УДК 354 ББК 66.2(2Рос)
ПРЕЗИДЕНТ РФ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ
И. Д. Лебединцев, А. С. Исаков
Уральский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Екатеринбург, Россия
В статье рассмотрена специфика существующих подходов к определению местоположения Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти. Анализируется правовая основа президентских полномочий и фактически выполняемые им функции. В результате, определены роль и место Президента в современной системе разделения властей. В заключении приводится обоснование современной ситуации и эвристический прогноз её развития.
Ключевые слова: президент Российской Федерации, система разделения властей, органы государственной власти, правовой подход, функциональный подход.
I.D. Lebedintsev, A.S. Isakov
На данный момент в отечественной управленческой науке остаётся нерешённым один из фундаментальных вопросов — о статусе президента страны и его роли в системе разделения властей. Особый интерес к данной проблеме вызвала административная реформа, которая породила не только экспоненциально возросшее количество научных публикаций на данную тематику, но также под её влиянием сформировались базисные научные подходы.
В целом Президент Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации , занимается обеспечением функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Подобная формулировка подразумевает, что глава государства координирует работу ветвей государственной власти, не относясь ни к одной из них и одновременно обладая рычагами качественного влияния на каждую из существующих ветвей.
Следовательно, нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой в иерархии российского законодательства, устанавливает местоположение Президента России вне системы разделения властей, отводя ему специальную позицию, наделяющую возможностью влиять на многие компоненты настоящей системы. Формулировки, содержащиеся в Конституции Российской Федерации и касающиеся вопроса местоположения Президента России, характеризуются неопределённостью, что открывает перед главой государства широкий горизонт деятельности в сфере воздействия на функционирование системы разделения властей.
На этом основании сегодня в научном сообществе существует несколько актуальных подходов к пониманию роли Президента Российской Федерации в системе разделения властей. В данном исследовании они условно будут обозначены как правовой и функциональный.
Основу функционального подхода составляет тезис о том, что фактически выполняемая Президентом РФ деятельность имеет природу исполнительной власти, а его реальные и так называемые скрытые полномочия, несмотря на отсутствие формального главенства над ветвью, позволяют говорить о гиперболизации его влияния на все ветви власти. Причина такой ситуации кроется в необходимости наличия центра консолидации органов государственного управления в ситуации несовершенства принципов нормативной регламентации управленческих функций, которым и является глава государства в силу получения им легитимности за счёт прямого избрания гражданами Российской Федерации: «Обеспечение единства государственной власти во многом обусловлено проводимым укреплением вертикали властных отношений, однако не всегда вписывается в конституционный механизм федеративных отношений» .
Также функциональный подход предполагает, что для анализа действующей системы сдержек и противовесов в контексте разделения властей допустимо и уместно применять классический инструментарий политической науки, заложенный Ш. Л. Монтескьё и предполагающий абсолютизацию принципа разделения всех органов власти на три основополагающие ветви без выделения обособленных единиц .
Подобный взгляд позволяет говорить о том, что Президент России фактически возглавляет исполнительную государственную власть. При подробной интерпретации Конституции, можно сделать вывод, что президенту не принадлежит исполнительная власть, однако на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти. Так, Г. В. Дёгтев полагает, что, будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент России «вместе с тем находится «ближеОФ к исполнительной» .
Основу правового подхода составляет тезис о том, что юридически глава государства не возглавляет ни одной ветви власти и, согласно действующему законодательству, ни к одной из них отнесён быть не может. Подобный правовой детерминизм также опирается на мнение, что Президент России выступает в роли политического арбитра и условно располагается над основными элементами в системе высших органов государственной власти. В частности, Н. М. Добрынин считает, что «Президент не включается непосредственно ни в одну из трёх ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это явля-
ется предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России» .
Подобное видение приводит к ситуации, когда де-факто можно констатировать существование самостоятельной президентской ветви власти. Таким образом, статус Президента России не может быть определён в качестве обособленного положения, но представляет собой отдельную ветвь власти. Так, профессор Г. Н. Чеботарёв утверждает, что фактическое положение и роль Президента России в системе разделения властей, его исключительные полномочия по координации деятельности всех ветвей государственной власти позволяют говорить о реальном существовании в Российской Федерации президентской власти как самостоятельной ветви власти .
