Анотация
Статья посвящена исследованию вопросов, связанных с понятием конфликта интересов в акционерном обществе. Автором рассмотрены теоретические аспекты содержания понятия «конфликт интересов», проанализированы позиции ученых по данному вопросу, предложено определение указанного понятия применительно к акционерному обществу, дана характеристика его содержания.
Ключевые слова
Конфликт интересов, акционерное общество, корпоративный интерес, сделки, в совершении которых имеется заинтересованность.
1. Доктрина конфликта интересов (англ. conflict of interests) зародилась в английском общем праве и с тех пор активно исследуется и реализуется за рубежом. В англо-американском праве конфликт интересов связывают с выполнением фидуциарных обязанностей (англ. fiduciary duties), осуществлением действий в интересах другого лица1. Фидуциарными признаются отношения, в которых доверенное лицо обладает усмотрением в отношении способов исполнения своих обязательств перед принципалом2. В качестве примеров фидуциарных правоотношений обычно приводятся отношения между доверительным собственником и бенефициаром, юристом и клиентом, финансовым консультантом и клиентом, врачом и пациентом, учителем и учеником, опекуном и подопечным, директором/работником и компанией и пр. При регулировании данных отношений говорят о действии особого фидуциарного права (англ. fiduciary law), которое устанавливает строгую обязанность фидуциара выбирать наилучший вариант поведения для бенефициара (англ. to act in the best interest of the beneficiary), действовать бескорыстно, без учета собственных интересов (англ. to act selflessly). Указанная обязанность запрещает бенефициару извлекать выгоду для себя или третьего лица в нарушение интересов бенефициара и конкретизируется в правилах об избежании конфликтов (англ. rules against conflicts), включая конфликты интересов и конфликты обязанностей3.
В отечественной литературе категория «конфликт интересов» начала исследоваться учеными-правоведами сравнительно недавно. Первым и до настоящего времени единственным в России комплексным исследованием конфликта интересов является одноименная монография Д. И. Дедова, вышедшая в 2004 году4. Д. И. Дедов впервые обозначает проблему конфликта интересов как общеправовую: носящую межотраслевой характер и затрагивающую отношения в области гражданского, предпринимательского, административного, государственного, конституционного права, судебного процесса. Автор указывает на практически абсолютную теоретическую неизученность данной проблемы и отмечает, что предложенная тема еще долгое время будет предметом научных исследований, судебного рассмотрения и заботы законодателя5.
Спустя десятилетие ситуация изменилась. И хотя новые работы общетеоретического плана в рассматриваемой сфере так и не появились, тема конфликта интересов стала предметом различных исследований, посвященных анализу данной категории в рамках отдельных институтов как частного, так и публичного права. В публичном праве особенно активно проблема конфликта интересов исследуется в контексте отношений, возникающих из государственной и муниципальной службы. В сфере частного (гражданского) права применительно к отдельным видам юридических лиц категория конфликта интересов анализируется в исследованиях, посвященных сделкам, в совершении которых имеется заинтересованность6. Что же касается акционерного общества, то здесь конфликт интересов в основном анализируется или просто упоминается, во‑первых, также в контексте сделок, в совершении которых имеется заинтересованность7, во‑вторых, в свете проблем, связанных с корпоративным управлением и контролем8. В действующем законодательстве об акционерных обществах понятие «конфликт интересов» не используется, однако данный феномен законодателем учитывается при закреплении отдельных юридических конструкций, в частности при регулировании сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.
Однако, несмотря на достаточную активность исследователей последнего десятилетия и развитие соответствующей законодательной базы, в отечественной юридической литературе отсутствует единое понимание термина «конфликт интересов». Обобщая существующие точки зрения (при этом опуская некоторые детали и частности), можно выделить два основных направления в объяснении существа понятия, обозначаемого указанным термином.
В рамках первого направления под конфликтом интересов понимается столкновение интересов различных субъектов, когда удовлетворение указанных интересов осуществляется одним лицом. Так, Д. И. Дедов, считая конфликт интересов общепринятым термином, понимает под ним противоречие между интересами, которые защищены правом и которые должны быть удовлетворены действиями другого уполномоченного принципалом лица (поверенного, агента, директора, доверительного управляющего), и личными интересами этого уполномоченного. При этом принципалом в данном случае выступают как частные лица, организации, так и общество (государство) в целом. Защищаемыми интересами могут быть как частные, так и публичные интересы, включая интересы неограниченного круга определенной категории частных лиц (кредиторы, акционеры, инвесторы и т. д.)9. С. Ю. Щеколдин предлагает в рамках административно-правовой науки понимать под конфликтом интересов ситуацию, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет на объективное исполнение им должностных обязанностей и противоречит интересам государства10.
Ученые, придерживающиеся второго подхода в объяснении указанного понятия, рассматривают конфликт интересов как любое столкновение интересов различных субъектов права. Так, А. В. Габов также полагает, что сведение категории конфликта интересов к проблеме отношений принципал – агент «несколько сужает широту проблемы»11. Ученый предлагает понимать под конфликтом интересов «ситуацию (состояние), при которой интересы лица – участника корпоративных отношений – не совпадают с интересами самой корпорации (акционерного общества) и (или) других участников корпоративных отношений»12. А. Б. Агеев считает, что «если строго придерживаться конструкции «конфликт интересов» (речь идет о конструкции, предложенной Д. И. Дедовым. – Прим. автора), то придется исключить из рассмотрения корпоративные конфликты, при которых субъекты – конфликтующие стороны действуют в собственных интересах» (в данном случае автор имеет в виду в первую очередь конфликты между акционерами)13.
Представляется, что второй обозначенный нами подход в понимании конфликта интересов неточно отражает специфику рассматриваемого явления. Как указывал М. Н. Коркунов, «развитие общественной жизни приносит с собою все большее и большее осложнение тех разнообразных, сталкивающихся между собою человеческих интересов, разграничение которых составляет задачу права»14. В этом смысле все позитивное правовое регулирование общественных отношений в целом направлено на обеспечение баланса интересов различных субъектов, а стало быть, и на регулирование столкновений таких интересов. При этом противостояние (конфликт) интересов в указанном смысле не является специфической правовой категорией и не нуждается в специальном учете.
