информацию в отношении своего соответствия указанным требованиям;

— необоснованных изменений условий контракта;

— запроса недопустимых или необъявленных документов и сведений;

— затягивания (ускорения) срока заключения контракта;

— необоснованного отказа от заключения контракта.

2.7. Меры по снижению коррупционных рисков при исполнении контракта

На этапе исполнения контракта рекомендуется не допускать:

— необоснованно жесткого администрирования исполнения контракта вплоть до вмешательства в хозяйственную деятельность поставщика, подрядчика, исполнителя;

— затягивания заказчиком предоставления сведений и информации, необходимых для исполнения контракта;

— обременения контракта дополнительными необъявленными условиями;

— необоснованного отвлечения поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта;

— заключения дополнительных соглашений об изменении существенных условий контракта, за исключением случаев, предусмотренных Законом о контрактной системе;

— необоснованно жестких (мягких) или необъявленных условий приемки товаров (работ, услуг) по контракту;

— необоснованного затягивания (ускорения) приемки и оплаты по контракту;

— подписания актов приемки товаров (работ, услуг) и оплаты товаров (работ, услуг) до фактической поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг);

— отсутствия контроля за исполнением условий контракта, в том числе гарантийных обязательств;

— необоснованных претензий по количеству (объемам) товаров (работ) и качеству товаров (работ, услуг);

— нарушения сроков оплаты за принятый товар (работу, услугу);

— случаев освобождения от ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение им обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением случаев, когда неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств произошло вследствие непреодолимой силы или по вине заказчика).

Рекомендуется взыскивать неустойку в виде штрафов и пеней за каждый случай ненадлежащего исполнения обязательств, в том числе за каждый день просрочки исполнения обязательств по контракту, предусмотренных в таком контракте.

Контролировать осуществление закупочной деятельности могут также граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц на любом этапе осуществления закупок, в связи с чем, рекомендуется всячески содействовать осуществлению общественного контроля.

3. Повышение уровня профессионализма заказчика как мера по снижению коррупционных рисков в сфере закупок

Эффективное управление закупками во многом основывается на профессиональном осуществлении закупочной деятельности. Отсутствие необходимого количества подготовленных кадров — одна из самых существенных проблем в сфере закупок. Чрезвычайно важной в этой связи представляется нацеленность закона о контрактной системе на формирование предпосылок для профессионализации сферы закупок и использование принципов персонификации ответственности. Цель модернизации существующей системы закупок заключается в повышении уровня доверия общества к системе государственных закупок, формировании отношения к заказчикам как к профессионалам, которым общество доверило выбирать надежных поставщиков, способных удовлетворить государственные и муниципальные нужды продукцией самого лучшего качества.

Профессиональная компетентность включает общую совокупность объективно необходимых навыков и знаний, в том числе умение правильно распорядиться ими при исполнении своих должностных обязанностей. Особо важна здесь роль знания возможных последствий определенных действий, гибкость методов, практический опыт, индивидуально-психологические качества и соответствующие профессиональные позиции.

В данном направлении рекомендуется:

— при тестировании кандидатов на должности в контрактной службе использовать систему антикоррупционной диагностики (выявления антикоррупционной устойчивости и склонности к коррупции);

— строго регламентировать полномочия работников контрактной службы (контрактного управляющего);

— ввести и разграничить систему персональной ответственности за регламентированные полномочия;

— проводить антикоррупционную экспертизу документации о закупке;

— проводить аттестационные мероприятия на предмет соответствия занимаемой должности, невыполнения или ненадлежащего выполнения должностных обязанностей;

— к работникам контрактной службы (контрактному управляющему), нарушившим должностные обязанности, применять меры дисциплинарной ответственности в рамках трудового законодательства;

— организовать на официальном сайте исполнительных органов государственной власти Камчатского края в сети «Интернет» на странице исполнительного органа государственной власти Камчатского края, осуществляющего ведомственный контроль, обратную связь с потенциальными участниками закупок для информирования о возможных коррупционных проявлениях в действиях подведомственных заказчиков.

Ввиду специфики закупочного процесса, сложности законодательной базы, регламентирующей закупочный процесс, однократного обучения в сфере закупок для руководителей заказчиков, работников контрактной службы (контрактных управляющих), членов комиссии по осуществлению закупок недостаточно, т.к. это не позволяет в полной мере контролировать правильность и соответствие закупочного процесса законодательству о контрактной системе.

В этой связи, рекомендуется четко выстроить систему повышения квалификации не только сотрудников, задействованных на всех стадиях закупочного процесса, но и сотрудников, осуществляющих ведомственный контроль, а также обеспечить постоянное их информирование об изменениях и новациях правового регулирования сферы закупок.

4. Заключительные положения

Минимизация коррупционных рисков либо их устранение достигается различными методами. В этой связи, к данным мероприятиям можно отнести:

1) осознание всеми субъектами госзакупок проблемы коррупции как угрозы национальной безопасности;

2) строгое соблюдение норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего контрактную систему;

3) формирование внутренних локальных актов и распорядительных документов, направленных на внедрение эффективного механизма по профилактике и пресечению коррупционных проявлений в процессе осуществления закупок;

4) обязательное и повсеместное вовлечение в процесс осуществления госзакупок представителей общественных организаций, независимых (общественных) экспертов;

5) непрерывную комплексную работу с персональным составом контрактных служб (контрактными управляющими) и комиссий заказчика в целях повышения уровня их квалификации, системного контроля выполнения возложенных на них функций и задач, а также формирования нетерпимости ко всему спектру коррупционных проявлений в сфере закупок.

Реализация предложенных мероприятий не только повысит уровень образования и профессиональной компетенции должностных лиц заказчика, но и снизит уровень коррупции путем конкретизации (ограничения) пределов действия (бездействия) должностных лиц, имеющих признаки возможных коррупционных проявлений.

Коррупция в сфере государственных закупок Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ART 183012 УДК 343.351

Ходасевич Олег Николаевич,

кандидат юридических наук, начальник кафедры оперативно-разыскной деятельности ФГКОУ ВО «Уральский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», г. Екатеринбург Vaha 694@mail.ru

Шаламова Евгения Юрьевна,

курсант ФГКОУ ВО «Уральский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», г. Екатеринбург Shalamova evgeni@mail.ru

Коррупция в сфере государственных закупок

Аннотация. В статье рассмотрены отдельные виды преступного нарушения принципов конкуренции при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. Определена взаимосвязь между нарушением принципа конкуренции при осуществлении государственных заказов и коррупционной основой его нарушения. Отражены некоторые аспекты выявления и раскрытия отдельных преступлении в сфере государственного контракта.

