Среди многообразия объектов недвижимости, права на которые подлежат государственной регистрации, особое место занимают объекты культурного наследия (недвижимые памятники истории и культуры), поскольку представляют собой уникальную ценность для народа России, и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В соответствии с Конституцией РФ, государственная охрана объектов культурного наследия является одной из важнейших функций органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
За последние пятнадцать лет, в рамках обеспечения реализации указанной функции, государством предпринимались колоссальные усилия. Принят целый пакет нормативно-правовых актов, призванных обеспечить надлежащий контроль и надзор за соблюдением законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Несмотря на это, информационное освящение данной проблематики как в СМИ, таки и в интернете весьма скудное. В связи с этим, специалисты Юридической компании «Андерлекс» начинают публикацию ряда статей с ответами на наиболее актуальные правовые вопросы в данной сфере.
Начнем с наиболее общих понятий. Что такое памятники, какие категории бывают, какими отличительными признаками, по сравнению с «обычными» объектами недвижимости, они обладают.
Содержание
Понятие объекта культурного наследия
Известно, что недвижимые объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов России, будучи к ним причисленными, автоматически наделяются особым правовым статусом, ограничивающим их гражданский оборот. При этом в настоящее время этот особый правовой статус (в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия) регулируются как законодательством РФ, так и законодательством СССР, в части не противоречащей действующему законодательству РФ, в том числе:
• Федеральным законом ?73-ФЗ от 25.06.2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон ?73-ФЗ);
• Законом РСФСР от 15.12.1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры», в ред. Федерального закона ?73-ФЗ от 25.06.2002 г. (далее — Закон РСФСР от 15.12.1978 г.);
• Положением «Об охране и использовании памятников истории и культуры», утв. Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 г. ?865 (далее — Положение);
• Инструкцией «О порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», утв. приказом Министерства культуры СССР ?203 от 13.05.1986 г. (далее — Инструкция).
Определение понятия «объект культурного наследия (памятник истории и культуры)» приведено в статье 3 Закона ?73-ФЗ. В соответствии с указанной статьей к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) относятся: объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Необходимо отметить, что с точки зрения действующего законодательства к объектам культурного наследия относятся как встроенные помещения (например, мемориальные квартиры), отдельно-стоящие постройки, здания, строения и сооружения, так и их комплексы, и ансамбли.
В соответствии с пунктом 3 Положения «Об охране и использовании памятников истории и культуры», утв. Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 г. ?865, к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) могут относиться объекты как сохранившиеся целиком в своем первоначальном виде, так и находящиеся в руинированном состоянии, а также являющиеся частью более поздних объектов.
Признаки объекта культурного наследия
К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) относятся объекты, обладающие определенными признаками (характеристиками), а именно:
1. Недвижимое имущество. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона ?73-ФЗ, объект культурного наследия является особым видом недвижимого имущества (здания, сооружения, постройки) вместе с их исторически сложившимися территориями (земля). Соответственно, помимо специального законодательства в области сохранения, популяризации и использования памятников истории и культуры, на объекты культурного наследия распространяется действие общих норм гражданского и земельного права, регулирующие оборот недвижимости в России (Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Закон ?122-ФЗ 21.076.1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Законом ?221-ФЗ от 24.07.2007 г. «О государственном кадастре недвижимости» и др.) Так, в соответствии с пунктом 2 Инструкции, недвижимые памятники истории и культуры подлежат охране и использованию как единое целое вместе с территорией памятника. При этом территорией памятника является земельный участок, непосредственно занимаемый памятником и связанный с ним исторически и функционально;
2. Историко-культурная ценность объекта. К объектам культурного наследия может быть отнесен не любой объект недвижимости, а только представляющий собой значительную ценность для общества и государства с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры. Ценность того или иного объекта определяется на основании результатов государственной историко-культурной экспертизы, проводимой по решению специально уполномоченных государственных органов;
3. Возраст объекта. В единый государственный реестр объектов культурного наследия могут быть включены объекты культурного наследия, с момента создания которых или с момента исторических событий, связанных с которыми, прошло не менее 40 лет (за исключением мемориальных квартир и мемориальных домов, которые связаны с жизнью и деятельностью выдающихся личностей);
4. Особый статус. Наличие у объекта культурного наследия особого статуса, приобретенного в установленном законодательством порядке (включение в государственный список либо государственный реестр объектов культурного наследия на основании решений соответствующих государственных органов исполнительной власти).
