Муниципальные образования как субъекты экономической деятельности

УДК 336.15

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК УЧАСТНИКИ ОТНОШЕНИЙ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Коротина Наталья Юрьевна,

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Челябинский филиал, заведующая кафедрой экономики, финансов и бухгалтерского учета, кандидат экономических наук, доцент, Челябинск, Россия. E-mail: korotina@chel.ranepa.ru

Аннотация

В статье исследуется вопрос состава участников отношений экономического федерализма. Автор аргументирует позицию учета муниципальных образований в качестве самостоятельных участников этих отношений.

Ключевые понятия: экономический федерализм, муниципальные образования.

Федеративное государственное устройство предполагает присвоение организационно-правового статуса территориальным частям государства, что влечет за собой формирование взаимоотношений органов власти территорий с центральными властями.

С точки зрения федерализма, как формы государственного устройства, важны следующие принципы взаимоотношений центра и регионов: 1) формирование государства как единого целого из территорий — членов Федерации; 2) наличие у субъектов Федерации возможности внутренней самоорганизации и особых прав; 3) разграничение компетенций между федерацией и её субъектами федеральной Конституцией .

Анализируя научные труды, посвящён-ные исследованию экономических проблем в федеративном государстве, можно отметить разные подходы авторов к вопросу состава их участников.

В ряде работ как отечественных, так и зарубежных авторов , участниками отношений экономического федерализма называются, с одной стороны, федеральный центр, играющий доминирующую роль, а с другой — регионы. То есть федерализм рассматривается преимущественно как система, состоящая из двух элементов, между которыми складываются двусторонние отношения. Муниципальные образования при таком подходе являются составной частью регионов и как самостоятельные участники в отношения не вступают. Типичным для этого подхода является следующее определение федерализма: «федерализм — отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними» .

Другие авторы указывают муниципальные органы власти в качестве участников федеративных отношений, но не подчеркивают их отдельной самостоятельной роли. Например, «федерализм -конституционно-правовая модель разграничения компетенции между федеральным, региональным и местным уровнями власти в целях обеспечения целостности и государственно-правового единства федерации, свободного развития личности, территориальных и национальных сообществ» .

В данной статье отстаивается позиция, что муниципальные образования выступают

полноправными самостоятельными участниками экономических отношений федерализма. Эта позиция исходит из понимания местного сообщества как базовой единицы локального сектора экономики и подхода к муниципальным органам власти как к самостоятельному уровню управления.

Экономика региона представляет собой систему взаимодействующих муниципальных образований:все муниципалитеты территориально входят в состав регионов Российской Федерации, а территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных образований: муниципальных районов и городских округов; территория городов федерального значения — на внутригородские территории городов федерального значения.

Большое количество муниципальных образований не позволяет игнорировать их интересы. В России на сегодняшний момент существуют 22923 единицы муниципальных образований. Во всех федеративных странах функционирует большое количество муниципалитетов. Так, в США 89055 муниципальных единиц, в Австралии — 571, в Австрии — 2357, в Бельгии -589, в Германии — 12141, в Канаде — 3643, Швейцарии — 2551.

В России система муниципальных образований имеет сложную структуру: применяется два вида территориального деления: для упорядоченного осуществления функций государственного управления принято административно-территориальное устройство. Этот тип устройства закреплен в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления (ОКАТО). В соответствии с административно-территориальным делением на муниципальном уровне выделяют районы; города; внутригородские районы; посёлки городского типа; сельские поселения; сельские населённые пункты.

Для организации местного самоуправления принято муниципальное устройство. Этот тип устройства закреплен в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления (ОКТМО).

С позиций муниципального устройства система местного самоуправления в Российской Федерации является двухуровневой: территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, в малонаселенных местностях могут обра-

зовываться межселенные территории, территория городов федерального значения поделена на внутригородские территории городов федерального значения. Муниципальные районы состоят из городских и сельских поселений, городские округа с внутригородским делением в составе имеют внутригородские районы. В состав городских округов не могут входить другие муниципальные образования.