Ключевые слова: государственные закупки, конкуренция, коррупция, схема, сговор. Раздел: (03) философия; социология; политология; правоведение; науковедение.

Государственные закупки направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Для повышения эффективности и результативности осуществления государственных заказов, обеспечения открытости и гласности их осуществления, а также для противодействия коррупции и поддержания конкуренции был принят Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ (далее — ФЗ № 44) .

Однако следует отметить, что, согласно данным международной организации «Transparency International», наиболее склонным к преступной, в том числе к коррупционной, деятельности является сектор государственных закупок . Сложившаяся ситуация обусловлена проблемами правового регулирования данной сферы, в том числе имеющимися «противоречиями» в ФЗ № 44 и практикой применения положений данного закона.

Согласно данным, представляемым Счетной палатой Российской Федерации, за 2016 г. выявлено 414 нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок на общую сумму 17,136 млрд рублей.

Такое положение дел ставит перед правоохранительными органами и органами финансового контроля общую цель, заключающуюся в предупреждении и пресечении коррупционных проявлений в рамках осуществления процедур государственных закупок.

Исследования Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма показывают, что около 70% государственных расходов в дальнейшем приобретают форму государственных контрактов, причем коррупционные риски сохраняются не только в момент распределения государственных средств, но и в момент формулировки технического задания, определения требований к поставщику и его товару, услуге или работе, что находит выражение в ограничении конкуренции, на чем хотелось бы остановиться более подробно.

Одним из принципов осуществления закупок в соответствии со ст. 8 ранее указанного закона является принцип обеспечения конкуренции, который гласит, что кон-

ISSN 2304-120Х

ниепт

научно-методический электронный журнал

научно-методический электронный журнал

трактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком. Кроме того, согласно положениям данного принципа, конкуренция основывается на соблюдении как ценовой, так и неценовой конкуренции для выявления лучших условий поставок товаров. Организациям, осуществляющим закупки, запрещается предпринимать действия, приводящие к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В данном ключе следует отметить, что в соответствии с п. 17 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» признаками ограничения конкуренции наряду с другими являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с изменениями конъектуры рынка .

Нарушения в сфере государственных закупок зачастую связаны с ограничением данного принципа — принципа конкуренции, несоблюдение которого влечет подрыв антикоррупционных основ.

Способы ограничения конкуренции в сфере государственных закупок можно классифицировать следующим образом:

1) связанные с указанием в документации технических описаний, ограничивающих выбор товаров, работ или услуг;

2) связанные с прямыми нарушениями правил проведения государственных закупок;

3) осуществляемые посредством ограничения по времени исполнения государственного заказа;

4) направленные на ограничение участия малого и среднего бизнеса;

5) осуществляемые путем составления технического описания, ограничивающего круг исполнителей;

6) связанные с ограничением доступа исполнителей к оформлению и подаче заявки на исполнение государственного заказа.

Совершению данных нарушений зачастую предшествует сговор, под которым подразумевается договоренность участников закупки о том, кто в результате конкурса станет исполнителем заказа . Данные действия напрямую указывают на коррупционную направленность совершаемых нарушений, что впоследствии образует состав преступления.

Из всех субъектов, которыми совершаются нарушения в сфере государственного заказа, а к ним относятся организаторы и участники закупок, а также представители органов контроля, наиболее связанными с коррупционными проявлениями оказываются организаторы закупок. Это определяется тем, что наибольшее количество нарушений допускается при формулировке технического задания на исполнение заказа, в котором может прослеживаться не только ограничение конкуренции, но и определение требований, которым удовлетворяет единственный исполнитель.

При разграничении нарушений, совершаемых заказчиками, необходимо учитывать момент, в который они совершаются. Если выявлено нарушение, свидетельствующее о техническом описании, ограничивающем выбор поставщиков, ограничении доступа к оформлению и подаче заявки, а также иные нарушения, связанные с ограничением конкуренции, можно предполагать, что данному нарушению предшествовало получение «вознаграждения» за выбор конкретного исполнителя заказа. Помимо этого получение «вознаграждения» может быть осуществлено и на финальном этапе государственного

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

научно-методический электронный журнал

контракта: в момент приема товаров, работ, услуг, когда осуществляется приемка невыполненных работ либо прием товаров, работ, услуг ненадлежащего качества.

Особняком стоят преступные действия, когда хищение бюджетных средств осуществляется путем использования фиктивной документации, когда государственный заказ фактически не заключается и не исполняется, а такие документы, как государственный контракт и платежное поручение на перечисление денежных средств, имеются.

Что касается преступлений, совершаемых участниками закупок, то к ним следует отнести сговор с организаторами закупок с целью получения исполнения заказа, другими словами, дачу «вознаграждения» с целью создания благоприятных условий для собственного экономического субъекта и вытеснения других при помощи создания для них барьеров. Также данная ситуация может возникнуть и при сдаче невыполненных работ либо сдаче товаров, работ, услуг ненадлежащего качества. Кроме того, участники государственных закупок осуществляют хищение бюджетных средств путем обмана или злоупотребления доверием организаторов торгов: ими могут быть использованы поддельные документы с целью выигрыша на торгах, свидетельствующие о банковских гарантиях, подтверждающих оборот денежных средств на предприятии, подтверждающих наличие денежных средств для обеспечения контракта и т. п.

Количество способов совершения преступлений лицами, занимающими должности контрольных органов, не так велико, однако их общественная опасность представляется нам наиболее высокой, поскольку кто, как не контрольные органы, должны выявлять и пресекать имеющиеся нарушения. Так, наиболее часто отмечается неприменение мер по выявленным нарушениям в ходе рассмотрения жалоб с целью присуждения победы на торгах «своим» участникам. Кроме того, может быть совершено вымогательство за рассмотрение жалобы при её получении.

Более подробно остановимся на нарушениях, осуществляемых организаторами закупки, связанных с предварительным сговором с участниками закупки для предоставления преференций при проведении торгов.

Примерами осуществления нарушений, совершенных путем оформления технического описания, ограничивающего выбор товаров, работ и услуг, могут являться следующие «схемы» их совершения:

1) указание в документации конкретной торговой марки без определения эквивалента;

2) отсутствие существенных для исполнения заказа сведений, таких как подробное техническое задание, регламент поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, объективно описанные технические характеристики, что препятствует участию сторонних заказчиков;

3) размещение многомиллионного заказа, техническое задание к которому сокращено до нескольких страниц и не дает полного представления о сути контракта и требуемых работах.