Только при наличии в совокупности всех 4 перечисленных признаков можно говорить о том, что тот или иной объект недвижимости является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры).
Виды объектов культурного наследия
Согласно статье 3 Закона ?73-ФЗ, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры), в соответствии с их наиболее существенными типологическими и функциональными признаками, подразделяются на: памятники, ансамбли и достопримечательные места.
Памятники. К памятникам относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Действующим законодательством выделяются следующие разновидности (виды) недвижимых памятников:
• отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений);
• мемориальные квартиры;
• мавзолеи, отдельные захоронения;
• произведения монументального искусства;
• объекты науки и техники, включая военные;
• частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (объекты археологического наследия).
Указанные недвижимые памятники, согласно нормам Инструкции и Положения подразделяются на:
• памятники истории – здания, сооружения, памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, развитием науки и техники, культуры и быта народов, с жизнью выдающихся политических, государственных и военных деятелей, народных героев, деятелей науки, литературы и искусства, их могилы, захоронения погибших за свободу и независимость Родины;
• памятники градостроительства и архитектуры – архитектурные ансамбли и комплексы, исторические центры, кварталы, площади, улицы, остатки древней планировки и застройки городов и других населенных пунктов; сооружения гражданской, жилой промышленной, военной, культовой архитектуры, народного зодчества, а также связанные с ними произведения монументального, изобразительного, декоративно-прикладного и садово-паркового искусства, природные ландшафты;
• памятники археологии – городища, курганы, остатки древних поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, древние места захоронений, каменные изваяния, наскальные изображения, старинные предметы, участки исторического культурного слоя древних населенных пунктов.
В соответствии с пунктом 3.3. Инструкции, принадлежность недвижимого памятника истории и культуры к одному из указанных видов определяется при составлении документов государственного учета памятников и устанавливается при утверждении соответствующего списка о принятии объекта на государственную охрану.
Ансамбли. Ансамблем недвижимых памятников истории и культуры признается группа объектов одного или нескольких видов, возникших одновременно или дополнивших друг друга в течении времени, объединенных общностью территории и исторического развития, образующих единство градостроительной, либо архитектурно-художественной композиции. Так, в соответствии с действующим законодательством к ансамблям относятся:
• четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений различного назначения (в том числе: фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного);
• четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья);
• фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям;
• произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары),
• некрополи;
Достопримечательные места. В соответствии со статьей 3 Закона ? 73-ФЗ под достопримечательными местами понимаются:
• творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов;
• центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки;
• памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей;
• культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок;
• места совершения религиозных обрядов;
• историко-культурные заповедники.
Категории объектов культурного наследия
В соответствии со своей исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения:
• объекты культурного наследия федерального значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;
• объекты культурного наследия регионального значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;
• объекты культурного наследия местного (муниципального) значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.
Материал подготовлен Юридической компанией «Андерлекс»
В Украине довольно много исторических многоэтажных домов. Эти постройки отличаются от типовых хрущевок и брежневок уникальной архитектурой и другими особенностями. И владение такой недвижимостью тоже имеет свои нюансы. Разберемся подробно, что такое дом-памятник архитектуры, как купить там квартиру, и в чем особенности жизни в такой квартире.
Дома-памятники архитектуры: что это?
Дом-памятник архитектуры – жилой объект, который несет в себе культурную или историческую ценность.
Проживание в историческом доме для многих украинцев считается привилегией. Ведь чаще всего это здания с уникальной архитектурой, расположенные в историческом центре города. Квартиры в исторических домах зачастую гораздо большей площади, чем в «обычных», с высокими потолками и нестандартной планировкой. Кроме того, такая жилая недвижимость имеет высокую стоимость, а значит и ликвидность.
