Соотношение норм АПК РФ (Арбитражный процессуальный кодекс) и КоАП РФ при рассмотрении дел об административных правоотношениях Конституция Российской Федерации предусматривает осуществление правосудия в порядке конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства. В соответствии со статьей 29 (Арбитражный процессуальный кодекс Статья Арбитражного процессуального кодекса РФ) в порядке административного судопроизводства рассматриваются возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. В этой же статье Кодекса указан перечень подобных дел, который не является исчерпывающим. Следует заметить, что и прежний АПК РФ (1995 г.) относил к подведомственности арбитражных судов рассмотрение не только дел, вытекающих из гражданских правоотношений. Однако видов споров и иных дел, вытекающих из публичных правоотношений, было меньше, и самое главное, что процедура их рассмотрения не сильно отличалась от других дел. Пожалуй, единственное различие заключалось в распределении бремени доказывания.
Действующий в настоящее время (Арбитражный процессуальный кодекс Статья Арбитражный процессуальный кодекс) разделяет правила рассмотрения дел по спорам, которые носят гражданско-правовой характер, а также дел, вытекающих из публичных правоотношений. Однако нельзя сказать, что такое разграничение не вызывает в практической деятельности вопросов. Кроме того, не всегда очевидно, относится ли рассматриваемое судом дело к той или иной категории. Такими делами, в частности, являются споры о взыскании с публичного субъекта денежных сумм, недополученных коммерческой организацией в результате предоставления различных льгот, нормативно гарантированных гражданам.
В соответствии со статьей 197 АПК РФ дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, но с особенностями, установленными главой 24. Аналогичный прием законодатель использует и при регулировании правил рассмотрения других категорий дел, отнесенных к административному судопроизводству. Соответственно, для правильного применения норм процессуального права необходимо четко уяснить, какие же особенности имеются при рассмотрении той или иной категории дел.
Представляется, что большими особенностями отличаются дела о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, поскольку они регламентируются не только АПК РФ, но и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Если вопросы законности привлечения к административной ответственности в определенных случаях были подведомственны арбитражному суду и ранее (например, арбитражный суд рассматривал дела об оспаривании решений органов, осуществляющих контроль за использованием земель), то этого нельзя сказать относительно дел, непосредственно касающихся именно привлечения к административной ответственности.
В период действия прежнего АПК РФ арбитражный суд если и мог привлечь к ответственности в виде взыскания штрафа, то исключительно за неисполнение решения суда или за определенные процессуальные нарушения. Поэтому такая категория дел, как привлечение к административной ответственности, является для арбитражного суда совершенно новой.
Сложно признать, что рассмотрение вопросов о привлечении к административной ответственности, когда это не связано с рассматриваемым или рассмотренным судом делом, находится в русле традиций арбитражного суда, который «привык» к состязательности и равноправию сторон. Привлекая к административной ответственности, арбитражный суд выполняет пусть и нужную, но все же репрессивную функцию государства, а это не является задачами арбитражных судов, как они сформулированы в статье 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 28.04.95 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статье 2 АПК РФ.
Представляется, что это противоречие не должно оставаться без внимания законодателя и может быть разрешено в процессе развития процессуального законодательства, которое объективно должно закончиться созданием административных судов. Пока же арбитражный суд как правоприменитель не может не рассматривать отнесенные к его подведомственности дела.
Определенные разъяснения, а также рекомендации по названным категориям дел содержатся в нескольких постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ). Это постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.02 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.02 № 11), постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.03 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.03 № 2) , постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.04 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.04 № 10).
Поскольку АПК РФ и КоАП РФ зачастую содержат противоречивые нормы процессуального права, Пленум ВАС РФ в пункте 18 постановления от 09.12.02 № 11 разъяснил, что в случае, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в статье 29.9 КоАП РФ).
Дела о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, но с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и КоАП РФ (часть первая статьи 202 , часть первая статьи 207 АПК РФ).
Специфика арбитражного производства по делам об административных правонарушениях
Какие же это особенности?