Институциональному оформлению данного подхода мешает прямое закрепление данной ситуации в действующем законодательстве. Соответственно, говоря об оформлении данной перспективы де-юре, нужно отметить, что используемый классический подход разделения властей, применяемый с Нового времени, не соответствует современной социальной динамике и усложнившейся системе государственного управления. Данное положение также доказывается мнением, что «иногда фигурирует и большее количество властей. Общественная жизнь и государственное управление её процессами значительно усложнились, что приводит к возникновению, «отпочковыванию» новых направлений государственной деятельности» .
Отсюда можно сделать предварительный вывод о том, что, с одной стороны, факт обособления президентской власти от традиционного принципа разделения властей не соответствует классическим подходам как управленческой, так и политической науки. С другой стороны, приведённые подходы не могут быть описаны с агональных позиций, так как между ними не существует прямого противоречия — видимые отличия зиждутся на выбранной форме детерминизма, правового или функционального соответственно, и, с научной точки зрения, представляют собой разницу использования классического и неклассического типов рациональности.
Также применение правового детерминизма, основанного на анализе юридической формулы, в отношении института президентства, роднит его с иными органами государственной власти, лишь условно инкорпорированных
в систему трёх ветвей власти. В большей мере к таким органам относятся учреждения, выполняющие контрольно-надзорные функции, наиболее ярким примеров из чего служит Прокуратура РФ. В ещё более широком понимании, в похожей ситуации находятся и более близкие к исполнительным функциям органы власти, такие как таможня, отдалённая перспектива обособления работников которой в отдельный вид государственной службы заложена в действующее законодательство.
Для описания же конкретной роли президента стоит обратиться к его непосредственному функционалу.
Обратившись к статьям Конституции Российской Федерации, определяющим полномочия Президента России, допустимо отметить их распространение на каждую ветвь государственной власти. Глава государства наделён официальными полномочиями воздействия на работу всех элементов системы разделения властей, однако исходя из анализа качественных свойств его полномочий следует, что их распределение между ветвями государственной власти неравномерно.
Анализ полномочий Президента Российской Федерации в судебной ветви государственной власти позволяет установить тот факт, что глава государства оказывает прямое влияние на формирование кадрового состава судейского корпуса. Президент России имеет право представлять для назначения Федеральным Собранием Российской Федерации кандидатуры на посты судей Конституционного и Верхового Судов Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей и единолично назначать судей иных судов федерального уровня . На этом круг полномочий Президента России в отношении судебной системы ограничивается.
В отношении законодательных органов государственной власти спектр полномочий Президента России шире предыдущего. В первую очередь стоит отметить, что глава государства наделён правом выступать в качестве субъекта законодательной инициативы с помощью возможности внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов . В этом же ключе могут быть рассмотрены издаваемые указы и распоряжения Президента России, которые включены в вертикаль законодательства как полноценные компоненты целостной системы и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации .
Значительным инструментом воздействия на законодательную ветвь государственной власти выступает нахождение главы государства на заключительном этапе законодательного процесса. В его компетенцию входит подписание и обнародование федеральных законов, сопровождающиеся правом использования вето, то есть блокирование сформированного федеральными законодательными органами законопроекта . Последний инструмент имеет неабсолютный характер, поскольку запрет Президента России может быть преодолен 2/3 голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, что говорит об отсутствии у Президента России юридической возможности установить непреодолимый запрет на принятие того или иного законопроекта.
Взаимодействие Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президента России выстраивается на основе предоставления последним кандидатур на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и должность Генерального прокурора Российской Федерации . На основе конституционных полномочий значительное влияние главы государства на настоящую палату Федерального Собрания России зафиксировано быть не может, поскольку прямое воздействие на процесс принятия решений не входит в компетенцию Президента России. Следовательно, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации допустимо охарактеризовать как орган, умеренно обособленный от вмешательства главы государства.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Ключевым полномочием Президента Российской Федерации в отношении законодательной ветви власти является роспуск Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в утверждённых законодательством случаях — после трёхкратного отклонения представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Российской Федерации и повторного выражения недоверия Правительству Российской Федерации . Настоящее право устанавливает юрисдикцию Президента России над палатой Федерального Собрания Российской Федерации и во многом подтверждает его статус органа, осуществляющего контроль над деятельностью законодательной государственной власти даже в условиях существующего бикаме-рализма.