В Украине осталось достаточно зданий, которые стали эмблемой определенного исторического периода города или района. Некоторые из них были построены известными архитекторами, другие построены в уникальной для этих мест стилистике, третьи – стали местом проживания для именитых личностей или немыми участниками исторических событий. Все это позволило причислять такие здания к объектам культурного наследия.
Так, основная законодательная база касательно домов-памятников архитектуры изложена в Законе Украины «Об охране культурного наследия».
Об’єкт культурної спадщини – визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов’язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об’єкти (об’єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об’єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
К объектам культурного наследия, среди прочего, относятся:
Об’єкти архітектури – окремі будівлі, архітектурні споруди, що повністю або частково збереглися в автентичному стані і характеризуються відзнаками певної культури, епохи, певних стилів, традицій, будівельних технологій або є творами відомих авторів.
Кроме того стоит отделять объекты градостроительства. Так, согласно Закону:
Об’єкти містобудування – історично сформовані центри населених місць, вулиці, квартали, площі, комплекси (ансамблі) із збереженою планувальною і просторовою структурою та історичною забудовою, у тому числі поєднаною з ландшафтом, залишки давнього розпланування та забудови, що є носіями певних містобудівних ідей.
К последнему типу – объектам градостроительства – относится большая часть памятников архитектуры. В этом случае его вносят в государственный реестр недвижимых памятников Украины как объект местного или национального значения. И если это произошло далее этот архитектурный объект должен сохраняться в своем аутентичном виде, включая материально-техническую структуру и роль в окружающей среде.
Как купить квартиру в доме-памятнике архитектуры
Несмотря на то, что понятия собственности квартиры и жилого дома различаются, и купить квартиру – тем не менее означает приобрести недвижимость, которая представляет собой объект культурного наследия. При этом сам дом может находиться на балансе города, территориальной общины или принадлежать юридическому лицу. Даже если речь идет о покупке квартиры в нем, как части объекта культурного наследия, возникнет необходимость уведомить о покупке орган охраны культурного наследия. Кроме того, органы местного самоуправления имеют право преимущественной покупки.
Как согласовать покупку с органами охраны культурного наследия
Согласование можно бесплатно получить в Центре предоставления административных услуг. Киева на протяжение одного месяца. Необходимые документы:
- заявление;
- письмо-уведомление собственника дома-памятника с указанием цены и условий продажи;
- копия охранного договора на квартиру
- копия отчета об оценке недвижимости (кроме сделок дарения).
Охранный договор
Кроме того, если квартира в доме-памятнике участвует в сделке – необходимостью будет подписание охранного договора. В нем детально указано, что обеспечение новым владельцем сохранения памятника и его состояния – теперь его обязанность, согласно ст. 23 Закона Украины «Об охране культурного наследия». Детали и образец оформления охранного договора можно найти по ссылке.
Когда сделка может быть признана недействительной
Сделка о купле-продаже квартиры в доме-памятнике архитектуры может быть признана недействительной, если были не соблюдены процедуры согласования с соответствующим органом при заключении оспариваемого договора.
Подобные меры прежде всего необходимы для домов-памятников архитектуры, которые находятся в определенном реестре и подлежат защите. Если же речь о квартире в доме дореволюционной эпохе, сделка купли-продажи может обойтись без дополнительных документов.
Ограничения для владельцев квартиры в доме-памятнике архитектуры
Согласно все тому же Закону Украины «Об охране культурного наследия» любые ремонтные работы в квартирах дома-памятника архитектуры, взятого под охрану государства, нельзя проводить без письменного согласования. Рассмотрим подробнее, что запрещено делать в такой недвижимости.