Во-первых, подается заявление, а не исковое заявление. Обращающееся в арбитражный суд лицо более правильно именовать заявителем, а не истцом. По данной категории дел установлен сокращенный срок рассмотрения (15 дней при привлечении к административной ответственности и 10 дней при оспаривании решения о привлечении к административной ответственности). С учетом таких сроков рассмотрения арбитражный суд не может в полной мере выполнить требования статей 136 , 137 АПК РФ в части обязательного проведения предварительного судебного заседания и назначения дела к судебному разбирательству только после проведения подготовки. Поэтому Пленум ВАС РФ в пункте 3 постановления от 02.06.04 № 10 указал на то, что в определении о принятии заявления и о подготовке дела к судебному разбирательству может быть указано не только на действия по подготовке, предусмотренные статьей 135 АПК РФ, которые надлежит совершить лицам, участвующим в деле, сроки их совершения, но также
и на время и место проведения судебного разбирательства. В этом же постановлении содержится рекомендация в случае необходимости извещать участвующих в деле лиц и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи. Срок подачи апелляционной жалобы по таким делам 10 дней (часть четвертая статьи 206 (Арбитражный процессуальный кодекс Статья Арбитражного процессуального кодекса рф), часть пятая статьи 211 АПК РФ). Необходимо иметь в виду, что в соответствии с частью третьей статьи 113 АПК РФ в срок, исчисляемый днями, не включаются нерабочие дни.
Особенностью рассмотрения дел названной категории является и то, что бремя доказывания правомерности принятого решения или обстоятельств как основания привлечения к административной ответственно¬сти возлагается на административный орган. Это прямо предусмотрено в части пятой статьи 205 и в части четвертой статьи 210 АПК РФ.
Рассматривая дела в порядке административного судопроизводства, суд занимает более активную позицию по сравнению с рассмотрением споров, вытекающих из гражданских правоотношений. Так, если рассматривается обычный гражданско-правовой спор, то суд, определив в общем виде предмет доказывания, может лишь предложить участвующим в деле лицам представить дополнительные доказательства и в определенных случаях оказать содействие в истребовании таких доказательств (статья 66 АПК РФ). Однако решающая роль в представлении доказательств принадлежит лицам, участвующим в деле, которые в принципе могут и отказаться от их представления.
Иная роль арбитражного суда закреплена процессуальными нормами при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности и оспаривании решений о привлечении к такой ответственности. Это, очевидно, связано с выполнением в этом случае судом не только задач по защите прав и интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, но и функций обеспечения законности в деятельности органов публичной власти.
Так, при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражный суд не связан доводами заявителя и проверяет решение в полном объеме (часть седьмая статьи 210 АПК РФ). Будет логичным полагать, что и при рассмотрении таких дел в апелляционной и кассационной инстанциях арбитражный суд должен проверять правильность судебного решения в полном объеме, а не только в обжалуемой части или по тем доводам, которые приводятся в жалобе.
Проявлением большей активности арбитражного суда по такой категории дел является и правило, закрепленное в части пятой статьи 210 АПК РФ. Согласно названной норме арбитражный суд в случае непредставления административным органом доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, может истребовать доказательства от указанных лиц по своей инициативе. Аналогичное правило предусмотрено и в части пятой статьи 205 АПК РФ. При этом употребленный законодателем термин «может истребовать» вовсе не означает возможность выбора для суда (может сделать, а может и нет). «Может истребовать» означает наличие компетенции на истребование. К сожалению, это не единственный пример применения в законе не совсем удачного выражения, позволяющего на практике трактовать его следующим образом — раз может что-то делать, то может и не делать. Таким образом, например, часто истолковывают статью 47 АПК РФ, предусматривающую возможность замены ненадлежащего ответчика надлежащ
им. Это представляется в принципе неправильным. Вышеприведенное понимание закона, когда суд говорит — это мое право, а не обязанность, приводит к судебному произволу, ничего общего не имеющему с правосудием.
ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ О ПРИВЛЕЧЕНИИ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРОВЕРЯЕТ ПРЕЖДЕ ВСЕГО СВОЮ КОМПЕТЕНЦИЮ В ЭТОМ ВОПРОСЕ
Вопросы подведомственност
Вопрос подведомственности арбитражному суду подобных дел определен в части третьей статьи 23.1 КоАП РФ . Определено, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и предусмотренных статьями 6.14 , 7.24 , 14.1 , 14.10—14.14 , частями первой и второй статьи 14.16 , частями первой, третьей и четвертой статьи 14.17 , статьями 14.18 , 14.21—14.23 , 15.10 , частями первой и второй статьи 19.19 КоАП РФ.
Если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлекаются к административной ответственности за правонарушения, определенные законами субъектов Российской Федерации, что в принципе возможно исходя из статьи 1.1 КоАП РФ , то тогда у арбитражного суда отсутствует компетенция по рассмотрению дел о привлечении к такой ответственности. В то же время не следует путать эту ситуацию с теми случаями, когда в арбитражном суде оспаривается решение административного органа о привлечении к ответственности на основании закона субъекта. Оспорить такое решение юридическое лицо или индивидуальный предприниматель имеют право в арбитражном суде.
Заявление о привлечении к административной ответственности должностного лица (понятие должностного лица в смысле кодекса приведено в примечании к статье 2.4) не подлежит рассмотрению арбитражным судом.
Далее арбитражный суд проверяет, имеется ли состав административного правонарушения и не пропущен ли срок привлечения к административной ответственности, имея в виду положения статьи 4.5 КоАП РФ о давности привлечения к административной ответственности. Необходимо также при назначении конкретной меры наказания учитывать как обстоятельства, смягчающие административную ответственность, так и обстоятельства, ее отягчающие (статьи 4.2 Кодекс об административных правонарушениях Статья 24.5. Таким же образом, то есть отказать в удовлетворении требований, следует поступать и при установлении иных обстоятельств, предусмотренных вышеназванной статьей, за исключением, пожалуй, последнего — смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В случае смерти правонарушителя арбитражный суд, используя часть шестую статьи 150 АПК РФ, прекращает производство по делу.
На основании пункта 1 части первой статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если оно не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Можно выделить следующие случаи прекращения производства по делу по этому основанию:
— рассмотрение заявления о привлечении к административной ответственности по указанному в нем основанию не отнесено к подведомственности арбитражного суда в силу части третьей статьи 23.1 КоАП РФ;
— суд производит переквалификацию совершенного правонарушения и в соответствии с надлежащей квалификацией заявление в силу части третьей статьи 23.1 КоАП РФ не относится к подведомственности арбитражного суда.
Привлекая к административной ответственности, когда это происходит на грани истечения срока давности, арбитражный суд не может не учитывать положений части второй статьи 176 (Арбитражный процессуальный кодекс Статья Арбитражного процессуального кодекса) о том, что датой принятия решения считается дата изготовления решения в полном объеме. Как разъяснил Пленум ВАС РФ в постановлении от 02.06.04 № 10 (пункт 12), специфика такой категории дел не позволяет откладывать изготовление решения.
Рассмотрение дел об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности
Проверка законности привлечения к административной ответственности и процессуальные проблемы
В этом случае арбитражный суд выполняет функции, аналогичные тем, которые свойственны апелляционной инстанции по отношению к решениям суда первой инстанции. Арбитражный суд осуществляет контроль, проверяя законность постановления административного органа о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к ответственности, предусмотренной не только КоАП РФ, но и законами субъектов РФ.
Толкование части третьей статьи 30.1 КоАП РФ, части первой статьи 207 АПК РФ , а также статьи 29 АПК РФ в их взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что арбитражный суд рассматривает законность привлечения к административной ответственности не любых юридических лиц, а только тех, которые осуществляют предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Очевидно, это коммерческие организации и, возможно, некоммерческие, имеющие право заниматься такой деятельностью, если правонарушение совершено в связи именно с данной деятельностью, а также индивидуальные предприниматели.