Особого же внимания заслуживает ситуация, когда одно лицо реализует (имеет возможность влиять на реализацию) чужой интерес. При этом лицо, реализующее чужой интерес, обладает и своим собственным интересом (а в некоторых случаях реализует или имеет возможность влиять на реализацию нескольких чужих интересов). Именно в этом случае речь должна идти о конфликте интересов как специфической правовой категории. Очевидно, что такая ситуация требует особых правовых средств и конструкций регулирования.
2. В акционерном обществе конфликт интересов возникает ввиду, с одной стороны, самостоятельного и приоритетного, а с другой стороны, производного характера его интереса и опосредованного механизма его реализации.
Наличие самостоятельного интереса юридического лица вытекает из нормы статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации15, в соответствии с которой юридическое лицо наделяется правосубъектностью, т. е. обладает своим общественно значимым интересом. Именно этот интерес применительно к существованию и функционированию акционерного общества в первую очередь защищается правом и должен удовлетворяться действиями всех иных субъектов, вовлеченных в систему корпоративного управления.
Однако, будучи самостоятельным, интерес юридического лица носит производный характер и представляет собой синергетический результат индивидуальных интересов учредителей/акционеров общества, несводимый к простой совокупности отдельных интересов. Такой интерес не может быть реализован непосредственно самим субъектом-носителем, в связи с чем для его реализации создаются специальные органы управления.
Реализуя корпоративный интерес, субъект, осуществляющий функции органа управления акционерного общества (лицо, входящее в состав органа управления), в то же самое время является носителем своего самостоятельного (индивидуального, частного) интереса, поскольку «органы юридического лица – это предусмотренные законом, уставом или положением живые люди, которые вырабатывают и осуществляют его волю»16. Таким образом, одно и то же лицо обладает возможностью реализации двух интересов: корпоративного и личного, причем первый может иметь в значительной степени формальный характер, в то время как второй может являться жизненно необходимым для своего носителя: между такими интересами возникает неизбежное противоречие.
В связи с отсутствием единого легального определения понятия «конфликт интересов», принимая за основу приведенное ранее общеправовое определение Д. И. Дедова, предлагаем уточненное применительно к акционерному обществу определение понятия «конфликт интересов в акционерном обществе», которое может быть легально закреплено.
Конфликт интересов в акционерном обществе представляет собой противоречие интереса акционерного общества и личного интереса лица, реализующего интерес акционерного общества (управляющий, акционер и др. – субъект конфликта интересов), при котором одновременная реализация обоих интересов в полной мере (без ущерба одному из них) невозможна.
Предложенное определение требует некоторых пояснений.
Во-первых, под личным интересом субъекта конфликта в данном случае, помимо его собственного – индивидуального, частного – интереса, понимается также интерес третьего лица, возможностью реализации которого обладает субъект конфликта, выполняя, например, функции исполнительного органа иного юридического лица, а также интересы третьих лиц, каким‑либо образом связанных с субъектом конфликта, которыми последний может руководствоваться в своих действиях (имеются в виду, например, интересы супругов, родственников и т. п.).
Во-вторых, обозначенное столкновение интересов, при котором их одновременная реализация невозможна, может возникать как объективно, так и по субъективным причинам.
При определенных обстоятельствах вне зависимости от конкретного субъекта конфликта интересов или конфликтующих интересов реализовать два интереса одновременно без ущерба какому‑либо из них во всяком случае будет нельзя (объективная невозможность). Ярким примером объективной невозможности реализации двух интересов одним субъектом является заключение сделки юридическим лицом со своим директором. Это всегда влечет столкновение интересов. Субъекты гражданских правоотношений приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе (п. 2 ст. 1 ГК РФ): директор акционерного общества, совершая сделку с последним, объективно сможет действовать либо в своих интересах, либо в интересах общества, поскольку в данном случае директор и общество будут являться контрагентами.
Однако очевидно, что не все обстоятельства, при которых реализация двух интересов невозможна, могут быть установлены объективно, как в приведённом нами примере: выявить можно только наиболее типичные, «универсальные» обстоятельства. В каждом конкретном случае невозможность одновременной реализации двух интересов может быть обусловлена субъективными моментами: например, наличием «неформальной» (дружеской и т. п.) связи с контрагентом акционерного общества по сделке – субъективная невозможность17.
Объективная невозможность одного лица реализовывать одновременно несколько интересов учитывается законодателем в сфере сделок (хотя законодатель не использует термин «сделка с конфликтом интересов», сделки с конфликтом интересов именуются «сделками, в совершении которых имеется заинтересованность»18). Конфликт интересов при совершении сделок в акционерном обществе объективно возникает в следующих случаях (при наличии следующих отношений между лицом, реализующим корпоративный интерес (или его супругом, родителями, детьми, братьями и сестрами, усыновителями и усыновленными и (или) его аффилированными лицами – «связанные лица»), и контрагентом (выгодоприобретателем) по сделке):
– при совпадении лица, имеющего возможность реализовывать (влиять на реализацию) корпоративный интерес (в терминологии закона – заинтересованное лицо), или связанных с ним лиц и контрагента/выгодоприобретателя по сделке: заинтересованное лицо является стороной сделки/выгодоприобретателем по сделке;
– отношения представительства/посредничества: заинтересованное лицо (связанные с ним лица) является посредником или представителем в сделке;
– отношения владения: заинтересованное лицо и/или связанные с ним лица (каждый в отдельности или в совокупности) владеют 20 и более процентами акций (долей, паев) юридического лица, являющегося стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке;
– отношения управления: заинтересованное лицо (или связанные с ним лица) занимает должность в органах управления юридического лица, являющегося стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке, а также должности в органах управления управляющей организации такого юридического лица19.
Иных обстоятельств, при которых возникает конфликт интересов, российский законодатель не предусматривает. Это можно объяснить тем, что сделки являются основным юридическим фактом, которым опосредуется динамика имущественных отношений акционерных обществ.
Между тем конфликт интересов в акционерном обществе может возникать не только при совершении сделок, но также при совершении обществом иных юридически значимых действий (например, при заключении трудовых договоров, которые с точки зрения традиционного научного подхода сделками не являются, при совершении обществом процессуальных действий). Очевидно, что при заключении трудового договора со своей супругой директор акционерного общества будет находиться в ситуации конфликта интересов, то же самое будет справедливо и в отношении отказа директора от иска (признания иска) в пользу своей супруги20.