Что нельзя делать в доме-памятнике архитектуры
В квартире нельзя
- проводить реконструкции. Допустима только реставрация и только после письменного разрешения органов охраны культурного наследия;
- нарушать целостный облик самого дома или общего архитектурного ансамбля, в который он входит;
- проводить работы, которые создают угрозу повреждения здания, его разрушения;
- проводить ремонтные работы без соответствующей лицензии на реставрационную деятельность;
- менять фасад дома без согласования, в частности речь идет о смене окон на пластиковые, установке кондиционеров и спутниковых тарелок.
Так, работы по замене водопровода, переносы дверного проема и прочие всевозможные работы внутри квартиры также должны тщательно согласовываться. Нарушение подобных правил может привести к штрафным и административным санкциям. А если несанкционированные работы повлекут разрушение дома, то и к уголовному наказанию в соответствии со Ст. 298 Уголовного кодекса Украины.
Порядок ремонта в доме-памятнике архитектуры
Для начала владелец квартиры должен оформить письменное соглашение на реставрационные работы в органах охраны объектов культурного значения. Затем нанять ремонтную бригаду, у которой есть специальная лицензия и только потом приступать к ремонту. При этом изменение внешнего вида фасада по-прежнему недопустимо.
Несмотря на все вышеперечисленные трудности, востребованность квартир в домах-памятниках архитектуры не спадает. Этому способствует расположение в центральной части города, ликвидность, которая не уменьшается с годами и исторический статус дома, который дарит владельцу квартиры некоторый престиж.
Охрана государственной собственности Российской Федерации как важнейшее
направление уголовной политики
Федотов П.В.*
Особая важность государственной собственности приобретается в силу ее уникального характера. Эта уникальность связана с базовым характером упомянутой разновидности собственности, без которой не решить ни одну из корневых задач, возлагаемых на любое современное государство. Государство, с одной стороны, выступает как собственник имущества и предприниматель, а с другой — как регулятор социально-экономических процессов. Соответственно государственная собственность является важнейшим инструментом проведения политики государства.
Иллюстрацией сказанному может служить ретроспективный анализ экономической ситуации, сложившейся в СССР, где во многом благодаря монополии государственной собственности органам власти длительное время удавалось концентрировать материальные и людские ресурсы на важнейших направлениях хозяйственной деятельности. Отмеченное — на известном историческом отрезке времени — позволило добиться весьма ощутимых результатов в социально-экономической, военной, политической и иных сферах.
Идеологической подоплекой указанного периода, как известно, являлось господство представлений о том, что основополагающими формами собственности для нашего общества могут быть лишь государственная и кооперативно-колхозная. При этом первая, как представлялось правоведам и экономистам, облеченным властью, по праву должна выполнять ведущую роль.
При явно неоправданном фетише роли государственной собственности в СССР на смену указанным взглядам, к сожалению, пришли прямо противоположные. Государственной собственности в ряду иных форм собственности стала незаслу-
женно отводиться весьма скромная роль. К тому же до настоящего времени эта проблема ставилась только в юридическом аспекте. Еще более парадоксальным выглядят мировоззренческие представления населения, зафиксированные автором в ходе социометрических обследований, проводимых им в 2008—2010 гг. Соответствующий анализ показал, что всего лишь через 20 лет после распада СССР даже само по себе словосочетание «государственная собственность» значительной частью респондентов (57 %) стало восприниматься по меньшей мере как нечто архаичное.
Отмеченное выше происходит на фоне усиления в социальном сознании нигилистических воззрений относительно роли норм права в урегулирований различных шероховатостей в социально-экономических отношениях. Такая ситуация представляется крайне опасной, так как указывает не только на явные нестыковки в механизме государственной идеологии, но и на отсутствие субъективных условий для всесторонней защиты и приумножения государственной собственности. В то же время совершенно очевидно, что органами власти все возможные подходы в осуществлении защиты государственной собственности должны рассматриваться не упрощенно в виде сбережения некого имущества, переданного на ответственное хранение в «закрома родины», а как сложный и динамичный процесс, развивающийся в условиях рынка.
