Конституция статья 84

Последняя редакция Статьи 62 Конституции РФ гласит:

1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

3. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 62 КРФ

1. Согласно ч. 1 настоящей статьи, каждому гражданину России предоставляется право на приобретение гражданства иностранного государства. Традиционное понимание двойного гражданства ограничивалось наличием у одного лица гражданства одновременно двух государств. Именно такое значение двойного гражданства закреплено данной конституционной нормой.

Между тем международная практика, касающаяся вопросов правового статуса граждан, толкует это понятие расширительным образом. Так, пункт «b» ст. 2 Европейской конвенции о гражданстве от 2 ноября 1997 г. вводит понятие «множественное гражданство», которое означает наличие у одного и того же лица одновременно гражданства двух или более государств.

Данное конституционное право может быть реализовано на условиях, определенных федеральным законом или в соответствии с порядком, установленным международным договором РФ. Представляется, что данная норма не исчерпывает всех случаев возникновения двойного гражданства у российских граждан. Согласно ст. 14 Конвенции о гражданстве, государству следует разрешать: а) детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически по рождению, сохранять это гражданство; b) своим гражданам иметь другое гражданство в случаях, когда это другое гражданство приобретается автоматически в силу вступления в брак.

Другая возможность возникновения двойного гражданства может быть предусмотрена международными соглашениями. Так, согласно ч. 1 ст. 4 Договора Российской Федерации с Республикой Таджикистан от 7 сентября 1995 г., дети, каждый из родителей которых на момент рождения ребенка состоял в гражданстве обеих сторон, приобретают гражданство обеих сторон.

Двойное гражданство вне рамок и условий международных договоров РФ может возникать у российских граждан вследствие коллизий законодательства, действующего в РФ, и законов иностранных государств. Так, ребенок российских граждан, родившийся на территории иностранного государства, регулирующего вопросы гражданства исходя из «права почвы», автоматически приобретает гражданство этого государства.

На данный момент в РФ не принят специальный федеральный закон, регулирующий порядок и условия приобретения российскими гражданами гражданства иностранных государств. Вместе с тем отдельные вопросы двойного гражданства затрагиваются ФЗ о гражданстве РФ (действует в ред. от 18 июля 2006 г.) Закон не препятствует приобретению гражданства иностранного государства и, соответственно, не влечет за собой прекращения гражданства РФ. Статья 14 Закона одновременно не препятствует приобретению российского гражданства иностранцами, при этом не требуя от них предварительного отказа от гражданства государства, в котором они проживают.

Международной практикой допускается приобретение двойного гражданства на основе международных договоров. В настоящее время действует международный договор об урегулировании вопросов двойного гражданства с Таджикистаном от 7 сентября 1995 г. (Бюллетень МД. 1995. N 10). Согласно договору, Договаривающиеся стороны признают за своими гражданами право приобрести, не утрачивая своего гражданства, гражданство другой Стороны.

Согласно ст. 3, лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон и постоянно проживающее на территории одной Стороны, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той Стороны, на территории которой оно постоянно проживает. При этом важно, что лица, состоящие в гражданстве обоих государств, не могут одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих Сторон.

Соглашение также регламентирует вопросы социального обеспечения и прохождения обязательной военной службы и тем самым устраняет коллизии, которые неизбежно возникали бы в отсутствие соответствующего международного урегулирования. Так, в отношении военной службы установлено: лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, проходят обязательную военную службу в той Стороне, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва. Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон и прошедшие обязательную военную службу в одной из них, освобождаются от призыва на военную службу в другой (п. 4 ст. 3 договора).

Лица с двойным гражданством по условиям соглашения вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из Сторон, в том числе и в случае проживания на территории третьей страны.

Прекращение гражданства также осуществляется на основе свободного волеизъявления в соответствии с законодательством государства, гражданство которого прекращается.

Своеобразная форма двойного гражданства может возникнуть в случае объединения России и Белоруссии. Статья 2 Устава Союза Белоруссии и России устанавливает, что каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь являются одновременно гражданами Союза (Бюллетень МД. 1997. N 9). В развитие этого положения Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. наделяет граждан обоих государств равными избирательными, гражданскими и другими правами и свободами (Бюллетень МД. 2000. N 2). Своеобразие данной формулы двойного гражданства состоит в том, что гражданство устанавливается применительно к государству; а в данном же случае речь идет о гражданстве союза, т.е. объединения, правовой статус которого не имеет очерченного юридического статуса.

В межгосударственных отношений России со странами СНГ развивается практика заключения соглашений, которые, не предусматривая получения двойного гражданства, регламентируют правовой статус граждан Договаривающихся Сторон при их нахождении на территориях участников договора.

Ходатайства российских граждан о предоставлении двойного гражданства рассматриваются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, Положение о которой утверждено Распоряжением Президента Российской Федерации от 23 июня 1992 г. N 313-рп (Ведомости РФ. 1992. N 26. ст. 1536).

2. Норма ч. 2 комментируемой статьи исходит из того, что приобретение российским гражданином гражданства иностранного государства не создает для него каких-либо дополнительных прав и привилегий, не влечет за собой какого-либо изменения объема прав и свобод, которыми он пользуется как российский гражданин. Одновременно лицо с двойным гражданством не освобождается от выполнения обязанностей, установленных российским законодательством.

Другим следствием этой нормы является то, что за гражданином Российской Федерации, проживающим на своей Родине, не признаются его права и обязанности, вытекающие из гражданства иностранного государства.

Наличие двойного гражданства не должно умалять, т.е. сужать, права и свободы российского гражданина. К этому следует добавить, что наличие двойного гражданства не должно и расширять права и свободы, предоставляемые российским законодательством. Умаление, равно как и расширение, прав и свобод лиц с двойным гражданством противоречило бы принципу единства и равенства российского гражданства, закрепленному в ст. 6 Конституции.

Следовательно, российские граждане, одновременно состоящие в гражданстве других государств, пользуются правами и несут обязанности как граждане РФ. Российский гражданин с двойным гражданством пользуется на территории государства, предоставившего ему второе гражданство, такими правами и несет такие обязанности, которые установлены для граждан этого государства.

В случаях, когда коллизионные вопросы, возникающие из двойного гражданства (в первую очередь выполнение воинской обязанности), не урегулированы в договорном порядке, каждое государство сохраняет за собой полномочие требовать от лица, имеющего его гражданство, выполнения предусмотренных национальным законодательством обязанностей.

3. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции на иностранных граждан распространяется национальный режим, т.е. режим, который предоставлен российским гражданам. В соответствии с этим иностранцы пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и граждане Российской Федерации, за исключением некоторых ограничений, устанавливаемых федеральным законом или международным договором РФ. Вместе с тем следует заметить, что, согласно ст. 2, Закон определяет статус не всякого иностранца, а только тех иностранных граждан, которые на законных основаниях находятся на территории Российской Федерации.

Перечень прав и обязанностей иностранных граждан иностранных граждан, открывается подтверждением права (ст. 11 Закона) иностранцев на свободу передвижения по территории Российской Федерации в личных или деловых целях, признаваемое частью 1 ст. 27 Конституции РФ. Но реальное осуществление права на свободу передвижения фактически обусловливается получением соответствующих документов, которые выдаются и оформляются в соответствии с положениями настоящего Закона.