Суды рассматривают трудовые договоры с лицом, исполняющим функции исполнительного органа (как правило, в части назначения вознаграждений последнему), как сделки с заинтересованностью21. Однако такой подход вызывает принципиальные возражения теоретического плана: трудовой договор не является сделкой. Кроме того, конфликт интересов может возникать при заключении трудовых договоров не только с директором общества, но и с иными связанными с ним лицами, отношения с которыми будут носить исключительно трудо-правовой характер (в отличие от отношений с руководителем), что исключает по меньшей мере дальнейшее оспаривание заключенных трудовых договоров.
В контексте обозначенной проблемы заслуживает внимания недавно принятое Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановление «О некоторых вопросах, связанных с оспариванием крупных сделок и сделок с заинтересованностью22 (далее – Постановление). В частности, в подпункте 1 пункта 10 Постановления указано, что положения пункта 1 статьи 78 и пункта 1 статьи 81 Закона об акционерных обществах не исключают возможности квалификации в качестве сделки с заинтересованностью договора или его отдельных положений, заключаемого с работником акционерного общества. При этом, какие конкретно работники акционерного общества имеются в виду при применении данного пункта, непонятно: идет ли здесь речь только о трудовом договоре с лицом, осуществляющим функции единоличного исполнительного (входящим в состав коллегиального исполнительного органа и пр.), или под действие обозначенного пункта будут подпадать и трудовые договоры с иными работниками общества.
Подпункт 3 пункта 10 Постановления содержит правила, регулирующие совершение некоторых процессуальных действий в условиях конфликта интересов. В частности, в данном пункте указывается, что, поскольку мировое соглашение представляет собой в том числе гражданско-правовую сделку, к нему, помимо норм процессуального права, подлежат применению нормы гражданского права об одобрении сделок с заинтересованностью (ст.ст. 78 и 81 Закона об акционерных обществах). В случае заключения мирового соглашения с нарушением соответствующих правил одобрения участник общества, не принимавший участия в рассмотрении дела, где такое соглашение было заключено, вправе предъявить требование о пересмотре судебного акта, утвердившего мировое соглашение, по вновь открывшимся обстоятельствам. Аналогичным образом происходит оспаривание признания и отказа от иска.
На наш взгляд, признание Пленумом того факта, что трудовой договор, мировое соглашение, признание и отказ от иска может совершаться в условиях конфликта интересов, само по себе, безусловно, положительно. Однако совершенно неясно, на основании чего нормы о сделках как юридических фактах исключительно гражданского права будут применяться ко всем обозначенным юридическим фактам иной отраслевой принадлежности: никакого теоретического обоснования применения указанных норм Пленум не приводит.
В связи с тем, что возможность возникновения конфликта интересов выходит за рамки гражданско-правовых отношений, полагаем, что правовое регулирование обозначенных ситуаций потребует особых юридических конструкций: ясно, что без внесения соответствующих изменений в действующее акционерное, трудовое и процессуальное законодательство нельзя применять подходы, используемые законодателем при совершении сделок с заинтересованностью в части возможности оспаривания обозначенных юридических фактов, в связи с чем данная проблема нуждается в дальнейшем комплексном межотраслевом теоретическом осмыслении и последующем законодательном опосредовании.
Что касается субъективной невозможности одного лица действовать одновременно в нескольких интересах, то она также не учитывается законодателем. Тем самым из сферы регулирования выпадает целый ряд отношений, в которых лицо, реализующее корпоративный интерес, фактически совершая юридически значимые для общества действия, может руководствоваться иным интересом. Такие конфликты не подлежат типизации и не могут быть описаны законодателем ввиду их субъективной обусловленности.
Подпунктом 2 п. 9 проекта Постановления23, не принятым в финальной редакции документа, было установлено, что «при разрешении вопроса о достаточности оснований для отнесения сделки к сделкам с заинтересованностью в случае возникновения спорных ситуаций суды не должны ограничиваться установлением только формальных условий применения норм о порядке одобрения сделок с заинтересованностью, а обязаны исследовать и оценить всю совокупность имеющих значение для правильного разрешения дела обстоятельств. Поскольку целью установления особого порядка одобрения сделок с заинтересованностью является предотвращение злоупотреблений полномочиями при совершении сделки с конфликтом интереса со стороны лиц, входящих в органы управления хозяйственным обществом, суды должны учитывать, что под аффилированными лицами для целей применения п. 1 ст. 45 Закона об обществах с ограниченной ответственностью и пункта 1 статьи 81 Закона об акционерных обществах могут пониматься не только лица, перечисленные в упомянутых статьях, но также и иные, если будет доказано, что взаимоотношения с такими лицами носят характер близких личных и (или) деловых, в том числе отношения подчиненности, и способны привести к фактическому конфликту интересов. К числу таких лиц, в частности, могут быть отнесены лица, не состоящие в зарегистрированном браке, но находящиеся в фактических брачных отношениях; близкие друзья; лица, ведущие совместную предпринимательскую деятельность и т.п».
Такое положение проекта Постановления, на первый взгляд, было совершенно справедливо и направлено на устранение законодательного пробела в регулировании сделок, совершаемых в условиях нетипичных (неформализованных) конфликтов интересов, и хотя бы отчасти учитывало случаи, когда имеет место субъективная невозможность одновременной реализации двух интересов. Однако, опять же, при, по сути, правильном подходе Пленума к регулированию рассматриваемых отношений возражение вызывает то, что приведенное правило хотели установить не на законодательном уровне, а на уровне пусть и высшей, но судебной инстанции: это привело бы к произвольному расширению нормативно установленного перечня случаев, при которых деятельность субъектов права считается сделкой, в совершении которой имеется заинтересованность: исчерпывающий перечень субъектов конфликта интересов, установленный в ст. 81 Закона об акционерных обществах, стал бы открытым через «открытие» понятия «аффилированные лица», которое также обладает четким законодательным содержанием и не подлежит расширительному толкованию. Более того, содержание термина «аффилированные лица» в настоящее время раскрывается в Законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», изначально направленном на регулирование исключительно публичных отношений24 соответствующими юридическими средствами, характерными для императивного метода правового регулирования, что еще раз подчеркивает невозможность произвольного толкования (расширения) содержания предусмотренных указанным законом понятий. Кроме того, предложенное расширение перечня аффилированных лиц в любом случае не позволило бы охватить все нетипичные (неформализованные) конфликты интересов.