Здесь же следует обратить внимание на то, что Российская Федерация сегодня, вполне осознанно оставляя в условиях рынка свои позиции государства производящего, должна выработать стратегию управления и защиты государственной собственности как важнейшего условия
Доцент кафедры уголовного права и криминологии Академии экономической безопасности МВД России, кандидат юридических наук.
(О
О CJ
О О О Q.
С[ со
н о
о я с о m ф VO >5
о *
о ф
У S
о *
о
2 ф d
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
я *
*
S I
н
о ф
со
(О
О СЧ
О О
о
со
н о
о я с о
т ф
VO >s о
о ш
У S
о *
о
2 ф d
л <
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
S I
н
о ф
со
реализации основополагающих функций, присущих любому современному государству. Среди таких функций: защита прав и законных интересов населения, обеспечение обороноспособности, охрана здоровья населения, защита окружающей среды, защита прав потребителей, социальное обеспечение, осуществление охраны общественного порядка, обеспечение равного доступа к вакантным рабочим местам и контроля за практикой ценообразования и многое иное. Данные функции вовлекают государство практически во все сферы экономической деятельности, включая стимулирование деятельности частного сектора экономики.
Наиболее рельефно роль государственного сектора в экономике страны проглядывается в условиях ухудшения конъюнктуры, снижения предпринимательской активности, депрессии или кризиса, когда частные капиталовложения сокращаются, а инвестиции в государственный сектор, напротив, как правило, растут. Государство создает новые объекты или расширяет и реконструирует старые в тех сферах деятельности, отраслях или регионах, куда частный капитал притекает без достаточной активности. Таким образом, органы власти стремятся противодействовать спаду производства и росту безработицы. Все отмеченное указывает на то, что государственный сектор по-прежнему может и должен играть заметную роль в экономической политике. Поэтому, рассматривая механизм экономического развития государства, следует отметить, что в целом государственный сектор в современном обществе служит неким катализатором функционирования всех иных сегментов экономики, в особенности там, где мотивация для приложения частного капитала оказывается недостаточной. Вследствие этого от эффективности управления государственной собственностью зависит интенсивность развития экономики в целом, она же является одним из инструментов увеличения валового внутреннего продукта.
Государственная собственность, прежде всего как экономическая категория, предполагает определенный перечень прав по отношению к отдельным элементам национального богатства. Иными словами, это одна из форм собственности, субъектами-распорядителями которой являются органы государственной власти, а объектами собственности могут быть земля, природные ресурсы, основные средства, здания, материальные ре-
сурсы, финансы, драгоценности, информация, культурные и духовные ценности1.
Согласно Конституции, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Объекты права собственности Российской Федерации (объекты управления): недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки, мосты и др.); движимое имущество (доли, паи, ценные бумаги, в том числе акции, облигации, и т.д.); денежные средства (валюта и т.п.); долги иностранных государств; информация; интеллектуальная собственность и иные результаты интеллектуальной деятельности.
Государство, как известно, обладает достаточно широким кругом возможностей прямо или косвенно участвовать в управлении всеми формами собственности. В первом случае — через директивные указания собственным службам и ведомствам, во втором — посредством использования рыночных механизмов, с коррекцией финансового, валютного, кредитного, таможенного и фискального регулирования, а также контроля над естественными монополиями («Газпром», «Единые энергетические сети», «Росвооружение» и др.).
Чаще всего имущественными комплексами управляют сами собственники либо при значительных объемах такого имущества привлекаются менеджеры. Применительно же к имущественным комплексам, входящим в реестр объектов государственной собственности, где собственнику присущ лишь некий собирательный образ, значение управленцев еще более актуализируется. В то же время именно разделение субъекта собственности и субъекта управления из-за неизбежной персонификации последнего создает возможность развития теневых отношений собственности.
Как можно заметить, если для персонифицированных собственников, то есть субъектов негосударственных форм собственности, противоречия упомянутого плана не столь очевидны, то для рассматриваемой сферы отношений такие противоречия проявляются наиболее рельефно. Отсюда и необходимость детального анализа проблемы защиты государственной собственности с учетом специфики ее правовой природы и адаптированного для этой сферы отношений необходимого арсенала средств воздействия.