В направлении органов исполнительной ветви власти Президент России обладает самым широким кругом полномочий, поскольку, во-первых, принимает участие в формировании кадрового состава Правительства Российской Федерации. Президент России назначает Председателя Правительства Российской Федерации при согласовании с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и утверждает и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров .
Во-вторых, Президент России вправе отменять принятые Правительством Российской Федерации постановления и распоряжения, если они противоречат действующему законодательству . Из этого следует, что деятельность Правительства Российской Федерации полностью предопределяется существующими нормативно-правовыми актами, несмотря на свободу подзаконного нормотворчества, за рамками которых деятельность органов исполнительной государственной власти невозможна.
В-третьих, глава государства уполномочен председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и, соответственно, в этом статусе определять основные направления деятельности этого органа. Такое право наделяет Президента России прерогативой заниматься формированием планов, на основании которых Правительство России выстраивает свою деятельность, осуществлять контрольные функции над деятельностью членов Правительства России и в целом оказывать значительное влияние на функционирование органов, принадлежащих ветви исполнительной государственной власти.
Отметим, что контрольные функции Президента Российской Федерации распространяются не только на законодательные и исполнительные органы государственной власти, как это было сказано выше, а на все органы, входящие в систему разделения властей. В осуществлении контроля непосредственно принимают участие органы, обеспечивающие деятельность Президента России,— Администрация Президента России, полномочные представители Президента России в федеральных округах, советы и комиссии при Президенте России. Посредством работы этих органов у главы государства формируется объективное видение ситуации во всех областях государственного регулирования, что создаёт необходимость
в работе по координации деятельности органов государственной власти. Существование настоящих органов в значительной степени оказывает влияние на местоположение института президентства в системе разделения властей, поскольку они утверждают его в качестве самостоятельной властной структуры, функционирующей на поприще государственного управления.
Процесс координации во многом определяется применением согласительных процедур, под которыми подразумевается совместная выработка решений, взаимоприемлемых и допустимых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основе закона . Настоящий инструмент решения трудностей во взаимодействии органов государственной власти характеризуется большим разнообразием подходов, решение о применении которых принимается лично Президентом России, и направленностью на подбор компромиссных вариантов. В этом процессе глава государства выступает координатором, соблюдающим нейтралитет по отношению ко всем ветвям системы разделения властей и принимающим во внимание предложения всех участвующих в процессе сторон.
Факт применения Президентом России согласительных процедур делает неоспоримым его деятельность по формированию однородного поля для эффективного взаимодействия органов государственной власти. Подобные условия работы, в свою очередь, способствуют оформлению общих направлений деятельности и выработке согласованных целевых установок, которые в комплексе приводят к единству государственной политики. Следовательно, важно отметить, что функционал Президента России сводится не только к контролю. Институт президентства выполняет важную функцию — координирует деятельность и нейтрализует конфликты между высшими органами государственной власти.
Рассмотрение установленных в Конституции Российской Федерации постулатов, фиксирующих круг полномочий Президента Российской Федерации и, следовательно, определяющих его местоположение в системе разделения властей, даёт возможность констатировать, что основополагающий нормативно-правовой акт напрямую не закрепляет институт президентства как орган, принадлежащий одной из существующих ветвей государственной власти. Однако комплекс полномочий, закреплённых в Конституции Российской Федерации, является основным фактором, влияющим
на местоположение рассматриваемого нами института. Большим количеством инструментов влияния Президент России наделён по отношению к органам исполнительной государственной власти, поскольку глава государства оказывает воздействие на кадровый состав Правительства Российской Федерации и предопределяет основные направления деятельности. Тем не менее наличие настоящих полномочий не ставит исполнительную ветвь государственной власти под полную зависимость от главы государства, потому что Правительство Российской Федерации обладает широкими автономными полномочиями и правами.
Исходя из этого допустимо зафиксировать факт отсутствия непосредственного включения Президента Российской Федерации в одну из ветвей государственной власти, что обеспечивает согласованность в работе органов государственной власти российского государства. Такое местоположение позволяет органично включаться в систему разделения властей и выстраивать эффективное взаимодействие со всеми ветвями системы разделения властей для реализации выбранного курса государственной политики.