Что касается прямых правил нарушения госзакупок, то наиболее часто встречаются следующие нарушения:

1) игнорирование требования о проведении обязательного общественного обсуждения закупок на сумму более 1 млрд рублей;

2) начальная (максимальная) цена контракта не обоснована или обоснована некорректно, без использования принятых методов расчета;

3) заключение контракта не с тем участником, который предложил минимальную стоимость контракта;

4) неверно составленные документы закупки (ошибки в итоговом протоколе, перечне обязательных сведений, датах и времени проведения процедур).

научно-методический электронный журнал

Ограничение доступа к оформлению и подаче заявки зачастую осуществляется на основе написания документации заказа в нераспространенных текстовых редакторах и защиты документации от чтения паролем, ограничения возможности поиска и копирования информации в документации заказчика.

Ограничение времени исполнения заказа также встречается довольно часто. Например, срок исполнения заказа сокращается так, что без готового решения контракт не может быть исполнен. Другими словами, доверенный исполнитель должен сначала практически выполнить контракт и, когда он будет на финальной стадии работ, объявить конкурс с нереально маленьким сроком исполнения.

Ограничение доступа к исполнению заказа малых и средних предприятий может осуществляться за счет того, что однотипные работы по контракту необходимо выполнить на большом количестве объектов, то есть создается ситуация, когда закупщик вступает в сговор с крупным исполнителем на огромный объем однотипных работ, которые попросту не смогут выполнить небольшие компании.

Кроме того, создаются и технические описания, ограничивающие круг участвующих субъектов. Так, могут быть включены завышенные требования к исполнителю заказа в отношении опыта, наличия лицензий, сертификатов и т. д., не относящиеся к сути контракта. Также могут отклоняться заявки отдельных участников по формальным признакам в связи с отсутствием документов, которые не указаны в минимальной номенклатуре сведений, необходимых для участия в заказе.

Таким образом, полученная информация о допущении нарушений в сфере государственного заказа может свидетельствовать о совершении хищения бюджетных денежных средств, а также ограничении принципа конкуренции, связанного с совершением преступлений коррупционной направленности.

Потребности практики требуют решения проблем, имеющихся при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере государственных закупок.

К данным проблемам относится высокая латентность данных преступлений, поскольку участники государственных закупок зачастую не стремятся сообщать о фактах ограничения конкуренции, связанных с коррупцией, правоохранительным органам.

Анализируя некоторые из классификационных групп совершаемых нарушений, в ходе исследования мы установили следующие особенности выявления, раскрытия и предотвращения каждой из них.

Одним из нарушений, напрямую указывающих на коррупционную взаимосвязь заказчика с конкретным поставщиком, является указание в документации заказа конкретной торговой марки, товара, работы или услуги, которую необходимо получить.

Сущность данной схемы заключается в том, что в подготовленной документации государственного заказа определяется единственный поставщик — конкретная торговая марка, без указания возможности поставки товара-эквивалента. Данные действия приводят к ограничению конкуренции в определенном секторе рынка, в рамках которого и осуществляется государственная закупка.

На первом этапе выявление данного нарушения возможно путем мониторинга контрактов, который позволит определить заказы с конкретным указанием торговой марки, а также путем анализа документации государственного заказа, извещения о закупке, в которых объектом поиска будут выступать аналогичные сведения. Помимо этого, необходимо определить, возможно ли выполнение заказа при поставке товара не конкретной марки, а товара-эквивалента. Данные сведения также содержатся в документации заказа. В случае, если поставка товара-эквивалента невозможна, у пра-

научно-методический электронный журнал

воохранительных органов имеются все основания полагать, что государственный заказ осуществлен с нарушениями 44-ФЗ. Возможно, произошло нецелевое расходование бюджетных денежных средств

Также в документации может быть указан неполный перечень требований к заказу, что препятствует формированию предложений исполнителей.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Суть данного нарушения заключается в сокрытии части требований для «обычных» заказчиков, что преграждает путь к подаче заявки. Зачастую не указывается регламент поставки товара, не полностью описываются технические характеристики, техническое задание. Данные действия приводят к формированию неполной документации у поставщиков товаров, что не позволяет им участвовать в выполнении государственного заказа, и, как следствие, к ограничению конкуренции и возможности увеличения заказчиком общей стоимости контракта. Как и ранее рассмотренный способ хищения бюджетных денежных средств, данный вид может быть выявлен в документации заказа: сложные в техническом исполнении государственные заказы без технических требований к их выполнению или без технических заданий являются объектом поиска правоохранительных органов в данном случае.

Зачастую о фактах коррупционной направленности и нецелевого расходования бюджетных средств свидетельствует краткая формулировка и описание государственного заказа на большую денежную сумму.

Техническое задание в данном случае описывается пространно, без указания конкретных характеристик, что препятствует его исполнению «обычными» поставщиками, и дает возможность исполнения данного заказа тем лицам, кто осведомлен о всех требованиях и нюансах, необходимых для его исполнения. Данное нарушение ведет к ограничению конкуренции путем разъяснения конкретному исполнителю всех требований контракта и недопущения других предприятий к его реализации из-за сокращения технического задания, которое не содержит информации о выполнении конкретных работ.

При анализе документации необходимо понимать, какие государственные заказы требуют большого количества документации; кроме того, данное нарушение можно выявить с помощью эксперта, привлекаемого заказчиком в соответствии с ФЗ № 44 в определенных случаях. В данной ситуации необходимо привлечение эксперта, например, для оценки конкурсной документации или оценки заявок на участие в конкурсе . Эксперт на основе анализа документации сможет установить, соответствует ли количество имеющихся документов минимально необходимому набору, а также подходят ли участники конкурса заявленным требованиям.

В связи с вышеизложенным можно отметить, что ограничение конкуренции в сфере государственных закупок подрывает не только антикоррупционные основы, но и экономику всей страны в целом.

Ссылки на источники

1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru.

2. Дараган В. В. Преступность в сфере государственных закупок и её взаимосвязь с коррупционной преступностью // Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2015. — № 3. — С. 61.

3. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». — Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». — URL: http://www.consultant.ru.

4. Бочкова Ю. А. Сговоры на торгах при осуществлении государственных закупок // Проблемы современной экономики. — 2014. — № 4. — С. 117-120.

5. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

ISSN 2Э04-120Х

ниепт

научно-методический электронный журнал

Oleg Khodasevich,

Рекомендовано к публикации:

Горевым П. М., кандидатом педагогических наук, главным редактором журнала «Концепт»

Поступила в редакцию Received 25.01.18 Получена положительная рецензия Received a positive review 08.02.18

Принята к публикации Accepted for publication 08.02.18 Опубликована Published 24.03.18

Коррупционная гравитация: как распознать симптомы распила в закупках

Первое, что должно насторожить — у компании нет независимого отдела закупок, который бы подчинялся генеральному или финансовому директору. Либо такой отдел существует, но контролирует только производственные закупки. В данном случае инициаторы (заказчики товаров и услуг — маркетинг, логистика, производство и др.) являются держателями бюджета и «закупщиками» по своей категории. Это прямой конфликт интересов, хотя в России это распространенная практика, потому что руководитель размышляет так: «Если я передам ответственность за процесс поиска и выбор поставщика закупщику, то будет непонятно, с кого потом спрашивать за конечный результат». Таким образом он сам оставляет инициатора перед соблазном «откусить» от бюджетного «пирога».

Если свой отдел закупок заведен для каждой функции — в IT, производстве, службе эксплуатации — естественно, это не устраняет конфликт интересов, а лишь создает видимость «разделения полномочий». Неудивительно, что в списке категорий закупок с высоким риском коррупции присутствуют самые затратные — строительство, транспорт, маркетинг, IT.

Если в компании слабый отдел закупок — это тоже тревожный звонок. Такое происходит при отсутствии категорийных менеджеров, когда закупщики выполняют чисто административные функции, занимаясь операционной работой и документооборотом. В этом случае всю закупочную «стратегию» и пул потенциальных поставщиков определяет инициатор. Между тем, подход инициаторов к расходованию бюджета заметно отличается от подхода отдела закупок — для них экономия затрат, прозрачность и эффективность не в приоритете.

Стоит начать беспокоиться, если ваши закупщики/инициаторы зарабатывают очень мало, ниже рыночных зарплат, но при этом никто не жалуется. Например, в одной крупной компании провели эксперимент — сократили и без того низкие зарплаты в отделе закупок на 30%, и никто не уволился. Очевидно, что в этом случае сотрудники не рассматривают заработную плату как основной источник дохода.

Дробление лотов, бюрократия и фирмы-однодневки

Самое очевидное — в тендерах участвуют и побеждают одни и те же поставщики. Новому поставщику очень сложно завязать отношения с компанией, приходится преодолевать огромное количество барьеров: прохождение предквалификации, проверка СБ, предоставление отчетности, поиск заинтересованных лиц и установление связи.

Посмотрите, есть ли на сайте компании раздел «Для поставщиков», указана ли там информация о текущих тендерах и о том, как стать поставщиком? Есть ли в наличии форма обратной связи и контактные данные специалистов отдела закупок? Существует ли возможность связаться со службой внутреннего контроля и сообщить о нарушениях? Ведется ли тендерно-договорной процесс в облачной системе e-sourcing с возможностью доступа сотрудникам внутреннего контроля? Отображается ли информация о том, кто и когда подавал коммерческое предложение, как проводился отбор поставщиков? Насколько понятны и прозрачны критерии оценки? Получали ли поставщики ответы на свои вопросы своевременно и в полном объеме? Если всего этого нет, то велика вероятность, что тендеры будут отданы «своим» поставщикам.

Следующий фактор — бюрократия. Чем больше в компании документооборот, тем меньше сторонних поставщиков будут участвовать в тендерах — огромное количество формальных требований их отпугивает. Между тем, «свои» поставщики уже «в теме», а потому готовы тратить время на тендеры. Кроме того, длительные сроки утверждения контрактов и огромное количество согласований стимулируют людей обходить процедуры. Контроль в таком случае пропадает, и инициатор может легко этим воспользоваться.

Иногда технические задания прописаны так детально, что скорее всего они подготовлены под конкретных поставщиков. Зачастую такие техзадания пишут сами поставщики. В подобных ТЗ нет указания на то, какую проблему требуется решить, зато подробно описано необходимое решение. Естественно, в этом случае тендер выигрывает тот, чье предложение ближе к описанию в ТЗ. Бывает и так, что в ТЗ включают излишние требования к поставщикам, к выполнению работ, что снижает конкуренцию и увеличивает стоимость. Например, в случае IT-систем или оборудования в ТЗ прописывают решение конкретного вендора.

Если процент срочных внеплановых закупок составляет от 20% и выше, то велика вероятность того, что инициаторы морочат голову менеджменту на тему «если не закупим быстро у этого поставщика, то производство остановится». Менеджмент идет на поводу. Выборочные проверки тендерных результатов показывают, что предложение выигравшего поставщика выше среднерыночных показателей на 20-30%. И на вопрос «отчего так» закупщик/инициатор обычно не могут ответить убедительно.

Операционные закупки контролируются самими инициаторами. Они же создают заявки и заказы в системе и организуют оплату. На вопросы отдела финансов, была ли оказана услуга, они неизменно отвечают: «Да, была!». Но по факту оказывается, что ваша компания, например, оплатила поставщику транспорта услугу доставки продукции до склада клиента, хотя контракт был заключен с условием самовывоза. Или, например, инициатор выбирает поставщика покопийной печати и ставит подпись на актах с количеством копий. По факту их количество может быть существенно меньше, но компания переплачивает из-за сговора поставщика с инициатором.

Опасная практика — дробление лотов. Например, в одном крупном банке мы заметили, что инициаторы закупок ежемесячно проводят тендеры на одни и те же телефоны Cisco, при этом размер лота — 1,5 млн рублей. Участвуют три поставщика, одного снимают с тендера «из-за несоответствия требованиям компании». Снижение от начальной цены — менее одного процента. Спрашивается, что мешало провести единый тендер в начале года на всю годовую потребность? Но тогда тендер привлек бы больше внимания, и его бы пришлось выносить на тендерный комитет. А в этом случае открывается меньше возможностей для злоупотреблений.

Заметили, что в тендерах выигрывают малоизвестные на рынке компании? Присмотритесь внимательнее. При проверке этих компаний обнаруживается, что основной оборот у них — с вашим предприятием. Обычно это всевозможные ИП и фирмы-однодневки. Все очень плохо, если на рынке о вашей компании сложилось мнение, что «поляна занята». Новые поставщики не идут на тендеры, как бы вы их ни зазывали. При откровенном разговоре говорят, что неоднократно пробовали, но им всегда отказывали, а тратить время и быть спойлерами они не хотят.