Арбитражный суд рассматривает дела, отнесенные к его подведомственности в соответствии с частью третьей статьи 30.1 КоАП РФ, в том числе и тогда, когда вынесенное единоличным административным органом постановление вначале обжаловалось в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
Представляется, что в этом случае течение 10-дневного срока для обращения в арбитражный суд должно начинаться со дня получения решения вышестоящего органа (должностного лица) на постановление о назначении административного наказания.
Может ли арбитражный суд применить статью 2.9 КоАП РФ о малозначительности? На этот счет существуют две точки зрения.
Одна — нет, не может, поскольку по смыслу названной статьи ее может применить лишь орган, уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении, в то время как суд рассматривает законность привлечения к административной ответственности. Но это ведь не так.
В силу статьи 30.7 КоАП РФ орган, рассматривающий постановление по делу об административном правонарушении, вправе его отменить и прекратить производство по делу, установив наличие обстоятельств, предусмотренных статьей 2.9 Кодекса. В данном случае полномочиями по проверке законности постановления о привлечении к административной ответственности наделен арбитражный суд первой инстанции, и поэтому он в силу статьи 30.7 КоАП РФ вправе применить статью 2.9 этого же Кодекса. Однако в подобной ситуации арбитражному суду, исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 17 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.04 № 10, следует не прекратить производство по делу, а признать незаконным и отменить постановление о привлечении к административной ответственности.
Какова природа срока для оспаривания постановления о привлечении к административной ответственности?
Обжалование постановлений о привлечении к административной ответственности
Данный срок упорядочивает процедуру обжалования, обеспечивает правовой режим стабильности в сфере публичных правоотношений.
Существуют различные точки зрения о юридической природе названного срока. К сожалению, закон прямого ответа на этот вопрос не дает, отсутствуют и какие-либо официальные разъяснения со стороны ВАС РФ. В то же время возможное решение суда во многом зависит от того, рассматривать ли названный срок процессуальным, материальным или, как еще говорят, смешанным, содержащим элементы первого и второго. Это относится к случаям обращения в арбитражный суд с пропуском 10-дневного срока, когда ходатайство о его восстановлении отсутствует или подано, но суд не находит оснований для его восстановления. Как быть в этом случае, то есть какое значение придавать сроку?
Если он процессуальный, то и последствия его пропуска должны определяться нормами процессуального права и нельзя отказать в удовлетворении заявления по причине пропуска срока, как это происходит при пропуске срока исковой давности, но следует возвратить заявление без рассмотрения (часть вторая статьи 115 АПК РФ).
Если же срок материальный, то такой отказ можно и допустить. С точки зрения автора, нет оснований для отнесения срока для обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности к материальному. Поэтому при подаче заявления с пропуском срока при отсутствии ходатайства о его восстановлении арбитражному суду следует возвратить заявление в соответствии с частью второй статьи 115 АПК РФ. Если же ходатайство о восстановлении срока имеется, то дело принимается к производству суда в зависимости от того, будет ли оно удовлетворено. При отказе в восстановлении срока арбитражный суд выносит определение, которое обжалуется (части пятая и шестая статьи 117 (Арбитражный процессуальный кодекс Статья Арбитражного процессуального кодекса)).
Такое толкование вышеприведенной проблемы соответствует и подходу, приведенному в КоАП РФ. Так, в соответствии со статьей 30.3 этого Кодекса жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня получения копии постановления, а в случае пропуска этого срока и отклонения ходатайства о его восстановлении выносится определение, то есть по существу жалоба не рассматривается.
В то же время следует признать возможным и указание в судебном решении на пропуск без уважительной причины срока для обращения, но только как дополнительный аргумент обоснования законности принятого административным органом постановления и с учетом того, что арбитражный суд ранее не вынес определение о восстановлении этого срока.
Мне могут возразить: не противоречит ли последний вывод вышеприведенному о том, что этот срок является процессуальным? Представляется, что нет, поскольку такая рекомендация может быть использована лишь в том случае, когда арбитражный суд по каким-то причинам «не обратил внимания» на подачу заявления с пропуском срока и уже утратил возможность возвратить заявление без рассмотрения. Такое решение не будет означать придания сроку характера срока исковой давности, поскольку последний применяется лишь по заявлению стороны в споре.