В любом случае анализируемый пункт проекта Постановления так и не был принят, а стало быть, проблема субъективной невозможности одного лица действовать одновременно в нескольких интересах также в настоящий момент никак не решена. Решением обозначенной проблемы отчасти могло бы стать законодательное закрепление обязанности определения наличия не предусмотренного законом конфликта интересов и информирования о таком конфликте за самим субъектом конфликта (управляющим, акционером и др.) с возможностью последующего применения мер ответственности в случае ее неисполнения.
Таким образом, принятие Пленумом ВАС РФ обозначенного Постановления, с одной стороны, явно свидетельствует об актуальности вопросов, связанных с конфликтом интересов. Однако, с другой стороны, анализ указанного Постановления в части, относящейся к рассматриваемой теме, вскрывает неточности и противоречия в подходах, предлагаемых высшей судебной инстанцией. Это еще раз подтверждает, что вопрос конфликта интересов в акционерном обществе нуждается в дополнительной комплексной (межотраслевой) теоретической проработке и в соответствующей регламентации на законодательном (а не на правоприменительном) уровне.
1 Fiduciary law’s «Holy Grail»: reconciling theory and practice in fiduciary jurisprudence. Leonard I Rotman. Boston University Law Review.//URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1 925 138. Дата обращения: 27.03.2014.; Дедов Д. И. Конфликт интересов. М., 2004. С.2.
2 Беневоленская З. Э. Фидуциарные обязательства директора компании по английскому праву // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 128.
3 Fiduciary law’s «Holy Grail»: reconciling theory and practice in fiduciary jurisprudence. Leonard I Rotman. Boston University Law Review.//URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1 925 138. С. 942. Дата обращения: 27.03.2014.
4 Дедов Д. И. Указ соч. С. 1.
5 Там же.
6 См., например: Федосова О. В. Проблемы институтов крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, в обществах с ограниченной ответственностью: Диссертация канд. юрид. наук. М., 2008; Ильичева М. М.. Порядок одобрения органами управления хозяйственных обществ сделок, в совершении которых имеется заинтересованность: Диссертация канд. юрид. наук. М., 2012.
7 Габов А. В. Сделки с заинтересованностью в практике акционерных обществ: проблемы правового регулирования. М., 2005 // СПС КонсультантПлюс. Долинская В. В. Акционерное право: основные положения и тенденции: Монография. М., 2006 // СПС КонсультантПлюс.
8 Агеев А. Б. Создание современной системы корпоративного управления в акционерных обществах: вопросы теории и практики. М., 2010 // СПС КонсультантПлюс; Управление и корпоративный контроль в акционерном обществе: Практ. пособ. / Под ред. Е. П. Губина. Осипенко О. В. Конфликты в деятельности органов управления акционерных компаний. М.: Статут, 2007.
9 Дедов Д. И. Указ.соч. С.1.
10 Щеколдин С. Ю. Конфликт интересов в государственных служебных отношениях: материальные и процессуальные аспекты. Автореферат диссертации канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 8.
11 Габов А. В. Указ соч.
12 Там же.
13 Агеев А. Б. Создание современной системы корпоративного управления в акционерных обществах: вопросы теории и практики. М., 2010 // СПС КонсультантПлюс.
14 Коркунов М. Н. Лекции по общей теории права. М., 2010. Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН). С.51.
15 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51‑ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. (Далее по тексту – ГК РФ).
16 Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М,. 1950. С. 201.
17 Мазо М. А. Конфликт интересов в акционерном обществе: понятие, виды, гражданско-правовые конструкции регулирования // Российский юридический журнал. 2014. № 2. С. 120–130.
18 Ст. 81 Федерального закона «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. № 208‑ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1. (Далее по тексту – Закон об акционерных обществах.)
19 Ст. 81 Закона об акционерных обществах.
20 Мазо М. А. Указ соч.
21 См., например: Определение ВАС РФ от 05.09.2012 N ВАС11 017/12 по делу № А56-31 445/2011; Определение ВАС РФ от 10.08.2011 № ВАС‑9772/11 по делу № А45-13 309/2010.
22 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.05.2014 № 28 «О некоторых вопросах, связанных с оспариванием крупных сделок и сделок с заинтересованностью». // Вестник ВАС РФ. 2014. № 6 (июнь).
23 Проект Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с оспариванием крупных сделок и сделок с заинтересованностью» // http://www.consultant.ru/law/hotdocs/t58/p1/. Дата обращения: 05.12.2013.
24 Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948–1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости СНД и ВС РСФСР». 18.04.1991. № 16. Ст. 499.
Уважаемый Вячеслав Михайлович!
Уважаемые члены Совета судей
Российской Федерации!
Уважаемые гости!
В 2019 году ключевыми задачами Совета судей Российской Федерации являются завершение выполнения поручений IX Всероссийского съезда судей и содействие реализации судебной реформы, инициированной Верховным Судом Российской Федерации.
Советом судей Российской Федерации во исполнение поручений Съезда подготовлен ряд законопроектов, направленных на дальнейшее развитие и укрепление правового статуса судей.
Подготовлен и направлен в Верховный Суд Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О гарантиях социальной защиты отдельных категорий граждан».
Данный законопроект предусматривает порядок расчета выслуги лет для судей судов Российской Федерации, которые до 18 марта 2014 года проживали на территории Республики Крым и города Севастополя.
В соответствии с действующим законодательством периоды работы на судейских должностях в Республике Крым и городе Севастополе до вступлениях этих субъектов в состав Российской Федерации включаются в выслугу лет.
Однако гражданам, которые до 18 марта 2014 года проживали на территории Республики Крым и города Севастополя и не имели судейского статуса, а впоследствии были назначены судьями судов Российской Федерации, предыдущий стаж работы не включается в выслугу лет.
Тем самым нарушается принцип единства правового статуса судей.