Право собственности, как известно, относится к категории вещных прав, сущ-
ность которых заключается в прямом господстве над вещью, подразумевающем использование ее управомоченным лицом в своих интересах, и в исключительности осуществления данной возможности.
Соответственно, обращаясь к нормам гражданского законодательства России, можно вполне однозначно сделать вывод о том, что субъектами права собственности являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
В контексте отмеченного субъектами права государственной собственности выступают именно те или иные государственные (публично-правовые) образования. Иными словами — упомянутым субъектом является сама Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).
Субъектами управления государственной собственностью в нашей стране являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, иностранные государства, российские и иностранные юридические и физические лица.
Кроме того, субъектами могут быть государства, иностранные и российские юридические и физические лица, неправомерно удерживающие объекты в своем управлении, владении, пользовании и распоряжении.
Нельзя не отметить, что основными органами, располагающими полномочиями по управлению и распоряжению объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, следует считать губернаторов (мэров, глав администраций), правительство, комитет по управлению имуществом и фонд имущества субъекта РФ2.
Хотя по содержанию право государственной собственности не отличается от содержания права собственности вообще, в то же время ему присущи и определенные особенности. Например, специфика этого права заключается в том, что Российская Федерация и нередко субъект РФ в законодательном порядке сами устанавливают для себя правила поведения как собственника.
Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке предписаний ст. 125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать.
Наиболее широкими полномочиями по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности располагает Правительство РФ3. Соответственно Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется федеральным договором и законами Российской Федерации.
В качестве основы процесса обращения государственной собственности, как правило, используется классификация собственности в системе определений ГК РФ: объекты, субъекты, формы и права собственности. Обращение к ГК РФ в качестве логической первоосновы для определения собственности как объекта управления, а в дальнейшем для определения допустимых правовых и других операций — класса управляющих воздействий на собственность понимается как гарантия строгого, законодательно обоснованного правового пространства управления собственностью.
На рынке собственности возможны любые трансформации собственности при условии, что они легитимные. Соответствующие трансформации приводят к концентрации собственности (оптимальной, с точки зрения собственников), ее распаду или банкротству.
Если система управления замкнута, рынок собственности сбалансирован и эффективно управляется государством, то процессы на нем протекают стабильно (спрос—предложение). При малых раздражителях объективно-субъективного характера рынок самостоятельно или с участием государства их нейтрализует и также приходит в устойчивое состояние.
Когда же на вход системы управления подается значительный раздражитель, придавая амплитуде рынка существенное отклонение от устойчивого состояния и государство в лице специально уполномоченных органов не в состоянии придать рынку равновесие, то экономические неурядицы ведут к социальным и политическим катаклизмам.
Анализ показывает, что каждый из органов системы управления регулирует
(О
О!
О СЧ
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
О О
о о.
со
I-О
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
о *
о
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
(О
О СЧ
О О
о
со
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
н о
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
свой сегмент рынка собственности или выполняет отдельные функции на нем. Например, ФКЦБ России регулирует рынок ценных бумаг, РФФИ продает федеральную собственность, а ФСДН и ФО выполняют функцию банкротства несостоятельных субъектов рынка или их финансового оздоровления.
Особого внимания заслуживают отношения между субъектами и объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство в отличие от иных собственников не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.
Во-первых, результаты процесса управления федеральной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности.
Во-вторых, федеральная собственность охватывает весьма обширное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До принятия Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам, фактически рассматривались как часть федеральной собственности.
В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т.д.
В настоящее время, как известно, перед российским государством особенно остро стоит проблема увеличения доходной части бюджета. Поэтому вполне закономерным является то, что одним из направлений решения этой проблемы является повышение эффективности управления федеральной собственностью, а
другим — ее сохранность в самом широком смысле этого слова.