Бюджет, контроль и саботаж

Многие компании в России зачем-то подменяют функцию закупок тендерным комитетом, полагая, что это поможет бороться с коррупцией. По факту ТК лишь отслеживают, были ли соблюдены формальные требования — например, является ли поставщик официальным дилером, либо была ли закупка осуществлена в рамках бюджета. В состав тендерных комитетов входят сотрудники топ-менеджмента, но они не являются экспертами в закупаемой продукции и не всегда владеют ситуацией на рынке. В результате они вынуждены «мириться» с тем, что представляет им закупщик/инициатор на тендерном комитете.

Если на этапе бюджетирования не привлекается отдел закупок, то инициаторы могут заложить в бюджет всевозможные «подушки», в том числе для покрытия отката. Отдел финансов в этом случае не может проконтролировать, насколько обоснован данный бюджет; он лишь смотрит на общие суммы и расходы прошлых периодов.

Когда не удается провести анализ по конкретной закупке, это тоже может являться признаком коррупции. Например, в ERP/SRM-системе нет возможности отследить весь путь от генерации потребности до оплаты. Следы теряются, и восстановить историю уже невозможно. Или, например, в счете указана общая сумма без детализации – «ремонт двигателя» на 1,5 млн рублей. При этом неясно, какая сумма была израсходована на запчасти,а какая на услуги по диагностике и ремонту.

Если в компании нет четких правил, регламентирующих закупки, то сотрудники придумывают свои собственные, нередко идущие вразрез с интересами компании. Очевидно, что коррупционные риски возрастают.

Зачастую инициаторы закупки живут в «своем мире», их никто особо не контролирует. Принятие решений в этом случае сконцентрировано внутри функций. Пытаясь понять, как система работает изнутри, отдел финансов / внутренний контроль сталкиваются с противодействием и саботажем.

Никто кроме инициатора не контролирует исполнение условий договора. Отдел закупок проводит тендер и забывает про него на ближайшие два года. Финансы не хотят вникать в детали закупки, покуда есть бюджет и он не превышен. Поставщик остается один на один с инициатором, который может изменить коммерческие условия по своему усмотрению.

Что делать, если есть признаки коррупции в компании?

Нельзя утверждать со стопроцентной уверенностью, что при наличии перечисленных признаков в компании процветает коррупция. Но по нашей практике присутствие таких элементов значительно повышает ее риск. Ведь если не работает система сдержек и противовесов, то сотруднику ничто не мешает договориться с поставщиком.

Что же делать, если вы провели поверхностный анализ системы закупок и обнаружили признаки из перечня выше? Проведите полноценный аудит с привлечением экспертов по закупкам. Ваша задача — понять, где в закупках сосредоточены «узкие места», наиболее влияющие на коррупционные риски. После этого реорганизуйте систему закупок таким образом, чтобы их устранить.

Общественный антикоррупционный контроль как механизм противодействия коррупции Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 328.185:323.2

ШЕДИЙ М.В. Общественный

антикоррупционный контроль как механизм противодействия коррупции

В современной России важнейшим средством противостояния коррупции должно стать ограничение коррупционной практики государственных и муниципальных органов. К таким ограничениям можно отнести контроль за властью со стороны граждан и структур гражданского общества. В статье рассматривается проблема эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и государства в сфере противодействия коррупции, исследуются формы и механизмы общественного антикоррупционного контроля, реальные практики и проблемы участия институтов гражданского общества в антикоррупционной политике.

Ключевые слова: коррупция, общественный антикоррупционный контроль, гражданское общество, противодействие коррупции.

Непосредственное и действенное участие граждан и акторов гражданского общества в процессе предупреждения и противодействия коррупции призван обеспечивать механизм общественного антикоррупционного контроля. Под общественным антикоррупционным контролем следует понимать подотчетность органов государственной и муниципальной власти и должностных лиц гражданам, предполагающую: во-первых, право граждан получать отчет посредством необходимой информации о деятельности власти; во-вторых, право граждан принимать меры, то есть налагать санкции в случае, если информация или объяснения будут сочтены неудовлетворительными.

Следовательно, общественный антикоррупционный контроль как механизм противодействия коррупции прежде всего в сфере государственного и муниципального управления включает последовательность действий, осуществляемых гражданами и их автономными объединениями с целью предотвращения возможностей и устранения условий, способствующих возникновению коррупционных отношений, выявления и пресечения фактов коррупции.

По сути общественный контроль — явление совершенно не новое. Ассамблея Совета Европы отметила, что параметры оценки демократического развития каждой конкретной страны должны в дополнение к традиционным стандартам Совета Европы включать следующие показатели:

— открытость принятия процесса политических решений;

— уровень политической активности общественности за пределами парламента и ее влияния на функционирование парламента как форума для демократического обсуждения и принятия решений;

— степень, в которой структуры и организации гражданского общества свободны от контроля государства и при этом не выступают в роли скрытых оппозиционных партий, лишенных демократической легитимности;

— меры по защите демократии от недемократических инициатив1.

Таким образом, общественный антикоррупционный контроль является не только средством противодействия коррупции, но и мерой оценки демократичности.

Принципами данного контроля являются:

1) приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;

2) добровольность участия в осуществлении общественного контроля;

3) самостоятельность субъектов общественного контроля;

4) публичность и открытость проведения общественного контроля и рассмотрения его результатов;

5) законность действий субъектов общественного контроля;

6) объективность и достоверность;

7) недопустимость воспрепятствования осуществлению общественного контроля;

8) обязательность рассмотрения органами государственной власти и органами местного самоуправления результатов общественного контроля;

9) независимость субъектов общественного контроля от органов государственной власти;

10) недопустимость вмешательства в деятельность государственных органов в случаях, установленных федеральным законодательством.

К субъектам общественного антикоррупционного контроля можно отнести:

1. Общественные палаты: Общественную палату Российской Федерации, Общественные палаты субъектов Российской Федерации.

2. Общественные советы.

3. Общественные наблюдательные комиссии, обеспечивающие общественный контроль за соблюдением прав человека и гражданина в пределах компетенции, определяемой Федеральным законом от 10 июня 2008 г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

4. Комиссии по общественному контролю (создаются по инициативе Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

5. Профсоюзы, их ассоциации и объе-динения.ельские (наблюдательные) советы (обеспечивают общественный контроль за соблюдением общественных интересов в соответствии с законодательством Российской Федерации).

7. Граждане, их объединения, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, действующие в общественных интересах.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Сложность общественного контроля в данном случае состоит в том, что прозрачности власти недостаточно для обеспечения ее подотчетности гражданам. Прозрачность способствует осуществлению права получать отчет, но не обязательно ведет к получению права принимать меры. Поэтому очень важно развивать демократические институты, которые повышают подотчетность власти обществу. Это в первую очередь свободное развитие СМИ, свободные выборы, демократическое развитие парламента, политических партий, активное развитие местного самоуправления и т.д.