Т. В. Шпачева, судья Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
1. Установленное ч. 1 ст. 208 АПК правило определения территориальной подсудности данной категории дел в большей степени обеспечивает защиту интересов участников производства по делу об административном правонарушении, чем это предусмотрено ст. 30.1 КоАП, поскольку позволяет оспорить постановление административного органа не только по месту нахождения административного органа (месту рассмотрения дела по терминологии КоАП), но и по месту нахождения или месту жительства заявителя.
Необходимость в оспаривании постановления по делу по месту нахождения административного органа может возникнуть в тех случаях, когда административные правонарушения, связанные с деятельностью находящихся вне места нахождения юридического лица (на территории другого субъекта РФ) филиалов и представительств, были расследованы и рассмотрены административным органом. Это же касается деятельности индивидуального предпринимателя, осуществляемой им вне места своего жительства.
При рассмотрении таких дел извещение о времени и месте судебного заседания суду необходимо направить не только по месту нахождения самого юридического лица, но и по месту нахождения соответствующего филиала (представительства).
В отношении административных правонарушений, совершенных иностранными юридическими лицами, ВАС РФ со ссылкой на ст. 35 АПК разъяснил, что подобные дела рассматриваются по месту нахождения соответствующего административного органа (п. 26 Постановления Пленума ВАС РФ N 10).
Подсудность дела об оспаривании решения, вынесенного вышестоящим органом, должностным лицом по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, определяется исходя из подсудности дела об обжаловании указанного постановления, поскольку при рассмотрении соответствующего заявления арбитражным судом оценивается также и само постановление (п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ N 10).
2. Сложившаяся судебная практика применения положений ч. 2 ст. 208 АПК рассматривает срок для подачи заявления в арбитражный суд как разновидность процессуальных сроков, распространяя на него требования положений гл. 10 АПК. Кроме того, арбитражные суды признают сроки, указанные в ч. 2 ст. 208 АПК и ч. 1 ст. 30.3 КоАП, равными.
В соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП жалоба может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления по делу, при этом порядок исчисления данного срока отличается от того, который установлен ч. 3 ст. 113 АПК, поскольку данный срок включает в себя нерабочие дни, за исключением случаев, когда последний день срока приходится на нерабочий день, — срок в этом случае истекает в первый следующий за ним рабочий день (см.: Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2008 г.). Поскольку ч. 2 ст. 208 АПК отдает приоритет специальной норме («если иной срок не установлен федеральным законом»), ВАС РФ следовало бы учесть данную особенность и не распространять на этот срок правила исчисления, указанные в ч. 3 ст. 113 АПК.
Большинством ученых-процессуалистов признается, что предусмотренный ч. 2 ст. 208 АПК срок по своей правовой природе не относится к процессуальным срокам, а является сроком на судебную защиту нарушенного субъективного права, имеет материально-правовую природу, начинает течь, когда арбитражно-процессуальные отношения еще не возникли. Особенности начала его течения (со дня получения копии постановления, решения, определения по делу об административном правонарушении) нередко требуют установления данного факта в судебном заседании, подлежат доказыванию в установленном порядке, что во многих случаях исключает возможность применения той процедуры восстановления срока, которая предусмотрена ч. 4 ст. 117 АПК, а также последствий пропуска срока, предусмотренных ч. 2 ст. 115 АПК.