В законопроекте, подготовленном Советом судей, предлагается установить, что для всех судей Российской Федерации, которые до 18 марта 2014 года проживали на территории Республики Крым и города Севастополя, порядок включения предыдущих периодов работы в выслугу лет определяется Советом судей Российской Федерации – независимо от того, занимали ли они судейские должности до вступления в состав Российской Федерации новых субъектов.
Подготовлен и внесен на рассмотрение пленарного заседания Совета судей проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» в части совершенствования процедуры прекращения отставки судьи и досрочного прекращения полномочий председателя суда и заместителя председателя суда.
Прекращение отставки судьи и прекращение полномочий руководителя суда имеют сходную правовую природу с дисциплинарной ответственностью судей, поскольку представляют собой меры реагирования на нарушения закона или Кодекса судейской этики.
В этой связи предлагается предусмотреть возможность обжалования решений о прекращении отставки судьи и о прекращении полномочий председателя суда, либо его заместителя, в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда Российской Федерации. Тем самым будет обеспечено единство правового статуса судей и укреплены гарантии их независимости.
Подготовлен и в ближайшее время будет направлен в Верховный Суд Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием медицинского и санаторно-курортного обеспечения судей».
Этот законопроект разработан во исполнение поручения IX Всероссийского съезда судей, а также в развитие федерального закона, принятого в прошедшем году по законодательной инициативе Верховного Суда и наделяющего Судебный департамент правом создавать санаторно-курортные организации.
Проект предусматривает нормативы расходов на медицинское и санаторно-курортное лечение судей, которые обеспечивают реальное, а не декларативное предоставление судьям соответствующих услуг, а также выплату достаточной компенсации судьям, отказавшимся от использования права на санаторно-курортное лечение.
Важно, что положения проекта распространяются на судей, пребывающих в почетной отставке, для которых медицинское и санаторно-курортное обеспечение наиболее востребовано.
Предлагаемые изменения станут правовым обоснованием необходимости выделения бюджетных средств на организацию медицинского и санаторно-курортного обеспечения судей при подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Особое внимание Совет судей Российской Федерации традиционно уделяет развитию электронного правосудия, расширению применения электронных технологий в судебной деятельности.
Внесены изменения в Правила формирования электронного хранилища судебных дел и документов федеральных судов общей юрисдикции, предусматривающие перевод в электронную форму дел и документов, поступающих в кассационные и апелляционные суды общей юрисдикции, перевод в электронную форму судебных архивов.
Кроме того, в связи с созданием новых судов внесены поправки в Положение о порядке рассмотрения судами общей юрисдикции поступающих в электронной форме обращений граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В этой связи следует отметить, что введение принципа «полной кассации» предполагает ежегодное истребование кассационными судами общей юрисдикции значительного числа дел из нижестоящих судов. Почтовая пересылка таких дел должна постепенно уступать место электронному документообороту с применением средств защиты, исключающих незаконное внесение изменений в материалы дела или их утрату.
Утверждены Методические рекомендации по организации работы архива и формированию электронного архива в аппарате мирового судьи, которые позволят освободить мировых судей от морально устаревшей работы по ведению бумажных архивов и оптимизировать использование служебных помещений.
5 апреля 2019 г. Президиум Совета судей поручил Судебному департаменту совместно с федеральным государственным бюджетным учреждением «Информационно-аналитический центр поддержки
ГАС «Правосудие», комиссией Совета судей Российской Федерации по информатизации и автоматизации работы судов подготовить новую Концепцию развития информатизации судов.
Это поручение обусловлено тем, что срок реализации действующей Концепции информатизации судов истекает в 2020 году, а также динамичным развитием информационных технологий, появлением новых программных решений.
Принятие новой Концепции обеспечит соответствие информатизации судебной системы тенденциям развития электронных технологий в Российской Федерации.
Совет судей уделил значительное внимание регламентации поведения посетителей в зданиях судов. Обсуждение регламента на площадке Совета судей РФ с самого начала ведется максимально открыто, с участием всех заинтересованных организаций: Министерства юстиции РФ, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной палаты адвокатов, Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.
Удалось достичь взаимопонимания по вопросу о том, что с развитием гражданского общества назрела необходимость укреплять уважение к суду – это комплексный правовой институт, который является ключевым условием судейской независимости. Главным назначением правосудия является обеспечение надлежащих условий судебной защиты прав и законных интересов граждан.
Поведение нарушителей дезорганизует работу суда и препятствует комфортной судебной защите, оперативному рассмотрению дел. Такие действия наносят вред прежде всего не судьям, а добросовестным участникам судебных споров.
В этой связи актуальным вопросом является нормативно-правовое закрепление единого регламента судов, который обеспечил бы единообразие и прозрачность соответствующих правил.
Предметом широкого и открытого обсуждения стала проблема манипулирования общественным мнением через средства массовой информации в целях давления на суд и получения нужного результата рассмотрения дела («скандализации правосудия»). С участием Совета судей изучен и представлен широкой общественности опыт других правопорядков и практика Европейского Суда по правам человека в сфере правового регулирования уважения к суду.
Представляется, что по результатам обсуждения удалось достичь консенсуса в вопросе о том, что лучший способ противодействия подобным манипуляциям – это широкое распространение объективных данных о работе судов.
Открытость судебной деятельности является одним из ключевых условий доверия общества к суду является. В связи с этим Совет судей уделяет значительное внимание организации диалога с институтами гражданского общества, в том числе со средствами массовой информации.
Структура подразделений, осуществляющих информационную политику судебной системы, принципы взаимодействия судов со средствами массовой информации на региональном и федеральном уровнях, порядок доступа к судебной информации и организация участия журналистов в судебных заседаниях рассматриваются в Концепции информационной политики, утвержденной 16 ноября 2001 года.
Этот важный документ к настоящему моменту утратил актуальность и морально устарел.
С момента принятия Концепции прошло почти 18 лет: за это время сформировалось новое правовое регулирование информационной сферы, по законодательной инициативе Верховного Суда принят Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», у всех судов созданы Интернет-сайты, появились новые виды средств массовой информации, получили широкое распространение социальные сети, и т.д.
В связи с этим Президиум Совета судей Российской Федерации принял решение о разработке до октября текущего года совместно с Судебным департаментом новой редакции Концепции информационной политики судебной системы.