Общественный антикоррупционный контроль включает в себя разнообразные формы участия граждан в противодействии коррупции:

1. Общественный мониторинг — систематическое наблюдение со стороны субъектов общественного контроля за соответствием общественным интересам деятельности объектов общественного контроля.

Для этого необходимо прежде всего наличие достаточно полной и достоверной информации о деятельности таких органов и лиц, естественно, за исключением информации, составляющей государственную или иную охраняемую законом тайну, т.е. прозрачность и открытость для граждан решений и действий властей всех уровней. Принятый Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» стал первым шагом к созданию основы для подобного мониторинга.

2. Общественная экспертиза — использовании субъектами общественного контроля специальных знаний и (или) опыта для исследования, анализа и оценки документов и материалов, касающихся деятельности объектов общественного контроля, на предмет их соответствия общественным интересам.

Особенность современного государства состоит в том, что решения и действия властей всех уровней в обязательном

порядке определяются и фиксируются законами или подзаконными нормативными правовыми актами (указы, постановления, распоряжения), а также находят отражение и в иных официальных документах органов власти (концептуальные и аналитические документы, программы и планы, протоколы заседаний, ответы на запросы и обращения и другие). Поэтому суть практической реализации общественной экспертизы решений и действий власти состоит в политико-правовом анализе таких актов и документов.

Правовой аспект экспертизы заключается в анализе соответствия решений и действий органов власти и их должностных лиц нормам Конституции, международных актов о правах и свободах человека и гражданина, действующего национального законодательства, понимаемого в широком смысле как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подзаконных и других нормативных правовых актов. Политический аспект — в анализе направленности решений и действий органов власти и их должностных лиц на эффективное решение проблем в различных сферах жизнедеятельности общества и государства в интересах всех граждан и в целях общественного развития, а не в частных или групповых интересах.

Для получения объективных и значимых в юридико-правовом и политическом смысле результатов общественной экспертизы необходимо учитывать следующее.

Во-первых, для квалифицированного проведения политико-правового анализа законодательных и подзаконных нормативных правовых актов и официальных документов требуются профессиональные знания, навыки и опыт работы с таким фактологическим материалом.

Во-вторых, количество сфер жизнедеятельности и предметно-ориентированных направлений развития современного общества, в которых в той или иной мере и форме может присутствовать государственное регулирование, многочисленно и разнообразно, и поэтому в проведении экспертизы должно принимать участие большое количество различных независимых экспертов и экспертных структур, обладающих специальными знаниями и опытом работы по конкретной предметной проблематике общественной жизни.

В-третьих, общественная экспертиза является наиболее ресурсоемким этапом общественного контроля — ее проведение, включая предварительный поиск и получение необходимой информации, требует систематического привлечения и использования не только человеческих, но и финансовых и материальных ресурсов. Ресурсное обеспечение общественной экспертизы является в первую очередь задачей самого общества, а не власти. Если объект контроля сам обеспечивает ресурсами контроль своей деятельности, то результаты и эффективность такого контроля нетрудно предсказать заранее, так как ресурсное обеспечение раньше или позже становится инструментом давления на субъекты контроля.

3. Общественные слушания (обсуждение) заключаются в реализации прав граждан на участие в процессе принятия решений органами государственной власти, органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного, с обязательным участием уполномоченных лиц органов власти и органов местного самоуправления, представителей граждан, интересы которых непосредственно затрагиваются соответствующим решением, обсуждения проектов указанных решений, а также действующих нормативных правовых актов по вопросу их соответствия общественным интересам.

4. Общественная проверка (расследование) представляет собой совокупность действий субъектов общественного контроля по сбору информации, установлению фактов и обстоятельств, касающихся деятельности объектов общественного контроля, в целях определения ее соответствия общественным интересам.

Заключительное направление общественного антикоррупционного контроля состоит в публичном представлении результатов общественной экспертизы власти и обществу.

Главенствующая роль в представлении результатов общественной экспертизы власти и обществу принадлежит СМИ как массовому информационному посреднику между гражданами, их объединениями и органами власти.

Возможности использования российских СМИ в работе механизма общественного

контроля существенно ограничены тем, что все традиционные центральные СМИ, распространяющие общественно-политическую информацию и имеющие значимую аудиторию реципиентов, и прежде всего федеральные каналы телевидения и радиовещания, находятся под контролем федеральной власти или аффилированных с ней предпринимательских структур. Подобные региональные СМИ находятся под контролем региональных властей и аффилированных с ними структур. Очевидно, что подконтрольные СМИ будут публиковать информацию о злоупотреблениях в органах власти только в политических интересах и целях самой власти и только в согласованных с ней формах и объемах. Как на федеральном, так и на региональном уровне сохранилось лишь незначительное число альтернативных СМИ с небольшими аудиториями, способных в той или иной мере открыто информировать граждан о злоупотреблениях в органах власти.

Интернетом, который пока позволяет достаточно свободно распространять информацию таким альтернативным источникам, как сетевые СМИ, сайты автономных общественных организаций и частных лиц, открытые форумы и блоги, по состоянию на 2012 год пользуются 62% российских граждан2.

При этом для большинства российских пользователей Интернета общественно-политическая информация не является основной и первоочередной целью посещения и работы в сети. Тем не менее следует отметить, что в последнее время информационное влияние Интернета на общественную жизнь в России стало заметно усиливаться. Это происходит потому, что Интернет предоставляет все новые и новые информационно-коммуникационные технологии для гражданского контроля, для прямого участия в нем граждан, расширяет возможности и круг участников гражданского контроля.

Для того чтобы СМИ в России реально могли выполнять функцию информационного приводного ремня механизма общественного антикоррупционного контроля, без которого невозможно его нормальное функционирование, необходимо значительное число альтернативных, негосударственных СМИ, включая сетевые, способных предоставить возможности для выражения всего спектра

существующих в обществе мнений и свободно конкурирующих друг с другом за охват значительных аудиторий3.