В отличие от ч. 2 ст. 117 АПК и ч. 4 ст. 198 АПК ч. 2 ст. 208 АПК в соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП не говорит об обязательном наличии уважительных причин для восстановления судом пропущенного заявителем срока. Это свидетельствует о том, что арбитражный суд вправе восстановить пропущенный срок и при отсутствии уважительных причин его пропуска, прежде всего если незаконность вынесенного постановления очевидна. Несмотря на это, арбитражные суды практически всегда оценивают причины пропуска срока с точки зрения их уважительности, в соответствии с ч. 2 ст. 117 АПК указывая, что только уважительные причины могут служить основанием для восстановления срока. Отсутствие указания в абз. 2 ч. 2 ст. 208 АПК на уважительность причин пропуска как основание для восстановления срока свидетельствует также и о том, что обстоятельства, являющиеся основаниями для восстановления срока, значительно шире по сравнению с теми, которые используются при оспаривании ненормативных правовых актов (ч. 4 ст. 198 АПК). В качестве таких обстоятельств могут выступать ошибки заявителя при оспаривании постановления по делу, его обращение не в те судебные органы, подача им заявления в арбитражный суд через административный орган, отсутствие в постановлении по делу сведений о порядке его оспаривания и т.п.
При установлении факта пропуска срока для подачи заявления в арбитражный суд следует иметь в виду, что если заявитель первоначально обжаловал постановление по делу в вышестоящий административный орган или вышестоящему должностному лицу (ст. 30.1 КоАП), то срок для подачи заявления в арбитражный суд начинает течь со дня получения заявителем копии решения административного органа по своей жалобе (см., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 05.10.2004 N 5772/04).
В случае отсутствия ходатайства о восстановлении срока при подаче заявления, если из материалов дела следует, что срок заявителем пропущен, арбитражный суд не вправе возвратить лицу заявление (ч. 2 ст. 115, ст. 129 АПК), а должен предложить ему подать соответствующее ходатайство. При отказе лица обратиться с соответствующим ходатайством, а также при принятии судом решения об отказе в восстановлении срока для обращения в суд это является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требования заявителя (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 19.04.2006 N 16228/05). Такая позиция в отношении порядка отказа в восстановлении срока формально отходит от требований, которые установлены ч. 4 ст. 117 АПК, что в большей степени соответствует правовой природе срока для обращения в суд (возможно, свою роль сыграло Определение КС РФ от 18.11.2004 N 367-О). Тем не менее ряд судебных органов по-прежнему ориентируется на процедуру рассмотрения ходатайства о восстановлении срока, предусмотренную ч. 4 ст. 117 АПК, несмотря на то, что установление факта начала течения срока в большинстве случаев требует проведения судебного разбирательства с вызовом сторон, поскольку документарное подтверждение факта получения копии постановления по делу во многих случаях не соответствует дате фактического получения постановления.
Если срок на подачу заявления арбитражным судом восстанавливается, об этом указывается в судебном решении — рассмотрение заявления по существу означает, что суд восстановил заявителю срок для обращения в суд, даже если об этом не указано в судебном решении. Следовательно, в тех случаях, когда дело было рассмотрено судом по существу, он не вправе отказать заявителю в удовлетворении заявления только на основании того, что им отказано в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока.
Формальный подход судов к вопросу о восстановлении срока для обращения в суд может привести к нарушению международно-правовых принципов доступа к правосудию, закрепленных в том числе в Европейской конвенции о правах человека. В идеале отказ в удовлетворении заявления по причине пропуска срока на обращение в суд должен всегда сопровождаться констатацией в судебном решении отсутствия очевидных нарушений при вынесении административным органом постановления — постановление принято уполномоченным органом, в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, административное наказание назначено в пределах санкции статьи Особенной части КоАП, при надлежащем нормативном основании (См., например: Постановление ФАС Центрального округа от 24.06.2009 N А23-99/2009А-9-4). Однако процессуальное законодательство ориентирует суды иначе — вначале должен разрешаться вопрос о восстановлении срока и только при его положительном решении дело подлежит рассмотрению по существу (ч. 4 ст. 30.3 КоАП, ч. 4 ст. 117 АПК). Понимая, что формальный подход к восстановлению срока может привести к нарушению прав лица на судебную защиту, нередко суды рассматривают дело по существу, несмотря на то, что срок заявителем пропущен и вопрос о его восстановлении не разрешался в установленном порядке. Как правило, это связано с тем, что административный орган действительно нарушил установленный порядок привлечения лица к административной ответственности (См., например: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29.10.2009 N А81-1283/2009).