Организован мониторинг практики по делам, в которых одной из сторон являются средства массовой информации, а также поступающих в советы судей субъектов Российской Федерации жалоб на недостаточную открытость судов, ограничение доступа в судебные заседания, неполноту и неактуальность Интернет-сайтов советов судей.
Советом судей Российской Федерации в пределах его компетенции ведется большая работа в связи с созданием кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции. В этой связи следует отметить постоянное конструктивное взаимодействие Совета судей с Верховным Судом Российской Федерации и Судебным департаментом при Верховном Суде, представители которых принимают участие в подготовке документов Совета судей, присутствуют на заседаниях Президиума Совета судей и высказывают свои предложения по обсуждаемым вопросам.
Органы судейского сообщества принимают деятельное участие в формировании кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции.
Обеспокоенность в судейской среде вызывает не основанное на законе расширительное толкование понятия «конфликт интересов».
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона о статусе судей в Российской Федерации обязательным признаком конфликта интересов является личная заинтересованность, которая влияет или может повлиять на исполнение обязанностей судьи.
В свою очередь, личная заинтересованность определяется законом как возможность получения судьей при исполнении должностных обязанностей доходов в виде материальной выгоды либо иного неправомерного преимущества непосредственно для судьи, членов его семьи или иных лиц и организаций, с которыми судья связан финансовыми или иными обязательствами.
Таким образом, конфликт интересов не должен и не может презюмироваться: его наличие должно быть подтверждено объективно существующей личной заинтересованностью судьи.
О такой заинтересованности должны свидетельствовать конкретные данные, а не предположения и домыслы.
Попытки возложить на судью обязанность доказать отсутствие своей личной заинтересованности означает презумпцию виновности и недобросовестности судьи, которая противоречит конституционному статусу личности.
Кроме того, в соответствии с общими принципами права недопустимо возлагать на участника правоотношений бремя доказывания так называемых «отрицательных фактов», то есть фактов отсутствия чего-либо.
Презумпция недобросовестности судей и обязанность доказывать отсутствие конфликта интересов на практике нередко приводят к тому, что суды по надуманным основаниям лишаются опытных и квалифицированных кадров.
Это не соответствует интересам государства и гражданского общества в качественном и независимом правосудии.
Кодекс судейской этики возлагает на судью обязанность действовать честно и добросовестно при осуществлении своих полномочий. Если судья соблюдает эти требования, то его действия не могут быть квалифицированы как порождающие конфликт интересов или нарушающие антикоррупционные положения.
Честность и добросовестность судьи – это универсальное мерило его поведения. Недобросовестность и нечестность судьи требуют доказывания.
Советом судей Российской Федерации продолжена работа по разъяснению положений Кодекса судейской этики, обеспечению их единообразного толкования. Комиссией по этике рассмотрены по существу 18 обращений, даны необходимые разъяснения.
К числу наиболее значимых из них следует отнести заключение, в котором обращено внимание на отсутствие конфликта интересов при замещении супругами двух должностей судей в одном субъекте Российской Федерации – в суде общей юрисдикции и в арбитражном суде – поскольку суды общей юрисдикции и арбитражные суды разграничены установленной процессуальным законодательством предметной компетенцией и не связаны между собою инстанционной подчиненностью.
В связи с назначением в кассационные и апелляционные суды общей юрисдикции судей, работающих в различных субъектах Российской Федерации, особое значение приобретают вопросы их социального обеспечения, в том числе предоставления им жилых помещений, медицинского обслуживания, создания необходимых условий для переезда их семей.
Надлежащее социальное обеспечение судей – важное условие независимого и качественного отправления правосудия в новых судах, поскольку оно позволяет судье сконцентрироваться на вопросах судопроизводства, не отвлекаясь на проблемы обустройства быта в новом регионе.
Соблюдение предусмотренных законом социальных гарантий для судей кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции – предмет особого внимания Совета судей Российской Федерации.
В целях создания необходимых правовых условий для жилищного обеспечения судей кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции Президиум Совета судей согласовал внесение изменений в Положение о жилищной комиссии и Положение о порядке признания судей нуждающимися в улучшении жилищных условий, обеспечения жилыми помещениями и снятия их с учета, утвержденные приказом Судебного департамента от 7 июня 2012 г.
Президиум Совета судей также поручил Судебному департаменту распространить порядок организации медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения на судей кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции.
На особом контроле финансовой комиссии Совета судей Российской Федерации находятся вопросы финансового и материально-технического обеспечения кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции; повышенное внимание уделяется вопросам выделения бюджетных ассигнований на приобретение основных средств и расходных материалов.
В апреле текущего года предварительно согласован объем лимитов бюджетных обязательств по фонду оплаты труда судей и государственных гражданских служащих новых судов.
Судьи кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции должны стать полноправными членами судейского сообщества, органично войти в состав судейской корпорации.
В связи с этим потребовалось внести изменения в акты Совета судей Российской Федерации, распространив их положения на судей новых судов. Внесены необходимые поправки в Методические рекомендации по организации приведения судьи к присяге; Методические рекомендации по организации и проведению торжественного мероприятия – ухода (удаления) судьи в почетную отставку; Порядок награждения наградным знаком Совета судей Российской Федерации «За служение правосудию»; Порядок награждения почетным знаком Совета судей Российской Федерации «Ветеран Судебной системы».
Совет судей Российской Федерации уделяет значительное внимание взаимодействию с региональными советами судей, методической и организационной поддержке их работы. 5 апреля 2019 г. организован семинар-совещание советов судей субъектов Российской Федерации в городе Казань Республики Татарстан, главной темой которого стало взаимодействие органов судейского сообщества со средствами массовой информации, повышению информационной открытости судов, меры реагирования на распространение недостоверной информации о судебной деятельности.
Продолжена работа по мониторингу сайтов региональных советов судей в целях их регулярного и своевременного обновления.
Как и в предыдущие периоды, существенную часть работы Совета судей Российской Федерации составляет рассмотрение жалоб и обращений граждан и организаций. Эта работа обеспечивает «обратную связь» между судьями и гражданским обществом, тем самым укрепляя доверие к судебной власти. С начала текущего года в Совет судей Российской Федерации поступило 885 обращений.