Для повышения информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления предполагается:

— раскрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда такое раскрытие противоречит интересам национальной безопасности Российской Федерации;

— проведение публичных обсуждений наиболее важных проектов подготавливаемых решений;

— расширение представительства гражданского общества в общественной экспертизе социально значимых решений органов государственной власти;

— проведение в целях установления надежной «обратной» связи с получателями государственных услуг комплекса мероприятий, обеспечивающих информирование граждан и организаций о заинтересованности органа государственной власти в выявлении фактов коррупции и привлечении виновных лиц к ответственности;

— включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов государственной и муниципальной власти;

— определение и регулярное опубликование рейтингов органов государственной власти и органов местного самоуправления по критерию «открытость деятельности»;

— участие гражданского общества в реформировании системы государственных, в том числе правоохранительных, органов путем выработки рекомендаций и предложений по их реформированию и оптимизации их структур, совершенствованию системы местного самоуправления на основе проводимого мониторинга исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг, а также анализа обращений граждан и организаций;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— доведение до широких кругов российской и мировой общественности полной и

точной информации о консолидированной позиции государства и гражданского общества по основным проблемам противодействия коррупции, об инициативах, планах, действиях и достигнутых результатах обеих сторон по указанному вопросу;

— информирование о реализации совместных проектов органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции в целях формирования позитивного общественного мнения.

Для обеспечения действенности общественного антикоррупционного контроля результаты общественной экспертизы, представляемые обществу и власти посредством СМИ, должны прежде всего вызывать широкий общественный интерес и резонанс, а представляемые власти посредством обращения в форме заявления — иметь значимый для власти юридико-пра-вовой смысл. Для этого от исполнителей общественного антикоррупционного контроля, так же как и при проведении его предыдущих этапов — мониторинга и общественной экспертизы, требуются профессиональная квалификация, знания и опыт работы в конкретной предметной области общественной жизни, а также умение должным образом представлять полученные ими результаты экспертизы. Очевидно, что не все, не только отдельные граждане, но и их объединения, которые стремятся участвовать в общественном антикоррупционном контроле, обладают необходимой для его проведения на должном уровне профессиональной подготовкой. Однако это не может и не должно служить основанием для каких-либо ограничений со стороны власти на участие граждан и их формальных и неформальных объединений в осуществлении общественного контроля.

Практический результат общественного антикоррупционного контроля как механизма противодействия коррупции состоит в том, чтобы уполномоченными на то органами государственной власти была проведена проверка всех событий и фактов коррупционного характера, выявленных и представленных власти и обществу по результатам общественной экспертизы. При их подтверждении лица, непосредственно причастные и способствовавшие коррупции,

должны быть в судебном порядке привлечены к административной или уголовной ответственности в соответствии с национальным законодательством, а должностные лица, допустившие возникновение коррупционных отношений в подчиненных им органах власти, отправлены в добровольную или принудительную отставку. При этом должны быть устранены и выявленные посредством общественного контроля условия и обстоятельства нормативно-правового и организационного характера, способствующие появлению и распространению коррупционных отношений в органах власти.

В целях выстраивания конструктивного диалога органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции предполагается:

— проведение публичных слушаний при выработке и принятии решений органами государственной власти;

— совершенствование института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

— проведение регулярных социологических исследований (мониторинга);

— использование опросов и фокус-групп, интервью с экспертами в области права, политики, экономики, других сфер, имеющих значение для противодействия коррупции, для оценки эффективности проводимой антикоррупционной политики, чередуя исследования по «деловой» и «бытовой» коррупции с охватом максимально возможного числа субъектов Российской Федерации;

— обнародование результатов проводимых социологических исследований в средствах массовой информации;

— активизация работы общественных и экспертных советов при федеральных и региональных органах исполнительной власти посредством расширения представительства в них предпринимательских объединений, выделения в качестве одного из приоритетных направлений работы обсуждение способов снижения случаев проявлений коррупции при реализации государственных функций и оказании государственных услуг;

— внедрение в практику органов государственной власти учета общественного мнения и проведения общественных консультаций при назначении на ключевые должности государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровнях (создание рейтингов специалистов).

Приходится констатировать, что возможности существующего общественного антикоррупционного контроля в противодействии коррупции очень ограниченны, государство, диктуя свои правила достижения поставленных целей, по-прежнему остается «вещью в себе», но нельзя забывать, что профилактика коррупции при отсутствии реального участия в ней общества в лице НКО и иных форм представляется бессмысленной. На данный момент существует целый пласт проблем, связанных с непосредственным участием общественного контроля в противодействии коррупции, решение которых с изрядной долей вероятности позволяет надеяться на создание в России такого режима, когда любое коррупционное проявление будет экстраординарным явлением.

Так, например, наиболее эффективные меры по борьбе с коррупцией — усиление контроля над деятельностью чиновничества со стороны общества и демократических институтов — в России практически не реализованы4. Общество не наделено необходимыми полномочиями в этой сфере.

Определенная работа в данном направлении, конечно, проводится: в Общественных палатах в субъектах Российской Федерации созданы специальные структуры, проводящие мероприятия по общественному антикоррупционному контролю. Представители общественности включаются в состав советов по противодействию коррупции при федеральных органах исполнительной власти и субъектов Российской Федерации. Но принятых мер явно недостаточно.

Так, Национальным планом 2010 г. предполагается принять меры по усилению общественного контроля за использованием бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Однако данный механизм осуществляется неэффективно ввиду того, что представители общественности лишены

возможности получения всей необходимой информации об использовании бюджетных средств. Кроме того, общественный контроль должен осуществляться не только в сфере расходования финансов.

В Национальном плане и Национальной стратегии по противодействию коррупции не раскрыты в достаточной степени методы и механизмы реализации общественного контроля, без чего этот институт не может полноценно функционировать.

Кроме того, при формировании механизмов антикоррупционного взаимодействия с институтами гражданского общества сохраняются следующие риски:

— отказ во взаимодействии с представителями общественности по причине наличия охраняемой тайны (закрытость значительного количества органов и организаций в сфере обороны, безопасности, атомной энергетики и т.п.);

— формализованный отбор тех лиц, которые «допускаются» к участию в противодействии коррупции по различным признакам, в том числе по критерию лояльности к государственным институтам, отдельным государственным структурам;

— формальная фиксация позиции представителей общественности по вопросам противодействия коррупции без реального учета их мнения, без проведения расследований по выявленным коррупционным правонарушениям;

— отсутствие необходимости информирования о принятых мерах по тем фактам, которые были выявлены представителями институтов гражданского общества;

— недостаточная компетентность отдельных представителей институтов гражданского общества, в том числе уполномоченных представлять позицию по вопросам применения антикоррупционных мер к подобного рода деятельности.