Однако временно проживающий иностранный гражданин не может по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого, ему разрешено временное проживание или изменять место проживания.

Затем для посещения территорий, организаций и объектов, установленных Правительством РФ, иностранцам требуется специальное разрешение. Затем правила пользования свободой передвижения по территории Российской Федерации для сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений, сотрудников международных организаций отличаются от порядка передвижения, предусмотренного для других иностранных граждан (ч. 3 ст. 11 Закона).

Между тем статья 11 Международного пакта о гражданских и политических правах и статья 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, исходят из того, что иностранцы, на законном основании находящиеся на территории государства, пользуются правом на свободное перемещение и свободу выбора места жительства в границах этого государства.

Статья 12 Закона, хотя и озаглавлена «Отношение иностранных граждан к избирательному праву», по существу устанавливает для иностранных граждан запрет на реализацию избирательных прав. Согласно статье иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, а также принимать участие в федеральных и региональных референдумах. В принципе ограничение избирательных прав соответствует ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, которая предоставляет право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления и участвовать в референдумах только гражданам России.

Но вместе с тем, иностранным гражданам, которые постоянно проживают в Российской Федерации, все же разрешается участвовать в выборах местных референдумах и баллотироваться в органы местного самоуправления. Участие в реализация избирательного права поставлено в зависимость от принятия соответствующего федерального закона, который определит случаи и порядок, когда участие в выборной компании иностранных граждан допускается. Так, согласно ст. 4 Закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иностранные граждане, постоянно проживающие на территории определенного муниципального образования, на основе международных договоров Российской Федерации и в порядке, определенным федеральным законом имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Не совсем ясно по какой причине право иностранных граждан на участие в муниципальных выборах и местных референдумах не распространено на лиц без гражданства.

Статья 13 Закона подтверждает конституционно закрепленное статьей 34 Конституции право каждого, и в том числе и иностранных граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Данная норма основывается на положении ч. 1 ст. 37 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать деятельности и профессию. Иностранный гражданин может реализовать данное право при выполнении установленных Законом требований.

Так, иностранный гражданин получает право на трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. В свою очередь работодатель и заказчик работ имеет право привлечь и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

Но указанный порядок не применяется в отношении ряда категорий иностранных граждан, среди которых значатся сотрудники дипломатических представительств, работники консульских учреждений, сотрудники международных организаций а также частных домашних сотрудников указанных лиц и др. (ч. 4 ст. 13). Кроме того, временно пребывающие и временно проживающие в стране иностранные граждане не вправе заниматься трудовой деятельностью вне пределов субъекта Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу.

Трудовая деятельность иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке не требующем получения визы, регламентируется специальными правилами, предусмотренные статьей 13.1 Закона.

Анализ содержания ст. 14 Закона показывает, что она не определяет отношения к перечисленным в ней видам трудовой профессиональной деятельности, как это указывается в ее названии, а на самом деле устанавливает запрет на занятие иностранными гражданами отдельных должностей и занятие определенными видами трудовой деятельности.

Иностранцам и, а, следовательно, и лицам без гражданства запрещается поступать на муниципальную службу, замещать должности в составе судовых экипажей, быть членом экипажа военного корабля или другого судна, эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации, быть командиром воздушного судна гражданской авиации, быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности, заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск к которым ограничен федеральным законом.

Надо заметить, что ограничение на занятие должности в составе экипажа торговых судов расходится с нормой Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации. Статья 56 Кодекса разрешает принимать в состав экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, кроме граждан Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В то же самое время они не могут занимать должности капитана судна, старшего помощника, механика и радиоспециалиста.

Наконец, статья 15 исключает возможность призыва иностранных граждан, на военную и на альтернативную гражданскую службу. Однако возможность поступления на военную службу все же возможна на контрактной основе в соответствии с правилами, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Дополнительно разрешается поступление на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, иные войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала.

Следует заметить, в Конституции РФ содержится ряд положений, касающихся прав и свобод человека и гражданина, которые на распространяют свое действие на иностранных граждан. Так, ст. 31 не предусматривает право иностранцев проводить собрания, организовывать митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; статья 32 не предполагает права иностранных граждан участвовать в управлении делами государства, участвовать в референдумах, выборах, избираться в органы государственной власти и самоуправления, состоять на государственной службе, участвовать в осуществлении правосудия.

Иностранные граждане не могут направлять обращения в государственного органы и органы местного самоуправления (ст. 33), в ст. 36 непосредственно не оговаривается право иностранных граждан приобретать в частную собственность землю.

На граждан иностранного государства не распространяются гарантии недопустимости высылки и выдачи иностранным государствам, предоставляемые российской гражданам (ст. 61).

В Законе содержится ряд норм, которые напрямую не касаются содержания прав и обязанностей иностранцев, а оговаривают порядок и устанавливают вспомогательные правила пользования правами и исполнения обязанностей.

В том случае, когда иностранному гражданину отказано в выдаче разрешения на временное проживание, он вправе повторно в установленном порядке подать заявления о выдаче ему указанного разрешения не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего обращения (п. 6 ст. 6).

Иностранный гражданин вправе в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований обратиться с заявлением о предоставлении ему вида на жительство (п. 1 ст. 8). Законом допускается заключение иностранным работником нового трудового договора с другим работодателем или заказчиком работ в случае аннулирования разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а также в случае прекращения деятельности работодателя или заказчика (п. 13 ст. 18).

В контексте соблюдения правил нахождения на российской территории пункт 2 ст. 5 Закона обязывает временно пребывающего иностранного гражданина выехать по истечении срока действия визы или срока, установленного настоящим Федеральным законом, если на момент истечения указанных сроков им не получено разрешение на продление срока пребывания либо на временное проживание.

В том случае, когда срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, он обязан выехать из страны в течение трех дней. Если аннулируются разрешение на временное проживание или вид на жительство, то иностранный гражданин обязан выехать из страны в течение пятнадцати дней (п. 1 и 2 ст. 31).

Получение вида на жительство законодатель обусловливает обязанностью проживания в Российской Федерации в течение одного года на основании разрешения на временное проживание (п. 2 ст. 8).

Иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию, должен заполнить миграционную карту, а при выезде обязан сдать миграционную карту должностному лицу органа пограничного контроля (п. 3 ст. 30).

В соответствии со ст. 20 прибывший в Россию иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех дней со дня прибытия в порядке, предусмотренном настоящим Законом. Этот же срок установлен для регистрации в случае перемены места пребывания. Кроме того, статья 21 обязывает иностранных граждан ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по месту жительства. В случае утраты иностранцем в период временного пребывания в стране документов, на основании которых он въехал Российскую Федерацию регистрация не производится. В данной ситуации иностранный гражданин обязан выехать не позднее чем через десять суток со дня получения им временного документа, выданного по его письменному заявлению об утрате документов.

Закон содержит специальный главу VI об ответственности за нарушение Закона. Непосредственно об ответственности иностранных граждан говорится в ст. 33. Статья констатирует, что иностранный гражданин, виновный в нарушении российского законодательства, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Статья 34 уполномочивает федеральный орган исполнительный, власти ведающий вопросами безопасности, осуществлять административное выдворение. При этом не уточняется какого рода правонарушение влечет применение такой меры административного воздействия. Другие положения статьи касаются процедур осуществления выдворения.