В дисциплинарную комиссию Совета судей Российской Федерации переданы 156 жалоб. По шести обращениям проведены выездные проверки, доводы одной их них признаны обоснованными.
В Комиссию по реализацию мероприятий противодействия коррупции, урегулированию конфликта интересов во внеслужебных отношениях и при исполнении судьями своих полномочий переданы 40 жалоб; 15 жалоб переданы в Комиссию по этике.
С 4 по 6 апреля в городе Казани состоялся I командный чемпионат по шахматам среди судей судов Российской Федерации, который стал заметным событием в жизни судейского сообщества.
К сожалению, судьи некоторых крупных субъектов Российской Федерации (например, города Москвы, Краснодарского края и других) не приняли участие в этом мероприятии. Общие мероприятия судейского сообщества способствуют укреплению корпоративной культуры и взаимопонимания, в связи с чем призываю Вас, уважаемые коллеги, активнее участвовать в жизни судейского корпуса.
Совет судей Российской Федерации награждает судей, работников аппарата суда и Судебного департамента при Верховном Суде за многолетний и добросовестный труд, качественное и высокопрофессиональное выполнение своих обязанностей.
С начала текущего года в Совет судей поступили представления о награждении 163 человек, из них приняты положительные решения в отношении 154 кандидатов: 67 человек награждены почетным знаком «Ветеран судебной системы», 50 человек – почетной грамотой Совета судей, 37 человек – наградными знаками «За служение правосудию».
Кроме того, благодарностью Совета судей награждены 27 работников судебной системы.
Уважаемые коллеги, работа Совета судей Российской Федерации по содействию проведению судебной реформы, выполнению поручений IX Всероссийского съезда судей будет продолжена.
Хочу еще раз подчеркнуть, что в текущем году наша приоритетная задача – завершить исполнение поручений IX Всероссийского съезда судей, а также в пределах своей компетенции принять все необходимые меры для беспрепятственного начала работы новых судов, обеспечить их эффективную деятельность по отправлению правосудия. Призываю Вас помнить об этом и желаю успехов в работе.
Спасибо за внимание!
В свежем обзоре судебной практики Верховный суд страны подробно объяснил, какие проступки не считаются вопиющими. А что — и проступком нельзя считать. Например, известно, что судьям в своих делах надо держаться подальше от родственников. Когда интересы судьи и его семьи пересекутся, судья должен отойти в сторону. Скажем, когда кто-то из членов семьи является стороной по делу, рассматриваемому судьей.
Проблема в том, что единого понимания, что считать конфликтом интересов, нет. На одном из семинаров с председателями региональных судов в прошлом году председатель Верховного суда России Вячеслав Лебедев заявил, что необходимо разработать единые стандарты для оценки наличия конфликта интересов у судьи. Такие стандарты не должны подлежать широкому толкованию. Постепенно Верховный суд прорабатывает такие стандарты. В свежем обзоре он объяснил, что свекор не является близким родственником. Поэтому судья может и не знать всего, чем занимается отец ее мужа. Если она упустила что-то из того, что должна была знать про свекра и вовремя сообщить, это, конечно, нарушение. Но не вопиющее, и увольнять судью не стоит.
Примером стало дело из Хакасии, где некая судья участвовала в рассмотрении дела, стороной по которому выступала одна из коммерческих фирм. Дело рассматривалось в апелляционной инстанции, судья была членом коллегии. Как выяснилось, соучредителем данной фирмы был свекор данной судьи. Когда это вскрылось, квалификационная коллегия судей Республики Хакасии решила уволить судью.
Сама судья объяснила, что не знала о том, что свекор до сих пор имеет какое-то отношение к данной фирме. Она знала лишь, что он работал там до 2003 года. Дисциплинарная коллегия Верховного суда России, рассмотрев дело, отменила решение об увольнении. Конечно, если по-хорошему, судья должна была бы навести справки. Но это не является исключительным проступком, и увольнение — несоразмерное наказание, решил суд. Тем более что судья не была ни председателем коллегии, ни судьей-докладчиком по делу.
В другом примере, который приводит Верховный суд, судью хотели уволить за различные процессуальные нарушения: там был немного затянут срок, там решение отменила апелляция. Но главное право судьи — решать дело так, как он считает нужным в рамках закона. Если же решение отменяется апелляционной инстанцией, само по себе это не нарушение, и чернить биографию судьи не должно. Поэтому увольнение отменили.
«Досрочное прекращение полномочий судьи как наиболее суровая мера дисциплинарной ответственности, может иметь место в тех случаях, когда исчерпаны все иные средства воздействия на судью, направленные на предупреждение дальнейших нарушений с его стороны, либо когда допущенное судьей нарушение подрывает доверие к судебной власти и не дает оснований рассчитывать на добросовестное и профессиональное выполнение им обязанностей судьи в будущем», — объяснил Верховный суд.
УДК 354 DOI: 10.12737/24811
Червинская Александра Павловна, магистрант кафедры политологии и государственной политики, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Среднерусский институт управления—филилал (Российская Федерация, г. Орел), e-mail: politgmu@mail.ru Борисенков Александр Николаевич, магистрант кафедры политологии и государственной политики, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Среднерусский институт управления—филилал (Российская Федерация, г. Орел), e-mail: politgmu@mail.ru Овчинников Роман Сергеевич, магистрант кафедры политологии и государственной политики, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Среднерусский институт управления—филилал (Российская Федерация, г. Орел), e-mail: politgmu@mail.ru
ПРОБЛЕМА КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В СИСТЕМЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проблема конфликта интересов в системе государственной гражданской службы Российской Федерации сегодня достаточно актуальна. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития государственной гражданской службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей и др.
Ключевые слова: конфликт интересов, государственная гражданская служба, гражданские служащие.
THE PROBLEM OF CONFLICT OF INTERESTS IN THE CIVIL SERVICE OF THE RUSSIAN FEDERATION
Keywords: conflict of interests, civil service, civil servants.
Комплекс правовых проблем, связанных с причинами и условиями нарушений государственными гражданскими служащими правил служебного поведения, их профилактикой и применением соответствующих правовых мер для разрешения инцидентов, охватывается понятием «конфликт интересов».