Следовательно, организации гражданского общества, осуществляющие общественный контроль за деятельностью органов власти, должны знать и уметь преодолевать потенциальные препятствия, а именно:

Во-первых, для того, чтобы контроль был эффективным, необходим открытый доступ к государственной информации; чтобы проводить постоянное наблюдение и мониторинг за процессами принятия

государственных решений и деятельностью органов власти, необходим доступ к заседаниям органов власти и также достаточная информация. Доступ к информации и доступ к заседаниям являются необходимым предусловием для общественного контроля.

Во-вторых, организации гражданского общества должны четко понимать и знать, как функционируют органы власти в рамках тех аспектов их деятельности, которые подлежат общественному контролю. Законы, подзаконные акты и нормативные документы подчас очень сложны для понимания, но для того, чтобы осуществлять общественный контроль, организации гражданского общества должны профессионально ориентироваться в законодательстве и административных процессах, чтобы профессионально вести контроль.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В-третьих, для того, чтобы завоевать профессиональное уважение и чтобы проводимый общественный антикоррупционный контроль воспринимался бы как надежный и непредвзятый, организации гражданского общества должны стоять в стороне от политики, а это означает, что контроль должен проводиться, базируясь исключительно на фактах, а не руководствоваться политическими мотивами. Если общественный контроль воспринимается как политически мотивированный, то заявления проводящих общественный контроль организаций будут восприниматься как политическая интрига в целях дискредитации того или иного лица или органа.

В-четвертых, требования к органам власти, выдвигаемые проводящими общественный антикоррупционный контроль организациями, могут создать для самих организаций определенный для них риск -угрозы или действия со стороны тех, кто уличен общественным контролем в нарушениях или злоупотреблениях. В данном случае вопрос юридической и физической защиты также должен рассматриваться при создании организаций общественного контроля.

Подводя итоги вышесказанного, можно сказать, что, если общественный антикоррупционный контроль проводится объективно и рационально, он может существенно способствовать повышению эффективности деятельности органов власти и ответственности власти за служение общественным интересам.

Ключевое условие качественной и результативной работы механизма общественного антикоррупционного контроля, как и всех мер противодействия коррупции, состоит в том, что каждый гражданин должен иметь возможность оспаривать неправомерные действия или бездействие органов и должностных лиц государства в справедливом, беспристрастном и не подверженном никаким «ненадлежащим» влияниям объективном суде.

Только суд, осуществляющий правосудие на основе законности, независимости судей, равенства всех перед законом и судом, состязательности сторон, гласности разбирательства дел, должен выступать в роле арбитра в окончательном разрешении спора между гражданином и властью, защищая в первую очередь права и свободы человека и гражданина.

Решение этого арбитра в обязательном и беспрекословном порядке должно признаваться и исполняться не только всеми гражданами и их автономными объединениями, но и,что принципиально необходимо, всеми институтами, органами и должностными лицами государства.

К сожалению, сегодня российские суды не способны исполнять роль реально независимого и не подверженного политической конъюнктуре арбитра в спорах российских граждан с органами власти и их должностными лицами. Многие судебные решения принимаются, исходя не из права и действующего законодательства, а в результате «ненадлежащего» влияния прежде всего органов исполнительной власти и их должностных лиц, исходя из «политической целесообразности» и по «телефонному праву».

Поэтому шанс российского гражданина выиграть в суде спор с государством, его органами и должностными лицами не превышает 10%5.

Российский судейский корпус в значительной мере поражен коррупцией в двух ее тесно взаимосвязанных и сливающихся формах — низовая коррупция, когда подкупают судей и сотрудников судов, и политическая, когда власть влияет на принятие судебных решений через систему назначения судей и их материальное и социальное обеспечение.

Этот факт подтверждает исследование, проведенное в 2007 году международной

организацией по борьбе с коррупцией Transparency International, в котором, в частности, указывается, что годовой объем взяток в российских судах достиг 210 млн. долларов6. Факт коррумпированности судейского корпуса подтверждает и председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин: «Мздоимство в судах стало одним из самых мощных коррупционных рынков в России. Судебная коррупция встроена в различные коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти: например, в сети по развалу уголовных дел и по перехвату чужого бизнеса»7.

Итак, общественный антикоррупционный контроль представляет собой один из ключевых механизмов противодействия и подавления коррупции. Если власть стремится поставить под свой административный контроль или теми или иными средствами ограничить и препятствовать его автономной работе, то она тем самым способствует безнаказанности коррумпированных чиновников и распространению метастазов коррупции по всей системе власти.

Развитие общественного антикоррупционного контроля за деятельностью всей системы органов государственной власти и управления, муниципальных органов призвано обеспечить ориентацию деятельности этой системы органов на реализацию общественных интересов; оградить общество от бюрократических извращений и коррупционных посягательств; повысить доверие между властью и обществом, являющееся необходимым условием для полноценного функционирования общественно-политической и социально-экономической системы.

В последние годы в нашей стране велась работа по развитию общественного контроля. В целом ряде законодательных актов предусмотрены отдельные процедуры, связанные с общественным контролем. В нашей стране действуют отдельные институты общественного контроля: Общественная палата России, Общественные палаты субъектов Федерации, общественные советы муниципальных органов, общественные советы при

федеральных органах управления. Активное участие в общественном контроле принимают НКО, общественные организации и профессиональные объединения. Деятельность институтов общественного контроля стала заметным фактором, влияющим на деятельность системы органов власти и управления.

В то же время уровень и характер влияния общественного антикоррупционного контроля далеки от требуемых. В определенной мере это связано с тем, что деятельность отдельных институтов общественного контроля не сложилась в целостную систему. В законодательстве не вполне определены функции и полномочия каждого из институтов общественного контроля, проекты законов и решений, подлежащих общественному контролю в обязательном порядке; процедуры осуществления общественного контроля. В них также не урегулированы взаимодействие органов власти и управления и институтов гражданского общества, ответственность государственных и муниципальных органов за противодействие и неоказание содействия институтам гражданского общества в их законной деятельности по осуществлению общественного контроля.

1 См.: Международные избирательные стандарты. М., 2004. С. 327-328.

2 Цели и конфиденциальность россиян в Интернете. Опрос «Левада-Центр», проведен 2528 октября 2013 г. . — Режим доступа: http://www.levada.ru/11-11-2013/ tseli-i-konfidentsialnost-rossiyan-v-internete

3 Мироненко Н.В. Особенности формирования сетевой модели публичного государственного управления в регионах ЦФО// Экономика образования. 2011. № 3. С.197-199.

4 Социологические исследования ВЦИОМ (2007-2011 гг.).

5 Куколевский А. 9,7% — шанс гражданина выиграть суд с государством //Власть. 2010. 15 марта. № 10 (863).