Фактическое местоположение Президента Российской Федерации в современной системе разделения властей выходит за рамки трёх существующих подходов, поскольку значение этого института для эффективности и качества государственного управления намного выше предписываемого. Применяя существующие инструменты контроля и координации деятельности органов государственной власти всех уровней, Президент России оказывает влияние на все происходящие внутри системы властных структур процессы, тем самым выступая гарантом стабильности и прогрессивности как российской системы сдержек и противовесов, так и российского государственного управления.
С учётом факторов, влияющих на местоположение Президента России, к числу которых могут быть отнесено использование его юридических полномочий в отношении ветвей государственной власти, применение согласительных и координационных процедур и механизмов содействия разрешению конфликтов между властными органами, его местополо-
жение может быть охарактеризовано нами как синтез существующих подходов.
Институт президентства в Российской Федерации является автономным институтом российского государственного управления, призванным контролировать и координировать деятельность остальных властных государственных органов. Он может быть выделен в качестве четвёртой ветви власти, уполномоченной включаться, вступать во взаимодействие со всеми властными структурами в целях повышения результативности их работы. Следовательно, на основе этого вывода система разделения властей представляется в виде четырёх автономных ветвей, одна из которых — президентская — осуществляет как прямое, так и косвенное воздействие на остальные ветви, одновременно осуществляя контрольно-надзорные и координационные функции.
Таким образом, исходя из анализа института Президента в современной России можно сделать вывод о его особой роли. Основа данной роли заложена необходимостью консолидации органов государственного управления и недопущения структурных конфликтов за счёт особых и «скрытых» полномочий, приводящих к гиперболизации влияния на остальные ветви власти. Относительно структурной делимитации такой ситуации существуют два основных подхода: функциональный и правовой. Указанные подходы не являются взаимоисключающими, а показывают эволюцию исследовательских подходов к проблеме, отражая, соответственно, переход от классического к неклассическому типу рациональности. Однако в современных российских исследованиях они представляют собой дихотомию, что свидетельствует о некотором отсутствии общей методологии в управленческой науке.
На практике же, обособление института президентской власти можно рассматривать как комплексное явление, связанное с перспективой дальнейшей управленческой декомпозиции органов государственной власти. В свою очередь, это является составляющей реакционных тенденций децентрализации российского управления, возникших как реакция на цент-ралистские новеллы административной реформы и административного реформирования.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).
3. Безруков, В. Б. Укрепление единства государственной власти Президентом России при проведении преобразований в системе федеративных отношений / В. Б. Безруков // Науч. ежегодник Ин-та философии и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук. — 2012. — № 12. — С. 467—475.
5. Добрынин, Н. М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства / Н. М. Добрынин. — Новосибирск : Наука, 2011.
8. Юридическая энциклопедия / под ред. Б. Н. Топорнина. — М., 2001. — 1011 с.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Лебединцев Иван Дмитриевич — студент факультета государственного и муниципального управления Уральского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, министр общего и профессионального образования Молодёжного правительства Свердловской области. Екатеринбург, Россия. lebedintsevivan@mail.ru
Исаков Александр Сергеевич — старший преподаватель кафедры государственного управления и политических технологий Уральского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Екатеринбург, Россия. as.isacov@gmail.com
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Библиографическое описание:
Перед предстоящими выборами Президента Российской Федерации общественность в лице представителей средств массовой информации, различных ученых и практиков поднимает такие актуальные вопросы как пределы полномочий Президента РФ и его место в системе государственных органов. Являются ли они всеобъемлющими? И каковы же все-таки границы его полномочий?
Ключевые слова: разделение властей, президент, полномочия, власть.
Keywords: separation of powers, president, powers, power.