3. При оспаривании в арбитражном суде решений административных органов о привлечении к административной ответственности не применяется тот порядок обжалования, который предусмотрен в ч. 1 ст. 30.2 КоАП. Это связано с тем, что АПК обязывает непосредственно заявителя соблюдать установленные требования обращения в арбитражный суд, в том числе прилагать документ, свидетельствующий о направлении копии заявления в административный орган (ч. 2 ст. 209 АПК). Если заявитель пропускает 10-дневный срок для обращения в арбитражный суд по причине того, что он в соответствии с ч. 1 ст. 30.2 КоАП направил заявление административному органу, вынесшему постановление, это может свидетельствовать только о наличии оснований для восстановления пропущенного срока, но не о соблюдении установленного порядка обращения в суд, как ошибочно полагает ряд судебных органов (См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 03.03.2009 N Ф09-783/09-С1).
4. Полномочие суда приостановить исполнение оспариваемого решения может быть реализовано только в отношении определенного вида административно-юрисдикционных актов — постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа, вступившего в законную силу и не исполненного заявителем, а также вступившего в законную силу решения вышестоящего административного органа (должностного лица) об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение.
В отношении постановления о назначении административного наказания, не вступившего в законную силу, постановления о назначении административного наказания, вступившего в законную силу и исполненного (постановление административного органа о назначении административного наказания в виде предупреждения исполняется немедленно после его вынесения, т.е. до вступления в законную силу), постановления о прекращении производства по делу, решения вышестоящего административного органа по жалобе на постановление по делу (за исключением вступившего в законную силу решения о направлении дела на новое рассмотрение), определения об отказе в возбуждении дела нет необходимости в применении данной обеспечительной меры, поскольку названные юрисдикционные акты не подлежат принудительному исполнению, не предполагают совершение каких-либо иных организационно-управленческих действий со стороны административных органов (должностных лиц) по их исполнению.
Суд вправе приостановить исполнение вступившего в законную силу постановления о назначении административного штрафа, учитывая, что неисполнение заявителем данного постановления в течение 30 дней со дня его вступления в законную силу может повлечь за собой привлечение лица к административной ответственности (ст. 20.25 КоАП), а также в целях исключения направления вступившего в законную силу и добровольно не исполненного заявителем постановления административного органа на принудительное исполнение в службу судебных приставов (ст. 31.3 КоАП).
В случае если исполнительное производство по вступившему в законную силу постановлению о назначении административного штрафа было возбуждено, решение суда о приостановлении исполнения постановления должно приниматься путем приостановления исполнительного производства на основании п. 2 ч. 2 ст. 39 ФЗ об исполнительном производстве.
Таким образом, основной целью применения данной обеспечительной меры является предотвращение причинения заявителю значительного ущерба, связанного как с уплатой незаконно возложенной на него имущественной санкции в виде административного штрафа, так и с угрозой привлечения его к административной ответственности в тот период, когда спор находится на разрешении суда. Порядок подачи ходатайства о приостановлении исполнения постановления административного органа и порядок принятия судом решения регулируются гл. 8 АПК. Так, например, ходатайство заявителя о применении судом данной обеспечительной меры должно быть мотивированным. Ходатайство о применении данной обеспечительной меры государственной пошлиной не облагается.
Следует иметь в виду, что при рассмотрении данной категории дел заявитель вправе ходатайствовать о применении иных обеспечительных мер (ст. 91 АПК), поскольку в соответствии со ст. 207 АПК эти дела рассматриваются по общим правилам искового производства.
5. В соответствии с ч. 5 ст. 30.2 КоАП ч. 4 ст. 208 АПК предусматривает, что заявления по данной категории дел государственной пошлиной не облагаются. Это касается не только заявлений, подаваемых в арбитражный суд субъекта РФ, но и апелляционных и кассационных жалоб на решения арбитражного суда по данной категории дел. Ошибочно уплаченная заявителями государственная пошлина на основании решения соответствующего арбитражного суда подлежит возврату из федерального бюджета.