В соответствии с этой системой муниципального устройства городские округа, городские округа с внутригородским делением, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения относятся к муниципальным образованиям верхнего уровня. К муниципальным образованиям низового (поселенческого) уровня относят городские поселения, сельские поселения и внутригородские районы городских округов с внутригородским делением.

В соотношении административного и муниципального деления применяется два основных подхода1:

— совмещение двух видов деления -границы муниципальных районов совпадают с границами административных районов. Примером такого подхода служит административно-территориальное деление Челябинской области;

— юридическое разведение двух видов деления — границы административных и муниципальных единиц могут меняться независимо, в границах административного района могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. По такому принципу складывается административно-территориальное деление Свердловской области.

Кроме того, в субъектах Федерации могут создаваться дополнительные административные уровни. Например, административно Москва делится на 12 административных округов — административный уровень, отсутствующий в муниципальной схеме деления. С точки зрения муниципального деления, Москва делится на 146 внутригородских территорий города федерального значения.

Сложная муниципальная структура также не является исключительной особенностью России. Например, в США выделяют шесть традиционных видов административно-территориальных единиц со своими органами местного самоуправления: графства; города; бороу; вилиджи; тауны;

1 Кокотов, А.Н., Саломаткин, А.С. Муниципальное право России — М.: Юристъ, 2005. — 384 с.

тауншипы, а также две нетрадиционные: специальные и школьные округа. Их классификация зависит от численности населения, степени урбанизации территорий, которые могут значительно колебаться. В состав графств могут входит другие административно-территориальные единицы.

Двухуровневая система местного самоуправления действует в Австрии, Бразилии. Еще более сложная система органов местного самоуправления в Индии, там реализуется трехзвенная иерархичная система местного самоуправления .

В позиций отношений федерализма муниципальные образования верхнего и низового уровней отличаются друг от друга составом компетенций и полномочий, а также составом доходных источников, обеспечивающих реализацию этих полномочий. Между муниципальными образованиями верхнего и низового уровней складываются самостоятельные экономические взаимоотношения.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Различные схемы финансовых взаимоотношений в отношениях федерализма подразумевают разные формы взаимоотношений каждого из уровней муниципалитетов с субъектом Федерации. Таким образом, муниципальные образования каждого уровня участвуют в отношениях федерализма автономно.

Признание муниципальных образований активными участниками отношений федерализма основывается на следующих моментах.

Во-первых, муниципальные образования реализуют собственные, возложенные на них Федерацией, полномочия. На городские округа возложены 44 полномочия, на муниципальные районы — 40, на городские поселения — 39, на сельские поселения — 13, на внутригородские районы — 13. Собственные полномочия отсутствуют только у внутригородских территорий городов федерального значения.

Во-вторых, муниципальные образования участвуют в осуществлении государственных полномочий, переданных им с регионального и федерального уровней в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Два федеральных государственных полномочия — формирование списков присяжных заседателей и осуществление первичного воинского учета там, где нет военных комиссариатов, переданы всем органам местного самоуправления на по-

стоянной основе. Еще 30 федеральных государственных полномочий в соответствии с 15 федеральными законами переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации с правом дальнейшей передачи органам местного самоуправления (субделегирования). Чаще всего таким образом передаются полномочия по регистрации актов гражданского состояния, а применительно к отдельным годам — полномочия по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения, Всероссийской сельскохозяйственной переписи.

В 84 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением города федерального значения Севастополя) органы местного самоуправления в том или ином объеме наделены государственными полномочиями субъектов Российской Федерации с выделением из бюджетов субъектов Российской Федерации субвенций на их осуществление. Адресатами делегированных полномочий являются все без исключения городские округа и муниципальные районы, а в некоторых субъектах Российской Федерации, как правило, выборочно, — также городские и сельские поселения, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — все внутригородские муниципальные образования.

Наиболее часто в числе делегируемых органам местного самоуправления оказываются полномочия в сфере опеки и попечительства, а также полномочия по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных, а также делегируемые муниципальным районам полномочия по предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Несколько реже передаются органам местного самоуправления полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства (включая регулирование тарифов на услуги организаций коммунального хозяйства), здравоохранения, социальной защиты и транспортного обслуживания населения, поддержки сельскохозяйственного производства.