Президент РФ занимает специфическое место в системе органов государственной власти. Можно сказать, что глава государства «стоит особняком» в данной системе власти. Для начала нужно отметить, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ не входит ни в одну ветвь власти. Существуют определенные мнения по поводу места Президента РФ в системе органов власти. Сторонники первой концепции считают, что президентская власть рассматривается исключительно как исполнительная. Однако исполнительная власть в РФ осуществляется Правительством РФ во главе с премьер-министром. Сторонники второго подхода считают необходимым выделения новой ветви власти — президентской. Данный подход основан на том, что современные потребности общества и современные реалии говорят о необходимости отойти от жесткого разделения властей, ведь существовании разделения властей «в чистом виде» невозможно, в связи с динамичностью государства как механизма реализации полномочий субъектами. Выделение новых ветвей никоим образом не противопоставляется принципу разделения властей . Особенностью правового положения Президента РФ является тот факт, что он инициирует деятельность федеральных органов государственной власти, а также обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие. Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует принятые законодательным органом федеральные законы, также ему принадлежит право отклонить закон. В соответствии с Конституцией Президенту РФ принадлежит право определять основные направления как внутренней, так и внешней политики государства. Это означает, что Президенту принадлежит право формулировать данные направления, однако реализация политики государства остается важной составляющей деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей .
Президент РФ имеет признаки всех ветвей власти. С законодательной — право законодательной инициативы, промульгация законов, право отклонение закона. С исполнительной — Президент РФ принимает участие в контроле за исполнением подписанных им законов. Также он имеет верховенство над исполнительной и судебной властью, ведь именно глава государства, в соответствии с Конституцией РФ, хотя и с согласия Государственной Думы, назначает Председателя Правительства РФ; принимает решение об его отставке; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначает судей других федеральных судов. Необходимо отметить тот момент, что Президент РФ фактически обладает инструментом роспуска Государственной Думы РФ . Да, это возможно при определенных условиях и в особых формах, однако это говорит нам о наличии сильной власти в руках главы государства. То есть Президент РФ самым активным образом влияет на деятельность органов государственной власти.
Важно отметить, что Президенту РФ дана возможность использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ . Здесь мы отмечаем, что глава государства выступают неким арбитром, защищающим интересы, прежде всего, общества и государства в целом. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Анализируя Конституцию РФ, можно сказать о наличии достаточно широкого спектра реализуемых главой государства полномочий. Президент РФ является Верховным главнокомандующим. При этом он возглавляет Совет Безопасности, назначает высшее командование Вооруженных сил, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора РФ, председателя Центрального банка, федеральных судей и другие .
Однако первостепенная роль Президента РФ — это все же, координация деятельности органов государственной власти. Думается, что именно Президент РФ направляет внутреннюю и внешнюю политику государства, определяет наиболее значимые задачи, концепции развития государства, организует деятельность федеральных органов государственной власти, проводит согласительные процедуры при наличии разногласий между различными органами, является гарантом Конституции РФ. Однако глава государства никоим образом не является «всемогущим правителем», который сосредотачивает в своих руках всю власть, он не нарушает самостоятельности органов государственной власти. Хотя есть определенные спорные мнения по данному вопросу.
Президент РФ не только определяет лиц, которые будут в составе Правительства РФ: по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, но и направляет поручения федеральным министрам, что является определенным противоречием при реализации разделения властей. О. Н. Тарасов считает, что Президент РФ настолько интегрирован в систему исполнительной власти, что он не может быть беспристрастным при конфликте интересов исполнительной и законодательной власти. Также он считает, что Президент, исходя из анализа его полномочий, фактически руководит Правительством РФ, что противоречит основным принципам демократического государства . Также необходимо подчеркнуть, что Президент РФ фактически не несет конституционной ответственности за ненадлежащее выполнение своих обязанностей или другими словами полномочий. Ведь отрешение возможно только в случае совершения Президентом РФ государственной измены или иного тяжкого обвинения. Многие ученые выделяют и несовершенство института импичмента, невозможности его реального исполнения в связи с особенным статусом «обвиняемого», который обладает «неприкосновенностью» .
Таким образом, Президент РФ — это координатор деятельности органов государственной власти, который осуществляет свою власть, реализуя принцип разделения властей. Однако институт президентства требует определенных изменений для того, чтобы разделение властей было реальным, фундаментальным, открытым.
Литература:
Основные термины (генерируются автоматически): Президент РФ, государственная власть, глава государства, ветвь власти, Конституция РФ, орган, законодательная инициатива, исполнительная власть, никой образ, Российская Федерация.