- Особенности рассмотрения арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности.
Рассмотрение осуществляется по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в АПК и КоАП.
1) Рассмотрение дел о привлечении к адм. ответственности.
Производство возбуждается на основании заявлений адм. органов, которые подаются по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об адм. правонарушении.
Заявление направляется в арбитражный суд в течение суток с момента составления протокола.
Заявление должно соответствовать требованиям, предусмотренным для искового заявления + должны быть также указаны другие сведения, предусмотренные в АПК. К заявлению прилагаются протокол об адм. правонарушении и прилагаемые к протоколу документы, а также уведомление о вручении.
Соответствующие дела рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня поступления в арбитражный суд заявления. Арбитражный суд может продлить срок рассмотрения дела не более чем на месяц по ходатайству лиц, участвующих в деле, или в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела.
Бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к ответственности.
По результатам рассмотрения дела арбитражный суд принимает одно из решений:
1) о привлечении к адм. ответственности;
2) об отказе в удовлетворении требования адм. органа о привлечении к адм. ответственности.
§ 1. Рассмотрение дел о привлечении
к административной ответственности
Статья 202. Порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности
1. Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.
2. Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях (далее в параграфе 1 главы 25 настоящего Кодекса — административные органы) и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности указанных в части 1 настоящей статьи лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.
Статья 203. Подача заявления о привлечении к административной ответственности
Заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. В случае, если лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, привлекается за административное правонарушение, совершенное вне места его нахождения или места его жительства, указанное заявление может быть подано в арбитражный суд по месту совершения административного правонарушения.
Статья 204. Требования к заявлению о привлечении к административной ответственности
1. Заявление о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 настоящего Кодекса.
В заявлении должны быть также указаны:
1) дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении;
2) должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол об административном правонарушении;
3) сведения о лице, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении;
4) нормы закона, предусматривающего административную ответственность за действия, послужившие основанием для составления протокола об административном правонарушении;
5) требование заявителя о привлечении к административной ответственности.
2. К заявлению прилагаются протокол об административном правонарушении и прилагаемые к протоколу документы, а также уведомление о вручении или иной документ, подтверждающие направление копии заявления лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении.
Статья 205. Судебное разбирательство по делам о привлечении к административной ответственности
1. Дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются в судебном заседании судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен федеральным законом об административных правонарушениях.
2. Арбитражный суд может продлить срок рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности не более чем на месяц по ходатайству лиц, участвующих в деле, или в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела. О продлении срока рассмотрения дела арбитражный суд выносит определение.
3. Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания лиц, участвующих в деле. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.
4. Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя административного органа, а также лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Неявка указанных лиц, вызванных в судебное заседание, является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в главе 11 настоящего Кодекса.
5. По делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.
В случае непредставления административным органом, составившим протокол, доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанного органа по своей инициативе.
6. При рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.
Статья 206. Решение арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности
1. Решение по делу о привлечении к административной ответственности принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 настоящего Кодекса.
2. По результатам рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение о привлечении к административной ответственности или об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.
3. В резолютивной части решения о привлечении к административной ответственности должны содержаться:
1) наименование лица, привлеченного к административной ответственности, его место нахождения или место жительства, сведения о его государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;
2) нормы закона, на основании которых данное лицо привлекается к административной ответственности;
3) вид административного наказания и санкции, возложенные на лицо, привлеченное к административной ответственности.
4. Решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.
В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не изменено или не отменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.
4.1. Решение по делу о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 настоящего Кодекса.
В других случаях решения по делам о привлечении к административной ответственности обжалуются в порядке, установленном статьей 181 настоящего Кодекса.
4.2. Исполнительный лист на основании судебного акта арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности не выдается, принудительное исполнение производится непосредственно на основании этого судебного акта.
5. Копия решения арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности направляется арбитражным судом в трехдневный срок со дня его принятия лицам, участвующим в деле. Арбитражный суд может направить копию решения также в вышестоящий в порядке подчиненности административный орган.