Согласно данным статистики, за последние десять лет состояние государственной собственности можно охарактеризовать следующим образом:
> отсутствие экономической целесообразности многих принимаемых государством решений (более 70 % государственной собственности стало принадлежать частным предприятиям, вместе с этим нарушилась управляемость всей экономикой);
> упразднение основополагающих государственных экономических институтов, таких как Госплан и Госснаб, взамен которых не были созданы структуры, способные обслуживать рыночные реформы;
> финансы до настоящего времени не рассматриваются как материальные потоки для расширенного воспроизводства (они рассматриваются лишь в качестве инструмента накопления);
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
> не достигнут системный характер в учете, анализе и контроле за ходом экономической трансформации;
> обесценено 400 млрд руб. сбережений граждан;
> образовался весьма значительный долг (347,1 млрд руб. — внутренний, 154,3 млрд долл. — внешний). Отмеченная экономическая ситуация
вряд ли может быть признана как удовлетворительная. Налицо как неэффективное управление федеральной собственностью, так и ее весьма низкая сохранность. В связи с указанным становится очевидно, что весьма важным является тот момент, когда собственник персонифицирован. Именно последний изначально определяет характер управления тем или иным имуществом, и по его решению часть или все функции по управлению этим имуществом могут быть переданы другим физическим или юридическим лицам. На собственника также ложится бремя содержания объекта собственности.
Органы исполнительной власти на любом уровне имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в их собственность. Вместе с тем до настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-право-
вые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.
Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования системы участия органов федерального управления в этом процессе. Особую роль в этой системе должны играть все государственные учреждения, обладающие в оперативном управлении государственным имуществом. И поэтому они должны быть наделены властными полномочиями, достаточными для выполнения своих основных функций.
Все указанные выше обстоятельства говорят о важности и сложности вопросов, связанных с управлением федеральной собственностью. Одним из элементов такого управления должен быть хорошо отлаженный контроль за использованием и сохранностью объектов государственной собственности. Многие аспекты, связанные с этим процессом, пока еще не имеют достаточного теоретического обоснования и требуют проведения широкого круга специальных научных исследований. Однако, как показала практика, результативность контроля управления государственной собственностью продолжает оставаться крайне низкой. Причины этого:
1) общая низкая эффективность использования и распоряжения собственностью, обусловленная несовершенством системы управления государственной собственностью в целом;
2) нерешенность многих принципиальных проблем функционирования органов контроля за системой управления государственной собственностью. Особую значимость имеет второй из
упомянутых выше факторов, обусловленных рядом противоречий. В их числе: а) наличие двух контуров государственного контроля, касающихся управления государственной собственностью. Это требует обеспече-
ния координации и разграничения деятельности контрольных органов в соответствии с разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;
б) дискретность в организации государственного контроля, за деятельностью предприятий, изменивших юридический статус в результате акционирования и приватизации.
Исследования в указанном ключе объективно подталкивают к выводу о том, что вследствие неизбежной персонификации распорядительных и управленческих функций в государственном аппарате весьма часто возникают теневые отношения, паразитирующие на государственной собственности. Соответственно упомянутые теневые отношения рано или поздно преобразуются в теневые источники накопления капитала, продуцируя коррупцию на различных уровнях государственной власти. И речь не идет о полном искоренении указанных негативных процессов, формирующихся вокруг объектов государственной собственности. Речь идет лишь о критической массе влияния теневых факторов на экономику страны и возможных направлениях государственной политики, способной удержать на приемлемом для социума уровне экономическую безопасность.
В связи с этим нужна реальная программа, предусматривающая комплекс мер, направленных на защиту экономических интересов России, а не ничем не подкрепленные карательные меры, как это неоднократно имело место в истории нашей страны. Поэтому решение стоящих перед обществом и государством задач видится как в детальном исследовании генезиса проблемы охраны и управления государственной собственностью, так и в синтезировании парадигмы оздоровления ситуации.
Литература и примечания
1. Современный экономический словарь. М., Инфра-М, 1997. С. 87.
2. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ части первой (постатейный) / под ред. О.Н. Садикова. М.: Статут, 1999. С. 211.
3. Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 16 января 1992 г. № 3. Ст. 89.
(О
О!
О СЧ
О О О
о.
с[ со