В самом общем плане конфликт интересов -это купля-продажа или другие формы эквивалентного обмена государственно-властных полномочий с целью получения материальных или других социально значимых благ . Во всех случаях конфликта интересов властные полномочия используются государственными гражданскими служащими в личных интересах. Глубина такого конфликта зависит не только от личных качеств государственных служащих, предопределяющих мотивацию корыстного поведения государственного служащего, но и от факторов, среди которых важными являются правовые, организационные и нравственные «пороки» на государственной гражданской службе .
Главное следствие конфликта интересов -снижение качества выполнения должностных функций, понижение значимости различных государственных и общественных сфер, игнорирование публичных интересов. Предупреждение конфликта интересов способствует качественному осуществлению государственных полномочий.
Конфликт интересов ставит под угрозу ценности института государственной гражданской службы, поражая организационные, правовые и нравственные основы государства .
При конфликте интересов:
— публичный интерес заменяется частными интересами;
— подрывается «правление закона» и требование законности;
— нарушаются принципы толерантности, равенства и прозрачности в пользу частных интересов государственных гражданских служащих, обладающих секретным и привилегированным доступом к публичным ресурсам (материальным, финансовым, информационным и др.).
«Конфликт интересов» — одно из наиболее сложных и многозначных понятий, которое встречается в международном, зарубежном и отечественном законодательстве о государственной службе, законодательстве о противодействии коррупции и в нормативных правовых актах, относящихся к разным сферам государственного управления и корпоративной деятельности.
Ученые также еще не выработали единой, достаточно четкой и определенной точки зрения на природу, содержание понятия «конфликт интересов» и значение конфликта интересов в управленческой и служебной деятельности .
По законодательству конфликт интересов всегда имеет иррациональную вредоносную коррупционную природу. Однако в научной литературе конфликт интересов характеризуется двойственностью, поскольку его результаты могут быть не всегда вредны, а в отдельных случаях и полезны органам (С.С. Фролов и др.).
Некоторые ученые полагают, что конфликты интересов не просто полезны, они формируют оптимальную структуру управления (П.Ф. Друкер, А.Г. Здравомыслов, А.К. Зайцев и др.). Другие ученые полагают, что конфликт интересов представляет собой процесс, цель которого состоит в достижении вознаграждения путем подчинения, навязывания своей воли, удаления конкурента, стремящегося достичь та кого же вознаграждения (Н.Н. Обозов, X. Хекхаузен, У. Юри и др.).
Таким образом, конфликт интересов на государственной гражданской службе неизбежно ведет к приватизации государства частными лицами. В более корректной постановке это проблема соотношения юридических и нравственных требований к государственным гражданским служащим, правил их служебного поведения и личных интересов государственных служащих. Она всегда была злободневной и особую остроту приобрела в современной государственно-служебной практике.
В российском законодательстве до 2001 г. не существовало обще го легального определения понятия «конфликт интересов». Но оно имелось в ряде нормативных правовых актов применительно к конкретным ситуациям в публичной и частной сфере.
В публичной сфере понятие «конфликт интересов» впервые использовано в 2001 г. в официальных документах и нормативных правовых актах, относящихся к составу законодательства о государственной и муниципальной службе, в последнее время (с 2008 г.) это понятие используется в нормативных правовых актах о противодействии коррупции. В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» понятие «конфликт интересов» не встречалось.
В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ от 15 августа 2001 г. № Пр-14962 (раздел VII «Государственный служащий»), впервые предусматривалось, что в системе государственной службы должны быть сформированы механизмы преодоления
конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей. Как видно, конфликт интересов на государственной службе предлагалось рассматривать как противоречие между личными (групповыми) интересами государственных служащих и их служебными обязанностями.
Впервые в нормативном правовом акте применительно к государственной службе понятие «конфликт интересов» упоминается в п. 2 Общих принципов поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 (государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, наряду с прочим при угрозе возникновения конфликта интересов обязан сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решения, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов).
В последующем понятие «конфликт интересов» упоминается в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» . В п. 4 ст. 10 данного Закона определяется, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
В соответствии с указанной нормой в п.1 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» было впервые дано легальное определение понятия «конфликт интересов», названы условия и признаки ситуаций с конфликтом интересов, предусмот-
рены механизмы его преодоления и возможные правовые последствия.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Конфликт интересов на государственной службе определялся в Законе № 79-ФЗ как «…ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при ко- торой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации». Такое же определение понятия «конфликт интересов» содержалось и в п. 2 ст. 11 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Нормативное определение понятия «конфликт интересов» позволяет с некоторой долей определенности констатировать наличие такого конфликта в случаях:
— личной заинтересованности государственного (муниципального) служащего в реализации действий, которые могут стать фактической основой для конфликта интересов;
— возникновения противоречий между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации;
— способности причинения вреда этим законным интересам .
Как видно, определением понятия «конфликт интересов» охватывались не только реально существующие противоречия в конкретной ситуации, но и гипотетически возможные в будущем.
Все это говорит о том, что конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп и т.п.
Это сложное социальное явление, в основе которого находятся множество различных факторов объективного и субъективного свойства, определенных условий исполнения государственными служащими должностных обязанностей, институциональных погрешностей в организации системы государственной гражданской службы и др. Только запретительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов в системе государственной службы невозможно. Необходимо прежде всего обратить внимание на формирование адекватной государственным и общественным интересам внутренней и внешней среды государственной службы, профессиональной личности государственного служащего, в основе мотиваций должностного поведения которой будут находиться принципы служения российскому государству и обществу,
Библиография:
1. Дедов Д.И. Конфликт интересов. — М.: Волтерс Клувер, 2004.
3. Изолитов, А.С. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и противодействие коррупции: монография. — М.: Издательский дом Шумиловой И.И., 2013.
4. Социально-профессиональное развитие государственной службы: материалы XIII Общероссийской научно-практической конференции преподавателей, молодых ученых, аспирантов и магистрантов с международным участием, проведенной кафедрой государственной службы и кадров / под ред. А.И. Турчинова. — М.: МАКС Пресс, 2014.
5. Шишов, М.А. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов // Административное право и процесс. — 2014. -№ 6. — С. 64-67.
6. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование : научно-практическое пособие /
1.Dedov, D.I. Konflikt interesov. — M.: Volters Kluver, 2004. (In Russ.)