Наряду с административным выдворением упоминается депортация иностранных граждан. Депортация определяется как принудительная высылка иностранного гражданина в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Депортация может быть применена в отношении иностранных граждан, которые не соблюдают установленные сроки выезда из страны (ст. 31).

Помимо иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ могут находиться лица, правовой статус которых обозначается термином «постоянный житель». Появление этой категории лиц связано с поисками РФ правовых форм защиты и покровительства прав и интересов российских граждан, проживающих в странах СНГ. По Договору Российской Федерации с Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г. (ДВ. 1995. N 6) постоянными жителями называются граждане Туркменистана, которые на основании разрешения, выданного компетентными властями Российской Федерации, постоянно проживают на ее территории и при этом не являются лицами, постоянно проживающими на территории Туркменистана в соответствии с его законодательством (ст. 2).

Постоянные жители пользуются в Российской Федерации теми же правами и свободами, что и граждане Российской Федерации, за исключением прав избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в высшие органы государственной власти; участвовать во всенародном референдуме, занимать должности руководителей в системе органов государственной власти, должности на дипломатической работе, в органах безопасности и внутренних дел, а также должности судьи и прокурора (ст. 5 Договора).

Российская Федерация и Туркменистан условились не распространять ограничения в правах и не устанавливать дополнительных обязанностей, которые установлены или могут быть установлены для других иностранных граждан (ст. 6 Договора).

Правовое положение других категорий иностранных граждан, находящихся на территории РФ, например, беженцев и вынужденных переселенцев регламентируется специальными федеральными законами и иными нормативными актами.

Для обеспечения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства и иных категорий лиц, находящихся на территории Российской Федерации, важное значение имеет соблюдение конституционных положений о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по данному вопросу. Этот вопрос возникает в связи с тем, что отдельные субъекты Федерации стремятся самостоятельно закреплять правовой статус иностранных граждан, проживающих на их территориях, что не соответствует установленному Конституцией РФ балансу полномочий по данному вопросу.

Часть 3 ст. 62 не связывает предоставление иностранным гражданам национального режима с требованием взаимности. Однако это не умаляет права Российской Федерации вводить соответствующие ограничения для граждан тех государств, которые устанавливают ограничения для российских граждан.

Последняя редакция Статьи 3 Конституции РФ гласит:

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Комментарий к Ст. 3 КРФ

1. Эта статья раскрывает ряд важнейших черт содержания двух принципов, изложенных в ст. 1 Конституции: демократизма (т.е. народовластия) и республиканской формы правления, все более полно раскрываемые во многих последующих положениях Конституции РФ.

Многонациональный народ РФ провозглашен единственным носителем суверенитета (властного верховенства — государственного, народного, национального; см. комментарий к ст. 4 Конституции РФ) и единственным источником власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия публичной власти — государственной (законодательной, исполнительной, судебной) и местного самоуправления в РФ — исходят от народа через его свободно и непосредственно выражаемую волю и основанную на ней волю его представителей в органах власти.

Народ РФ — единый носитель его единой власти. Это единство власти осуществляется и выражается на высшем уровне его непосредственным волеизъявлением на референдуме и свободными выборами. На иных уровнях единство народовластия реализуется в условиях разделения властей — путем самостоятельной деятельности каждой из них, а также путем координации и согласования их деятельности, имеющих либо горизонтальный (федеральный, региональный или местный) уровень, либо вертикальный (между РФ, ее субъектами и местными самоуправлениями), а также путем взаимного контроля (системы «сдержек и противовесов») между властями, разделенными по горизонтали или по вертикали. Единство действий разделенных властей, согласованно действующих в пределах, допускаемых приближением «смешанной», парламентарно-президентской республики РФ к типу президентской республики (включая меры укрепления вертикали исполнительной власти и т.п.) и повышения центральной управляемости государственного аппарата соответствуют Конституции РФ, если они полностью согласуются со ст. 3, требующей концентрации высшей власти на непосредственно народном уровне, а не на производных от него, подчиненных ему и в этом смысле «низших» уровнях.

Разумеется, эта воля народа не безгранична. Существует и признается суверенитет каждой человеческой личности. Человек, его права и свободы по Конституции — высшая ценность. Поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека, допуская их ограничение или даже отмену властью только временно и в особо предусмотренных Конституцией и — в соответствии с ней — законом в исключительных случаях. Провозглашая и закрепляя объективно необходимые принципы юридического, политического, экономического и социального характера, Конституция предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них гражданином, обществом и его государственной властью, но не допускает отказа от этих принципов. Речь идет об объективно необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов и всей окружающей среды и т.д.).

Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя история знает немало примеров, когда «воля народа» (в кавычках и без) использовалась для огульного отрицания этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится вновь лишь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из всех субъектов РФ — в республиках и в равноправных с ними краях, областях, городах федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы местного самоуправления.

Существуют различные определения понятия демократии (народовластия), которые соответствуют различию политических позиций по отношению к этому конституционному принципу. В частности, в ходе общественного обсуждения понятия «суверенная демократия» вновь фигурируют представления о демократии просто как «власти большинства» без упоминания о власти всего народа и о правах его законного меньшинства, которыми, таким образом, можно и пренебречь. Но демократия исходит из необходимости сосуществования правительственного большинства с оппозицией, которая при общественном и парламентском контроле, свободе СМИ и т.д. при следующих выборах может стать большинством, превратив бывшее большинство в оппозицию. Поэтому гораздо более полным, точным и соответствующим практике демократии является ее понимание как власти только такого большинства, которое уважает и строго соблюдает неприкосновенные для него права меньшинства и каждого человека и гражданина.

Таким образом, народ выступает как носитель власти и осуществляет ее, как минимум, на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (как правило, также многонациональный) каждого из субъектов РФ и как народ (население) территориальных единиц местного самоуправления.

Непосредственное (прямое) народовластие осуществляет сам народ путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов (например, Президента РФ, депутатов Государственной Думы, членов органов законодательной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и др.).

Представительную демократию осуществляет не народ непосредственно, а органы, действующие по поручению народа, т.е. представляющие его. Таковыми являются прежде всего избираемые народом органы государственной власти — как коллегиальные (например, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, носящие различные наименования парламенты субъектов РФ, городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент РФ, президенты республик в составе РФ, мэры городов и т.д.), а также выборные органы местного самоуправления.

В связи с этим надо исправить и некоторую распространенную терминологическую ошибку. Представительная (а не прямая) власть народа осуществляется избираемыми народом не только коллегиальными, но и единоличными органами. Президент РФ есть высший представитель народа, и осуществление им его конституционных правомочий есть институт не прямого, а представительного народовластия (то же относится к выборным единоличным органам власти разного уровня).

Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени народа имеет ряд степеней: первую (органы, прямо избираемые народом, например Государственная Дума, Президент РФ), вторую (органы, образуемые представительными органами первой степени, например Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека), третью (например, половина состава Счетной палаты, формируемая Советом Федерации, который, в свою очередь, является органом второй степени представительства) и т.д. Некоторые органы государственной власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом РФ с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по представлению Президента РФ Государственной Думой (Председателя Центробанка РФ) или Советом Федерации (судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ и др.).

В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа и которые не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного поручения занимать определенный пост и исполнять связанные с ним властные функции.