В-третьих, муниципальные образования имеют собственную экономическую базу. К экономической базе муниципальных образований относят муниципальную собственность и средства местных бюджетов. Муниципальная собственность вклю-

чает в себя муниципальные земли, местные природные ресурсы, муниципальные хозяйствующие субъекты, муниципальные банки, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные социально-культурные учреждения, имущество органов местного самоуправления и другое движимое и недвижимое имущество.

Средства местных бюджетов формируются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений из бюджетов субъектов. К налоговым доходам местных бюджетов относят доходы от местных налогов, отчисления от федеральных налогов, установленные федеральным законодательством, отчисления от федеральных и региональных налогов, установленные региональным законодательством. К неналоговым доходам относятся доходы от использования имущества в виде арендной платы от сдачи муниципального имущества в аренду, доходов от оказания платных услуг, доходов от продажи материальных и нематериальных активов, платежей при пользовании природными ресурсами, штрафов, административных платежей и сборов. Безвозмездные поступления осуществляются в виде дотаций, субсидий и субвенций, причем в соответствии с российским законодательством дотации и субсидии относятся к собственным источникам ресурсов муниципалитетов.

В-четвертых, муниципальные образования выполняют функцию конечных исполнителей программ и проектов федеральных и региональных правительств.

Вышеперечисленные аргументы подтверждают отличительную роль органов местного самоуправления в отношениях федерализма и позволяют считать их (органы местного самоуправления) полноценными самостоятельными участниками отношений федерализма.

Таким образом, в отношениях экономического федерализма в России складываются три отдельные независимые группы экономических отношений:

— «федеральный центр — субъекты Федерации»;

— «субъекты Федерации — муниципальные образования верхнего уровня»;

— «муниципальные образования верхнего уровня — муниципальные образования низового уровня».

Особенностью российского федерализма является отсутствие непосредственных экономических взаимоотношений между федеральным центром и муниципальны-

ми образованиями. Административное регулирование заключается в установлении федеральным законодательством перечня полномочий, перечня и основных элементов местных налогов, принципиальных подходов к использованию муниципальной собственности. В финансовых отношениях обязательным посредником выступает субъект Федерации, это касается безвозмездных поступлений в виде межбюджетных трансфертов, передачи полномочий с федерального уровня предоставления бюджетных кредитов.

Вышеперечисленные отношения экономического федерализма существуют не в отрыве друг от друга, а в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Изменения в отношениях федерального центра и субъектов Федерации влекут за собой изменения в отношениях регионов с муниципальными образованиями, а также районных муниципальных структур и поселенческими. Признание муниципальных образований полноценными участниками, необходимым элементом конструкции экономического федерализма способствует развитию экономически независимого института местного самоуправления.

Признание наличия у муниципалитетов собственных локальных интересов позволит более полно удовлетворить социально-экономические потребности населения и реализовать инвестиционный потенциал бизнеса конкретных территорий, так как именно власти локального уровня имеют более определенное понимание настроений, предпочтений и потребностей местного населения и бизнес-структур.

1. Алиев Б.Х., Сулейманов М.М. Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор повышения эффективности налоговой системы // Налоги и финансовое право. 2011. № 7. С. 178-182.

2. Данилова И.В. Закономерности пространственного фискального регулирования в институциональной среде. Монография. Челябинск: Издательство ЮУрГУ, 2004. 349 с.

3. Дорждеев А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: обеспечение единства интересов центра и регионов // Проблемы теории и практики управления. 2000. № 4. С. 48-56.

5. Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России: дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2010. 470 с.

6. Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 2016. № 9. С. 48-53.

7. Родионова В.М. Современные требования к бюджетному федерализму // Финансы. 1998. № 7. С. 50-55.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1. Aliev B.H., Sulejmanov M.M. (2011) Nalogi i finansovoe pravo, no. 7, pp. 178-182 .

3. Dorzhdeev A. (2000) Problemy teorii ipraktiki upravlenija, no. 4, p. 48-56 .

5. Zametina, T.V. (2010) Federalizm v sisteme konstitucionnogo stroja Rossii. Saratov, 470 p. .

6. Igudin, A.G. (2016) Finansy, no. 9, pp. 48-53 .

7. Rodionova, V.M. (1998) Finansy, no. 7, pp. 50-58 .

UDC 336.15

MUNICIPAL ENTITIES AS PARTICIPANTS OF ECONOMIC FEDERALISM RELATIONSHIPS

Korotina Natalya Yuryevna,

The Russian Presidential Academy

of National Economy and Public

Administration,

Chelyabinsk branch,

Head of the Department Chair of

Economics, Finance and Accounting,

Cand.Sc. (Economics), Associate Professor,

ББК Х623.110.4

Л.А. Бурылова

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее ГК) муниципальные образования наряду с Российской Федерацией и ее субъектами выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К субъектам гражданского права, указанным в п. 1 ст. 124 ГК, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК).

Особенности муниципального образования как субъекта гражданского права обусловлены тем, что оно является субъектом конституционного и муниципального права и наделено специальной правосубъект-

ностью .

Как субъект права, муниципальное образование существует в рамках и публичного и частного права. В рамках публично-правовых отношений муниципальное образование выступает как носитель публичной власти. Муниципальное образование принимает по предметам своего ведения нормативные правовые акты, которыми должны руководствоваться другие субъекты гражданского права, вступающие в правовые отношения с муниципальными образованиями по предметам их ведения.

Муниципальное образование участвует в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками оборота. В силу п. 2

177 Шугрина Е.С. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.

ст. 124 ГК к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов178.

Публичное предназначение средств местного бюджета обусловливает особые требования к их использованию; деятельность муниципального образования, связанная с гражданским оборотом, регламентируется, в том числе, положениями бюджетного законодательства. Статьей 117 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от

26.04.2007 № 63-Ф3) установлено, что от имени муниципального образования муниципальные гарантии предоставляются местной администрацией муниципального образования в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в решении представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и в порядке, установленном муници-

пальными правовыми актами .

Согласно п. 7 постановления пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» сделка по предоставлению государственной (муниципальной) гарантии при отсутствии этой гарантии на момент ее совершения в

перечне, установленном законом (решением) о бюджете на очередной

год, является ничтожной .

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в постановлении от 21.05.2007 по делу № Ф09-2463/07-С5 счел обоснованными судебные постановления о признании ничтожным договора между администрацией муниципального образования «Акбулакский район», обществом «Фирма Карат» и колхозом «Новоуспеновский» о предоставлении муниципальной гарантии, поскольку предоставление муниципальной гарантии на эту сумму не было предусмотрено в решении о районном бюджете.

Статья 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-

178 Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.

179 Изменения, внесенные Федеральным законом от 24.07.2008 № 161-ФЗ, вступили в силу со дня официального опубликования (Собрание законодательства РФ. 28.07.2008).

180 Вестник ВАС РФ. 2006. № 8 (август).

рации» (далее Закон № 131-Ф3) наделяет муниципальные образования правом регулировать порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа. Такой порядок устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Президиума Высшего арбитражного суда от

9.10.2007 № 5060/07 со ссылкой на Положение о муниципальном заказе, утвержденное постановлением Администрации города Волгограда, было признано обоснованным решение суда первой инстанции о возложении на казну муниципального образования обязательства по оплате работ, выполненных в рамках муниципального заказа. Высший арбитражный суд отметил, что у суда кассационной инстанции отсутствовали основания для вывода о заключении муниципальным учреждением указанного контракта «для собственных нужд»181.

Для уяснения статуса муниципального образования как субъекта гражданского права необходимо уточнить его понятие, порядок создания и государственной регистрации.

Понятие муниципального образования. Под муниципальным образованием согласно ст. 2 Закона № 131 -ФЗ понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 28.12.2004 № 186-ФЗ).

Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 28.12.2004 № 186-ФЗ).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Поселение — городское или сельское поселение.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и меж-селенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопро-

181 Вестник ВАС РФ. 2007. № 12 (декабрь).

сов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения -часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Границы муниципального образования утверждаются законом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 10 Закона № 131-ФЗ). В таком же порядке производится наделение муниципального образования статусом городского округа (ч. 2 ст. 11 Закона № 131-ФЗ).

Все муниципальные образования на территории Российской Федерации, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке, подлежат внесению в государственный реестр.

Муниципальное образование не является юридическим лицом, однако имеет собственный устав, обладает на праве собственности обособленным имуществом и самостоятельностью в решении вопросов местного значения.

Государственная регистрация устава муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью избирателей менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан и подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (ст. 44 Закона № 131-ФЗ).

В развитие этой нормы принят Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21.07. 2005 № 97-ФЗ (далее Закон № 97-ФЗ).

Полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Министерство юстиции Российской Федерации. Порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований утвержден Приказом Минюста РФ от 24.08.2005 № 139, зарегистрированным в Минюсте РФ 30.08.2005.

Для государственной регистрации устава муниципального образования глава муниципального образования представляет в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

1) устав муниципального образования;

2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан).

После того как уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер на титульном листе каждого из двух экземпляров делается отметка о государственной регистрации путем проставления специального штампа.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации.

Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования

направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации.

Прошедший государственную регистрацию устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня указанной публикации обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования для включения этих сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Прошедший государственную регистрацию устав муниципального образования является основанием для включения соответствующего муниципального образования в государственный реестр.

Г осударственная регистрация муниципальных образований. Гражданская правоспособность муниципального образования возникает с момента включения его в государственный реестр.

Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2005 № 350.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, является Министерство юстиции Российской Федерации. В Пермском крае эту функцию осуществляет управление Министерства юстиции Российской Федерации по Пермскому краю (до 1 сентября 2008 г. это ведомство входило в состав управления Минюста по Приволжскому федеральному округу).

Для внесения муниципального образования в государственный реестр глава муниципального образования представляет (на бумажных и электронных носителях) в орган ведения федерального регистра следующие документы:

а) заявление, подписанное главой муниципального образования и составленное по установленной форме;

б) официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район), а для городов федерального значения -официальный текст закона об установлении границ внутригородских муниципальных образований;

в) копию устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

г) копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.

(Формы документов для ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации утверждены Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23.08 2005 № 138.)

Государственная регистрация органов местного самоуправления как юридических лиц. В силу ст. 125 ГК от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде могут органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренном законами, нормативными актами муниципальных образований, от их имени могут выступать юридические лица и граждане.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ). В силу ст. 41 указанного Федерального закона от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования и местная администрация обладают правами юридического лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям. При этом в ст. 41 прямо указано, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Порядок и сроки государственной регистрации, перечень представляемых документов определены Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее Федеральный закон № 129-ФЗ).

Органом, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, является Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

Соответственно, государственная регистрация органов местного самоуправления осуществляется в территориальных органах МНС РФ по месту нахождения представительного органа или местной администрации.

В некоторых учебниках по административному праву утверждается,

что органы государственной власти и органы местного самоуправления

не подлежат государственной регистрации как юридические лица .

Такое утверждение противоречит действующему законодательству. Согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Необходимость государственной регистрации органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством наделяются статусом юридических лиц подтверждена письмом Министерства финансов РФ от 18.12.2006.

Правила ведения государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2002 № 438.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 129-ФЗ при государственной регистрации создаваемого юридического лица в регистрирующий орган представляются следующие документы:

а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации;

б) решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) учредительные документы юридического лица (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);

г) документ об уплате государственной пошлины.

182 Бахрак Д.Н. Административное право России: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2006. С. 154.

Требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган, в том числе форма заявления о государственной регистрации юридического лица при создании, установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 19.07.2002 № 439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей».