Конституционное соотношение высшей прямой формы народовластия с его иными формами должно соблюдаться. Опыт показывает, что их несоблюдение может порождать нежелательные последствия, ослабляя необходимый высокий уровень конституционной законности. Так, в начале 1993 г. народ Мордовии прямыми выборами в соответствии с ее Конституцией и принципом народовластия как незыблемой основы конституционного строя избрал ее Президента. Это вызвало недовольство политических сил в республике, которые вскоре на основе конституционных правомочий ее парламента приняли закон об упразднении поста Президента и прекратили его полномочия. Таким образом прямое (непосредственное) и соответствующее Конституции решение народа, чтобы избранный им Президент республики в течение срока своих полномочий исполнял их, оказалось отменено решением избранного этим народом представительного органа. Данной орган имел право упразднить пост Президента, но, поскольку прямое конституционное волеизъявление народа, обязательное и для парламента, уже состоялось, то такое решение парламента могло вступить в силу только после истечения срока полномочий этого Президента или после соответствующего решения, принятого не парламентом, а всенародным голосованием (так называемый отменительный референдум). Конституционный Суд РФ, ссылаясь на федеративное устройство РФ, подтвердил решение мордовских парламентариев и не согласился с возражениями Президента РФ Б.Н. Ельцина. Но со временем аналогичные нарушения конституционного соотношения высшей (прямой) формы демократии с ее иными формами иногда проявляются вновь. Противодействие части политических сил и бюрократического чиновничества развитию высших форм народовластия продолжается. Например, это выражается в замене права народа (избирателей) на выдвижение кандидатов в ходе выборов правом должностных лиц различного уровня на это. Или в передаче от избирателей их представительным органам права избирать или формировать органы исполнительной власти субъектов РФ либо органы местного самоуправления.

Нередко в литературе и даже в законодательстве РФ и ее субъектов встречается недостаточно четкое разграничение понятий органа государственной власти и должностного лица. Орган государственной власти — это коллегиальное или единоличное звено государственного аппарата, на которое Конституцией или соответствующим ей законом возложено исполнение определенных властных функций, принятие властных решений, издание соответствующих нормативных актов. Должностным лицом является и тот гражданин, который исполняет функции индивидуального органа государственной власти, и любой другой сотрудник государственного аппарата, участвующий в подготовке властных правовых решений и актов, но не уполномоченный на их принятие. Должностными лицами являются и многие лица, не состоящие на государственной службе (руководители предприятий или общественных организаций, их специалисты и т.п.). Поэтому понятия органа государственной власти и должностного лица следует четко различать, не отрицая их отмеченного здесь частичного совпадения (в случае должностных лиц, являющихся одновременно и прежде всего конституционными органами государственной власти, как Президент РФ, Председатель Правительства и др.).

3. Часть 3 комментируемой статьи 3 Конституции РФ развивает положения ее ч. 2 о непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум и свободные выборы двумя формами высшего выражения этой власти.

С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное первым, придает наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной жизни производится референдумом и является окончательным. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в предварительном общественном одобрении проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция РФ 1993 г., причем после этого ряд оппозиционных партий заявили о своей готовности соблюдать ее и добиваться желаемых ими изменений в установленном ею порядке. Референдумом были приняты Конституция Франции 1958 г., Конституция Швейцарии 1999 г. и конституции многих других стран.

С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином своего решения по сложному вопросу — например, о принятии проекта Конституции или иного сложного закона, состоящего из сотен положений, каждое из которых гражданин может оценивать по-разному, а ответить он вправе только «да» или «нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев и специалистов, на позиции политических партий, которым он доверяет, и т.д. Например, в 1947 г. один из вопросов подготовляемой Конституции Италии (выбор между монархией и республикой) был решен народом на референдуме, а решение всех иных ее вопросов и принятие Конституции были доверены избранному одновременно с этим референдумом Учредительному собранию, состоявшему из представителей партий, отстаивавших свои позиции по другим вопросам Конституции.

Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для гражданина, или его интерес может не совпадать с общественным (например, о размере налогов). Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, что ограничивает эту высшую форму народовластия, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть уверенно и ответственно дан односложный ответ.

На этих соображениях основана в некоторых странах практика решения вопросов о принятии новой Конституции, законов о бюджете (его доходов и расходов), о правах человека и др. не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

Референдум РФ, согласно п. «в» ст. 84 Конституции, назначается Президентом РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ФКЗ). Это положение нередко понимается в том смысле, что названный ФКЗ должен урегулировать не только порядок назначения референдума РФ, что прямо предусмотрено в ст. 84, но и весь порядок проведения референдумов РФ. Такое понимание основано на том, что, согласно ч. 1 ст. 108 ФКЗ вообще принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Поскольку референдум предусмотрен, т.е. упомянут в Конституции (ст. 3, 32, 130, 135), он в целом, а не только порядок его назначения может быть предметом ФКЗ. Поэтому федеральные конституционные законы регулируют порядок как назначения референдума РФ, так и проведения референдума РФ, включая и осуществление гражданами своего права на участие в референдуме.

Для референдума субъекта РФ и референдума местного самоуправления, предусмотренного статьей 130 Конституции, необходим закон субъекта РФ.

Чтобы ответ «да» или «нет» на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен и убедителен, этот вопрос — или если вопросов несколько, то каждый из них — должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов государства или выявляющие общественное мнение по иным важным вопросам.

В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России доныне сохраняет свое политическое и юридическое значение вопрос о результатах референдума СССР 17 марта 1991 г. Ряд политических партий и политиков, ссылаясь на его результаты, ставили вопрос о восстановлении Союза ССР и ныне ставят вопрос о законности его распада*(1).

ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. N 42. ст. 3921) подробно определял понятие референдума, порядок его назначения и подготовки к его проведению, голосования и определения его результатов (см. комментарий к ст. 84 КРФ). В частности, он не допускал вынесения на референдум РФ вопросов о досрочном прекращении или о продлении полномочий Президента РФ, палат Федерального Собрания, вопросов бюджета и др. Вопросы референдума РФ не должны были ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Аналогичный характер имели положения о референдуме субъекта РФ и о местном референдуме.

Существенные изменения внес ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 11 июня 2004 г., многие положения которого, по-видимому, не вполне соответствует относящимся к референдуму положениям Конституции, включая основы конституционного строя РФ. Особенно важно, в частности, значительное сужение возможностей проведения референдума по инициативе граждан. Кроме того, этот ФКЗ исключает назначение и проведение референдума не только при ряде условий (военное или чрезвычайное положение), в течение длительных периодов времени (в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, в период избирательной кампании на всей территории России, кроме как по решению Конституционного Собрания или на основании международного договора), таково и недопущение в течение двух лет повторного референдума по тому же вопросу и др. (см. комм. к ст. 84). Все это может вести к ограничению исполнения народом России своих конституционных функций носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ.

Другой формой высшего непосредственного выражения власти народа, согласно ч. 3 ст. 3, являются свободные выборы. Это важнейшая, широко применяемая форма непосредственной демократии, в итоге которой граждане создают выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в деятельности которых осуществляется иная, представительная форма демократии.

Свобода выборов выражается в том, что избиратели обладают полной возможностью по собственной воле при политическом многообразии и многопартийности, без всякого принуждения участвовать в выборах, включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование «за» или «против» кандидатов, в общественном контроле за работой избирательных комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных процедурах в соответствии с законом. Поэтому является ошибочным нередко высказываемое понимание активного избирательного права граждан только как права голосовать.

Общие конституционные предписания, непосредственно и прямо относящиеся к выборам и содержащиеся в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы в ст. 81, содержащей ряд положений о выборах Президента РФ и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным законом, а также в ст. 92 о времени этих выборов и в ст. 84, 96, 97 и 109 — об отдельных вопросах выборов депутатов Государственной Думы (см. комм. к этим статьям). Обсуждается вопрос о создании нового проекта Избирательного кодекса РФ, принятие которого позволило бы объединить все избирательное законодательство, устранив многочисленные повторы и противоречия, содержащиеся в отдельных законах о выборах.

4. Положения ч. 4 ст. 3 можно рассматривать как определенные выводы на будущее из опыта борьбы за подлинное народовластие и против его извращений в нашей стране. Конституционно-правовой может быть признана только такая власть, органы которой, порядок их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены Конституцией и строго соответствующими ей законами, но и практика их применения соответствует конституционным требованиям. С этой точки зрения были противоправны многочисленные самозваные «белые», «красные», «зеленые» и тому подобные органы власти, создававшиеся в годы Гражданской войны в различных местностях и опиравшиеся на насилие и на поддержку со стороны активного антидемократического меньшинства. Явно антиконституционной являлась фактическая узурпация государственной власти в СССР аппаратом единственной легальной партии с его номенклатурой, ее «руководящей и направляющей ролью», не связанной результатами непременно демократических выборов, несовместимой ни с властью трудового народа, ни с федеративной структурой государства и полномочиями органов государственной власти, ни даже с некоторыми демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций, но превращенными в фикцию. Эта власть отвергала равноправие граждан, демократические принципы избирательного права, разделение властей, местное самоуправление и др. Противоправным было и создание «комитетов спасения» — ГКЧП на общесоюзном уровне, комитетов «спасения» и «чрезвычайного положения» и т.п. в ряде республик и областей — с целью захвата или удержания власти в период краха советской системы (1989-1993 гг.). Весь этот опыт несовместим с Конституцией РФ. Поэтому она запрещает присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает, что такие действия влекут за собой преследование по федеральному закону (ст. 3). Конкретные формы ответственности за такие преступления определены также Уголовным кодексом РФ: например, в ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов) это относится и к направленным на такие цели иным неконституционным действиям законных органов публичной власти, партий и т.д.

Столь же сомнительным с конституционной точки зрения представляется осуществление ряда предложений об издании законов, фактически ведущих к ограничению установленных международно-правовыми актами и Конституцией РФ прав граждан на участие в управлении делами государства, в выборах и референдумах (ст. 32), на объединение для защиты своих интересов (ст. 30 и др.) в этих целях (в том числе в политические партии и иные организации для участия в выборах), к ограничению конституционной свободы деятельности таких объединений. Таково, например, ограничение права граждан на выдвижение кандидатов, сохраненного только за крупными партиями (при выборах депутатов Государственной Думы), Президентом РФ (выборы губернаторов) или за губернаторами (выборы мэров в городах). Беспартийные этого права лишаются, для них всеобщие и равные выборы в значительной мере прекращаются.

Другим примером может служить замена высшей, т.е. прямой, формы народовластия его низшей, представительной формой (выборы губернаторов краев и областей не избирателями, а законодательными органами субъекта РФ), допущение во многих случаях избрания губернаторов в третий и четвертый раз подряд под различными предлогами (это или организуемая с помощью административного ресурса «воля народа», или переименование этой должности, или принятие нового закона, даже по-прежнему сохраняющего выборы на данный пост двумя сроками подряд, но неосновательно якобы «позволяющего» начать заново счет этих сроков, и т.п.).

Подобная практика подтверждает и иллюстрирует более общую позицию исследователей, констатирующих, что конституционные положения России как демократического, правового, социального государства не реализованы полностью, иногда грубо нарушаются, а народ все более отстраняется от власти. Нет и действенной системы защиты граждан от произвола, беззакония, злоупотреблений властью, социальной несправедливости, незаконных привилегий для одних за счет других граждан, от безответственности официальных представителей власти перед гражданами, от ведомственного, регионального и местного беззакония, от бюрократизма и коррупции. Поэтому осуществление эффективного народовластия во многих конкретных формах требует продолжительного времени и усилий народа и государства для преодоления всех трудностей, препятствий, проявлений традиционного правового нигилизма и т.д. (см.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 140, 146-147, 152, 278 и др.).

Последняя редакция Статьи 65 Конституции РФ гласит:

1. В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации:

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область*(10), Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область;

Москва, Санкт-Петербург, Севастополь*(11) — города федерального значения;

Еврейская автономная область;

Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра*(12), Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Комментарий к Ст. 65 КРФ

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Федерации на момент принятия настоящей Конституции. Из приведенных положений следует, что в Российской Федерации первично было 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. По состоянию на 1 августа 2007 г. состав субъектов Федерации в результате объединения некоторых из них изменился: их стало 83, в числе которых 21 республика, 9 краев, 47 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа (см. комм. к ч. 2 данной статьи).

Названные в рассматриваемой части статьи субъекты Федерации исторически появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тувы), что получало отражение в Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов) от 31 марта 1992 г. Российская Федерация и Республика Татарстан 15 февраля 1994 г. подписали отдельный Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (РГ. 1994. 17 февраля), которым подтверждалось, что последняя объединена с Россией «Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором».

Видовой состав субъектов Федерации предопределяется частью 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

Конституция и федеральное законодательство не содержат критериев обретения субъектом той или иной формы. Однако республики (до начала 90-х годов автономные советские социалистические республики и автономные области — Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, находившиеся в составе краев), автономные области и автономные округа рассматривались как государственно-правовые формы самоопределения соответствующих народов Российской Федерации, а края, области, города федерального значения (в прошлом города республиканского значения) представляли собой наиболее крупные ее административно-территориальные единицы.

В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделяются некоторыми специфическими правами (см. комм. к ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66, ч. 2 ст. 68). Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием «субъект Российской Федерации»; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).

Перечень субъектов Федерации дается по видам в той последовательности, как они приводятся в ч. 1 ст. 5 Конституции, а внутри каждого из них — в алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка — государственного языка Федерации). Такой подход подчеркивает юридическую нейтральность данного перечня: занимаемое в нем место никак не может повлиять на равный конституционный статус включенных в него субъектов.

Названия субъектов Федерации в комментируемой статье даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов — имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ «является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование» (ч. 2 ст. 1).

Присвоение и изменение наименования — прерогатива субъекта Федерации. Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции, подтверждается Постановлением Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. N 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции (СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4868), а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов Федерации (например, Свердловской области). Недопустимо, однако, — на что обращено внимание упомянутым Постановлением Конституционного Суда, — чтобы наименование или переименование субъекта Федерации затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов, Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно: содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией; затрагивать ее государственную целостность; подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии; противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства; ущемлять свободу совести; включать противоречащие Конституции, идеологические и иные общественно-политические оценки; игнорировать исторические или этнические традиции.

Согласно названному Постановлению Конституционного Суда, изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном порядке. Указы такого рода изданы Президентом 9 января и 10 февраля 1996 г., а также 25 июля 2003 г.; этими указами в Конституцию были включены новые наименования субъектов Федерации: Республика Ингушетия (вместо Ингушская Республика), Республика Северная Осетия — Алания (вместо Республика Северная Осетия), Республика Калмыкия (вместо Республика Калмыкия — Хальмг Тангч), Ханты-Мансийский автономный округ — Югра (вместо Ханты-Мансийский автономный округ). Администрации Президента предписывалось при переиздании текста Конституции учесть новые наименования данных субъектов (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 152; N 7. ст. 676; 2003. N 30. ст. 3051).

Некоторые субъекты Федерации имеют двойные названия, определяемые соответствующими конституциями как равнозначные: Республика Адыгея и Адыгея, Республика Башкортостан и Башкортостан, Республика Дагестан и Дагестан. В этих и других подобных случаях в текст российской Конституции, видимо, можно было бы включать одно из названий, причем на государственном языке Российской Федерации — русском (ч. 1 ст. 68 Конституции); оно также должно в федеральной Конституции быть традиционно русским либо таким, которое совместимо с фонетикой и грамматикой русского языка.

Наименование индивидуализирует субъект Федерации наряду с символами (флагом, гербом, гимном), самоидентифицирует его внутри Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728). Юридический смысл собственного имени заключается в том, что в Конституции не может быть никакого другого субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Татарстан или Калининградской областью; субъект Федерации самостоятельно определяет порядок использования своего имени. Например, Закон города Москвы от 20 января 1999 г. «О московской городской символике» признал слово «Москва» и образованные на его основе слова и словосочетания словесными символами Москвы, использование которых должно отвечать словообразовательным и стилистическим нормам русского языка; словесные обозначения с этим символом должны быть благозвучными, удобными для произношения, легко запоминающимися, при составлении на иностранном языке иметь правильное воспроизведение на русском языке (ст. 8, 23). При этом субъект Федерации, устанавливая критерии и процедуры использования собственного имени, выступает не как участник гражданского оборота, а как носитель публичной власти, защищающий свое конституционное право — право на наименование (Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 20 января 1998 г.//Собрание законодательства Республики Карелия. 1998. N 5. ст. 440).

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения состава Российской Федерации. Подобное может происходить путем принятия в Российскую Федерацию субъекта «со стороны» и образования в ее составе нового субъекта.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта регламентируется ФКЗ от 7 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (СЗ РФ. 2001. N 52. ст. 4916). В соответствии с этим ФКЗ в указанной процедуре (ст. 6-9) происходит присоединение к Российской Федерации иностранного государства или его части. Данное присоединение осуществляется на добровольной основе, при соблюдении государственных интересов Российской Федерации, принципов федеративного устройства России, прав и свобод человека и гражданина, а также с учетом исторических, культурных и иных обстоятельств. Кроме того, подобное возможно лишь при взаимном согласии Российской Федерации и иностранного государства, которое оформляется соответствующим международным договором.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта, согласно приведенному ФКЗ от 17 декабря 2001 г. может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации (ст. 10-13). Предполагается, что подобное происходит на добровольной основе, при соблюдении государственных интересов Российской Федерации, принципов ее федеративного устройства, прав и свобод человека и гражданина, а также с учетом сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей субъектов Федерации, их социально-экономических возможностей.

На основе данного ФКЗ путем объединения Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом, Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами, Камчатской области с Корякским автономным округом, а также Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом в составе Российской Федерации были образованы новые субъекты Федерации — соответственно Пермский, Красноярский, Камчатский и Забайкальский края (ФКЗ от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (СЗ РФ. 2004. N 13. ст. 1110); ФКЗ от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» (СЗ РФ. 2005. N 29. ст. 3119); ФКЗ от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» (СЗ РФ. 2006. N 29. ст. 3119); ФКЗ от 21 июля 2007 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» (РГ. 2007. 27 июля); на основе объединения Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом появился новый субъект Федерации с названием «Иркутская область» (ФКЗ от 30 декабря 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»//СЗ РФ. 2007. N 1. ч. 1. ст. 1).

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционное право человека и гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что проблематике экологических прав человека в нашей стране еще недавно не уделялось должного внимания, хотя последствия их нарушения весьма значительны. Как отмечено в Экологической доктрине России, существенная часть российской территории в результате имевшего место в прошлом и продолжающегося-загрязнения, фактически превращена в зону экологического неблагополучия. На больших пространствах происходит деградация природных экосистем, в том числе важных для поддержания глобального экологического равновесия1.

Население более половиньь субъектов Российской Федерации, вынуждено проживать в условиях постоянного превышения нормативов содержания вредных веществ в атмосферном воздухе. Не решены вопросы обезвреживания и утилизации промышленных отходов, а также проблемы радиационной безопасности. По официальным данным, в трети российских регионов уровень загрязнения поверхностных и подземных вод значительно превышает допустимый2.

Огромен и материальный ущерб, причиняемый окружающей среде. Затраты на его ликвидацию и реабилитацию пострадавшего населения и территорий могут превосходить возможности национальной экономики3.

После крупнейшей техногенной аварии на Чернобыльской АЭС (1986 г.), в результате которой миллионы людей оказались заложниками ядерной катастрофы, нарушениям экологических прав стало уделяться определенное внимание. С особой остротой встал вопрос о достоверной информации и обеспечении доступа к ней. Как реакция на эту социальную

1 См.: Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. // Российская газета. 2002. 18 сентября.

2 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год //Российская газета. 2005. 31 марта. э

См.: Экология и нарушение прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002. С. 20. потребность, Законом РСФСР 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» гражданам впервые было предоставлено право требовать от соответствующих органов своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране1. Конституция РФ

1993 г. (ст. 42) и принятый в 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» также закрепили право каждого на достоверную информацию о состоянии, окружающей среды и соответствующую обязанность органов власти по ее предоставлению2.

Важность данных положений очевидна. Именно гарантированная государством возможность свободного доступа к экологически значимой информации обеспечивает реализацию иных основополагающих прав, исполнение обязанности по бережному отношению к природе (ст. 58 Конституции РФ), служит основой общественного экологического контроля.

Все это дает основание говорить об особой, приоритетной значимости проблемы обеспечения и защиты права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в жизни российского общества и государства. К одному из важнейших условий решения данного вопроса относится дальнейшее развитие теоретических положений в области прав человека вообще и в сфере установления и реализации права человека и гражданина на экологическую информацию, — в частности. При этом необходимо учитывать, что рассматриваемое право является объектом регулирования многих отраслей права, однако его основу составляют конституционные нормы. Поэтому осуществление, обеспечение и защита права на достоверную информацию в данной сфере требует глубокого анализа именно основополагающих норм и положений, с упором на механизм реализации прав и свобод человека и гражданина.

2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 1 (4.1). Ст. 25.

Несмотря на важность и актуальность, проблема конституционно-правового регулирования права на экологическую информацию продолжает оставаться недостаточно изученной. По ней не было ни одного монографического исследования. Имеющиеся публикации, — это, как правило, немногочисленные журнальные статьи, посвященные лишь отдельным аспектам исследуемой темы, краткие комментарии ст. 42 Конституции РФ. Не уделялось должного внимания ей и в экологическом праве.

По проблемам конституционно-правового регулирования права на информацию и на благоприятную окружающую среду защищены ряд кандидатских диссертаций, среди них: B.C. Хижняк «Конституционное право* человека и гражданина на информацию в Российской Федерации» (Саратов, 1998); Т.Ш. Иззатов «Механизм’реализации конституционного-права граждан на информацию в Российской Федерации» (М., 2002); Д.С. Ве-лиева «Конституционно-правовые вопросы реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в России» (Саратов, 2002); А.С. Алихаджиева «Правовой механизм реализации права граждан на благоприятную окружающую среду» (Саратов, 2003). Однако специального обобщающего исследования конституционных аспектов права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды не предпринималось.

Таким образом, актуализации проблемы обеспечения и эффективной защиты основного права на экологическую информацию способствует также необходимость ответить на многие, вызванные потребностями науки и практики, и остающиеся недостаточно разработанными или дискуссионными вопросы в данной сфере. Все сказанное и обусловило выбор темы настоящей работы, ее структуру.

Объектом диссертационного исследованияеявляются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления, реализации и защиты конституционно права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Предметом представленной работы служат положения российской Конституции, основных законов субъектов Федерации, федерального и регионального законодательства» судебная практика по данному вопросу.

Цель и задачи диссертационного исследования. Анализируемое право является новым для системы основных прав и свобод, поэтому важно осмыслить его место в этой системе, связь с другими правами, исследовать механизм реализации, гарантии w законодательные ограничения: В этом и состоит цель исследования.

Указанной цели соответствуют следующие основные задачи^ исследования:

— Раскрыть понятие, содержание и юридическую природу конституционного права на достоверную.информацию о состоянииокружаюгцей среды.

— Проанализировать международное и национальное законодательство, регламентирующее данное право.

— Исследовать место и роль права на информацию о состоянии окружающей среды в системе основных прав и свобод, его взаимосвязь с другими правами человека и гражданина.

— Рассмотреть особенности механизма реализации данного права, пределы его осуществления.

— Показать значимость проблемы обеспечения и защиты экологических прав.

— Выяснить правообеспечительную роль ответственности за нарушение права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

— Изучить сущность общественного контроля в системе гарантий права на экологическую информацию.

— Разработать и предложить конкретные рекомендации по совершенствованию конституционно-правого регулирования вопросов, связанных с реализацией и защитой права человека и гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания социально — правовых феноменов, Использованы формально-юридический, системный, логический, ис-торико-юридический, сравнительно-правовой методы.

Привлеченная источниковедческая база позволила автору показать содержание и механизм реализации анализируемого права в условиях развития демократической российской государственности.

Нормативную базу диссертации составили Конституция РФ, конституции зарубежных государств (включая страны СНГ), нормативные правовые акты России и ее субъектов» акты органов местного самоуправления, относящиеся к предмету исследования. Использованы многочисленные международные документы.

Особое внимание в работе уделено обобщению и использованию юридической практики.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первой работой, в которой комплексно исследованы конституционно-правовые аспекты содержания права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и механизма его обеспечения.

Новизна выдвинутых научных положений заключается в следующем:

— Исследовано понятие и юридическая природа права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, сформулировано его определение.

— Рассмотрена система экологических прав человека и гражданина в современной России, определено место права на информацию о состоянии окружающей среды в системе конституционных прав и свобод.

— На основе анализа нормативно-правовых актов и деятельности ряда государственных органов, проанализированы механизм реализации данного права, система источников экологической информации.

— Разобраны пределы права на информацию о состоянии окружающей среды, проблематика отнесения информации к категории ограниченного доступа.

— Выяснены содержание и система внутригосударственных и международных гарантий, роль средств массовой информации и общественных объединений в процессе обеспечения данного права.

— Показаны деятельность и полномочия правоохранительных органов по охране, обеспечению и защите права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

— Охарактеризовано значение института ответственности за нарушение рассматриваемого права.

— Разработаны рекомендации по дальнейшему совершенствованию действующего законодательства и повышению эффективности правоприменительной деятельности в сфере обеспечения права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Вывод о возрастании ценности системы экологических прав в современном обществе. Возникая-и развиваясь во взаимоотношениях личности, коллективов с окружающей средой, данные права направлены на гармонизацию человеческой сущности, обеспечение достойной жизни-граждан, других физических лиц1, сохранение природы в-благоприятном состоянии.

2. Определение экологических прав как закрепленную в законодательстве и гарантированную государством совокупность правомочий человека и гражданина, реализуемых в процессе взаимодействия с окружающей средой. При этом содержание экологических прав составляют: возможность действовать определенным образом в своих интересах; право требовать от субъектов исполнения их юридических обязанностей; обращение за защитой нарушенного права к государственным органам.

3. Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, являясь органичной частью системы основных прав и свобод, занимает в ней особое место. Информированность граждан, коллективов, общественности повышает уровень правосознания, способствует пониманию социальных и экологических проблем, непосредственному участию в их решении.

4. Соотношение конституционного права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды с другими основными правами и свободами различно. Одни права и свободы являются своеобразными гарантиями исследуемого права, без которых процесс его реализации был бы значительно затруднен или неполон (ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ч. 3 ст. 41 Конституции РФ). По отношению к ряду других прав и свобод (ст. 42), такой гарантией выступает анализируемое право.

5. Сутью права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, как основополагающего и субъективного, является право человека и гражданина свободно искать, получать, передавать и производить экологически значимую информацию (в том числе о состоянии здоровьями безопасности^ личности) любым законным способом.

6. Недостоверность, неполнота и искаженность информации почти всегда обусловлены недоступностью или ограниченностью ее источников. Необходимо^ разнообразить источники информации, не допускать их монополизации. Общественность должна-осуществлять контроль за информационными потоками. В этой связи целесообразно активное использование гражданами, коллективами современных электронных средств, в частности сети Интернет.

7. Отмечен декларативный характер рассматриваемого права, поскольку механизм его реализации обычно не действует. Отсутствует система законодательных и подзаконных актов обеспечивающих отлаженную и рациональную процедуру доступа граждан, общественности к информации, участия в принятии важных решений.

8. Приведены новые аргументы о необходимости принятия в России общего нормативного акта федерального уровня, защищающего право гражданина на получение, владение и защиту информации — Закона «О доступе к экологической информации», который в будущем мог бы стать частью крупного систематизированного законодательного акта — Экологического кодекса Российской Федерации.

9. Оптимизация юридических механизмов защиты права на экологическую информацию непосредственно связана с повышением уровня политической и правовой культуры, формированием нового общественного сознания, совершенствованием экологического просвещения.

10. Существующее законодательство об охране окружающей среды и, в частности, нормы об ответственности за нарушение права на экологическую информацию в значительной степени отстают от потребностей демократического развития, «духа времени». Необходимо целенаправленное реформирование всей системы обеспечения и защиты экологических прав российских граждан, направленное на кардинальное повышение их гаран-тированности и результативности. Ст. 42 Конституции РФ должна оказывать большее воздействие на развитие экологического и информационного законодательства.

Теоретическая и^ практическая значимость исследования* определяется содержащимися в работе выводами и предложениями, которые развивают и дополняют научные знания* о понятии и системе экологических прав человека и гражданина, о содержании основного и субъективного права на достоверную информацию о состоянии, окружающей среды, о механизме его реализации, способствуют устранению неопределенности в вопросе отнесения информации к категории ограниченного доступа.

Значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования отношений, связанных с реализацией права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, основаны на анализе нового законодательства и деятельности государственных органов и общественных организаций. Подготовленные и направленные автором в июне 2005 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предложения о необходимости внесения дополнений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в части определения и уточнения информации о состоянии окружающей среды), получили одобрение комитета Государственной Думы по экологии, отметившего актуальность темы исследования1.

1 См.: Приложение № 1 к данной работе. О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: краткая пояснительная записка и законопроект. С. 202205; Письмо комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии от 27 сентября 2005 г. № 3.13-32/512.

Полученные результаты могут быть использованы в дальнейших научных изысканиях, при разработке и совершенствовании нормативных актов» регламентирующих отношения, связанные с правом на информацию о состоянии окружающей среды, практики их применения, в учебном вузовском процессе при преподавании российского конституционного, информационного и экологического права, при разработке новых спецкурсов, учебных и учебно-методических пособий.

Апробация* результатов^ исследования. Результаты исследования* прошли необходимую апробацию. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и международного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная- академия права». Основные выводы и положения диссертационного исследования отражены в трех опубликованных работах.

Структура работы состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения^, списка использованных источников и двух приложений.

Последняя редакция Статьи 92 Конституции РФ гласит:

1. Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

3. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 92 КРФ

1. Президент РФ, избранный в соответствии с Конституцией РФ, вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента, — на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента (ст. 82 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171). Момент вступления Президента в должность знаменуется принесением им торжественной присяги.

В обычных условиях Президент прекращает осуществление своих полномочий с истечением срока, на который он был избран, в момент принесения присяги вновь избранным Президентом (см. комм. к ст. 81, 82). Этим обеспечивается преемственность и непрерывность власти главы государства.

Вновь избранному Президенту вручается удостоверение об избрании, образец которого утверждается Центризбиркомом (Постановление ЦИК РФ от 22 января 2004 г. N 80/684-4//Вестник ЦИК РФ. 2004. N 5).

2. Конституция предусматривает следующие основания для досрочного прекращения полномочий Президента: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия, отрешение от должности.

Согласно Конституции, досрочное прекращение полномочий главы государства возможно лишь при обстоятельствах и при наличии гарантий, определенных самой Конституцией.

Систематическое толкование положений комментируемой статьи позволяет утверждать, что досрочное прекращение полномочий Президента (не имея в виду отрешение от должности) и возложение им своих обязанностей временно на Председателя Правительства подразумевают уход Президента с поста по собственной инициативе и при полной добровольности этого акта (исключая случаи объективной невозможности принятия самим Президентом такого решения).

Конституция не предоставляет парламенту права решать вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Президента, за исключением отрешения его от должности Советом Федерации на основе ст. 93 и п. «е» ч. 1 ст. 102 Конституции. В процедуре отставки лишь Совет Федерации наделен Конституцией правом назначить выборы нового Президента в установленный ею срок (ч. 2 ст. 92 и п. «д» ч. 1 ст. 102). Что касается Государственной Думы, то на практике ею принимаются постановления рекомендательного характера с предложениями Президенту досрочно прекратить исполнение президентских полномочий, медицинскому центру — представить заключение палатам Федерального Собрания и Правительству РФ о состоянии здоровья действующего Президента, а также делаются соответствующие заявления в адрес Президента (СЗ РФ. 1998. N 35. Ст. 4379; N 50. Ст. 6116; 1999. N 20. Ст. 2422).

Первый Президент РФ в декабре 1999 г. объявил о своей отставке и прекратил полномочия до истечения конституционного срока. При этом был принят ряд правовых актов с целью обеспечения преемственности государственной власти, ее непрерывности, соблюдения конституционного порядка функционирования государственного механизма. Так, Указом от 31 декабря 1999 г. N 1761 «Об исполнении полномочий Президента РФ» со ссылкой на ст. 92 Конституции временное исполнение президентских полномочий было возложено на Председателя Правительства (СЗ РФ. 2000. N 1. Ч. 2. Ст. 109). Одновременно был издан Указ, подписанный исполняющим обязанности Президента, в соответствии с которым Председатель Правительства приступил к временному исполнению полномочий Президента (Указ от 31 декабря 1999 г. N 1762//там же. Ст. 110). Досрочные выборы нового Президента были назначены Советом Федерации на 26 марта 2000 г., с тем чтобы они состоялись не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий, как этого требует ч. 2 рассматриваемой статьи Конституции (Постановление от 5 января 2000 г. N 4-СФ//СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 166).

Досрочное прекращение исполнения Президентом своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять их требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента принимать решения, вытекающие из его конституционного статуса главы государства в соответствии с требованиями Конституции. Однако если процедура отрешения президента от должности урегулирована в ст. 93 Конституции, то процедура отставки Президента, досрочного прекращения полномочий ввиду его нездоровья Конституцией не определена.

Комментируемые нормы ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции были истолкованы Конституционным Судом, который отметил, что досрочное прекращение полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять их является элементом конституционного статуса Президента; порядок досрочного прекращения полномочий должен исключать возможность превращения его в способ необоснованного отстранения Президента от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента. По смыслу ч. 2 комментируемой статьи Конституции во взаимосвязи с положениями ее ст. 10, 78 (ч. 4), 82 (ч. 2), 92 (ч. 1) и 93 (ч. 1) при определении такого порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. Содержание и назначение ч. 2 рассматриваемой статьи не являются посягательством на неприкосновенность Президента. Конституционный Суд указал, что порядок прекращения исполнения полномочий Президента досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия определяется на основе требований Конституции и постановлений Конституционного Суда (постановления от 6 июля 1999 г. N 10-П и от 11 июля 2000 г. N 12-П//СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3773; 2000. N 29. Ст. 3118).

Гарантии Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно, и членам его семьи предусмотрены ФЗ от 12 февраля 2001 г. и изданным на его основе Постановлением Правительства от 11 апреля 2001 г. N 286 (СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617; N 16. Ст. 1613; 2005. N 7. Ст. 560).

3. Часть 3 комментируемой статьи связывает временное исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства не только с конкретными случаями, предусмотренными в ч. 2 данной статьи, но, очевидно, и со всеми другими случаями, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности. К их числу следует отнести не только исключительные обстоятельства, но и, например, болезнь Президента, влекущую временное невыполнение им обязанностей, а не досрочное прекращение полномочий. Так, в 1996 г. на Председателя Правительства было возложено исполнение обязанностей Президента в связи с проведением ему хирургической операции. При этом Указом Президента было определено, что эти обязанности осуществляются Председателем Правительства в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего ему передаются соответствующие технические средства («ядерная кнопка») (указы от 19 сентября 1996 г. N 1378 и от 5 ноября 1996 г. N 1534 (оба признаны утратившими силу) и Указ от 6 ноября 1996 г. N 1535. — СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4533; N 46. Ст. 5239, 5240).

Объем полномочий лица, исполняющего обязанности Президента, меньше, чем у самого Президента. Так, исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции.

Как следует из ч. 2 и 3 комментируемой статьи и практики их применения, ограниченное по времени исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства продолжается до возвращения действующего Президента к исполнению своих обязанностей (до момента подписания им соответствующего указа) или до вступления в должность вновь избранного Президента.