С учетом установленных ст. 41 Федерального закона № 131 -ФЗ особенностей, основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

• устав муниципального образования;

• решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Для вновь образованных муниципальных образований в случае отсутствия у них устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц будут являться:

• протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица (для представительного органа муниципального образования);

• решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица (для иных органов местного самоуправления).

Кроме того, при регистрации органов местного самоуправления как юридических лиц в регистрирующий орган необходимо представить подписанное заявление по установленной форме.

По общему правилу, согласно ст. 9 Федерального закона № 129-ФЗ заявление, представляемое в регистрирующий орган, удостоверяется подписью уполномоченного лица, подлинность которой должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке. При этом заявитель указывает свои паспортные данные или в соответствии с законодательством Российской Федерации данные иного удостоверяющего личность документа и идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии).

Такими уполномоченными лицами могут являться:

• руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

• учредитель (учредители) юридического лица при его создании;

• руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица;

• иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.

Причем, если уполномоченным лицом при государственной регистрации органа местного самоуправления будет уполномоченное лицо этого органа, то государственная пошлина при регистрации органа местного самоуправления не взимается. Соответствующая льгота предоставлена п. 10 ч. 1 ст. 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому органы местного самоуправления освобождаются от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию организаций.

Регистрирующий орган обеспечивает учет и хранение всех представленных при государственной регистрации документов. При этом регистрирующий орган не вправе требовать представление других документов кроме документов, установленных Федеральным законом № 129-ФЗ. Нотариальное удостоверение документов, представляемых при государственной регистрации, необходимо только в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со ст. 8 и ч. 2 ст. 9 Федерального закона № 129-ФЗ государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Датой представления документов при осуществлении государственной регистрации является день их получения регистрирующим органом.

Согласно ст. 11 Федерального закона № 129-ФЗ решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом, является основанием внесения соответствующей записи в соответствующий государственный реестр. Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в соответствующий государственный реестр.

Регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ,

подтверждающий факт внесения записи в соответствующий государственный реестр. Форма и содержание документа устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Функциональные и территориальные органы местной администрации. Согласно ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация обладает правами юридического лица (п. 7). При этом в силу п. 8 указанной статьи в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Несмотря на указание Закона, что местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, структура местной администрации утверждается не ее руководителем, а представительным органом муниципального образования, правда, по представлению главы местной администрации.

Статья 41 Федерального закона № 131-ФЗ допускает возможность наделения органов местной администрации статусом юридических лиц.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Таким образом, нормы муниципального права вступают в явное противоречие с гражданским законодательством, определяющим признаки юридического лица и полномочия учредителей.

На практике возникают вопросы разграничения компетенции собственно администрации и ее органов, которые, являясь юридическими лицами, зачастую заключают гражданско-правовые договоры от имени муниципального образования. В соответствии с утвержденными положениями органы местной администрации нередко издают правовые акты, порождающие гражданско-правовые последствия для муниципального образования.

Статус функциональных и территориальных органов местной администрации, учреждаемых для решения вопросов местного значения по определенной отрасли или на определенной территории, должен быть четко определен федеральным законодательством.

Порядок разграничения полномочий по управлению и распоряжению муниципальным имуществом между представительным органом муниципального образования и местной администрацией законодатель-

ством не определен. В связи с этим в судебной практике возникают вопросы правомочности сделок с участием органов местного самоуправления, влекущих возникновение обязательств муниципального обра-

зования .

Законодательство о местном самоуправлении не распространяет на органы муниципальной власти принцип разделения властей. Тем не менее разъяснения комитета по местному самоуправлению Государственной думы по вопросам распоряжения муниципальным имуществом свидетельствуют о позиции федерального законодателя, близкой по содержанию к конституционному принципу четкого разграничения полномочий между ветвями власти. В соответствии с п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, что включает в себя порядок передачи имущества во временное безвозмездное пользование, порядок продажи земельных участков, порядок утверждения планов приватизации. Принятие конкретных решений по вопросам управления и распоряжения имуществом относится к исполнительно-распорядительным полномочиям органов местного самоуправления, которые реализует местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) в соот-

Муниципальные образования как субъекты экономической деятельности

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *