В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.
Предыдущая
4.4. Отзыв депутата и должностного лица
Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления — это досрочное лишение мандата такого лица по воле избирателей.
Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, являясь одной из форм прямого волеизъявления граждан, основывается на Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 130) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. ч. 1 и 2 ст. 24).
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Как правило, глава муниципального образования может быть отозван в следующих случаях:
1) если им не был отменен изданный им правовой акт или отдельные его положения, которые были признаны судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции (уставу), закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;
2) если в результате его противоправных действий либо неисполнения им своих полномочий, установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставе муниципального образования, соответствующему муниципальному образованию и (или) его населению нанесен существенный материальный ущерб, подтвержденный в судебном порядке;
3) если подтвержденное в судебном порядке систематическое неисполнение им своих полномочий, установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставе муниципального образования, создает неустранимые препятствия для осуществления полномочий органами местного самоуправления, а равно для участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления;
4) если им был нарушен срок издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме, и данное нарушение подтверждено в судебном порядке.
Депутат представительного органа, как правило, может быть отозван в случае, если подтвержденное судом его систематическое неучастие в заседаниях данного органа депутатов без уважительных причин (болезнь депутата или его близких родственников, служебная командировка) создает неустранимые препятствия для осуществления полномочий представительного органа.
Решение о назначении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления принимается, как правило, представительным органом муниципального образования. Лицо, в отношении которого выдвинута инициатива по его отзыву, вправе присутствовать на соответствующем заседании представительного органа, представить его депутатам письменные возражения против проведения голосования по отзыву, а также в устном выступлении дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. О заседании представительного органа муниципального образования указанное лицо извещается не позднее чем за три дня до его проведения.
Решение о назначении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления публикуется в официальных средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Одновременно с публикацией решения о назначении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления в официальном печатном средстве массовой информации должны быть опубликованы объяснения перед избирателями отзываемого лица по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Значимые правовые позиции по вопросу отзыва выборных лиц местного самоуправления были высказаны Конституционным Судом Российской Федерации. Так, очень важным является сформулированное Конституционным Судом положение о недопустимости введения облегченной процедуры отзыва. Конституционным Судом затрагиваются и весьма важные вопросы, связанные с основаниями отзыва. В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.
Конституционный Суд указал, что на всех этапах процедуры отзыва выборное должностное лицо местного самоуправления должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам, служащим основанием отзыва, защищать свои интересы. Лица, инициирующие процедуру отзыва, должностные лица, ответственные за организацию заседания представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, должны обеспечить уведомление выборного должностного лица о времени и месте рассмотрения вопросов, касающихся его отзыва. Следует заметить, что, хотя и в интересах самого отзываемого лица явиться на соответствующие заседания и дать свои объяснения, оно вправе и не делать этого. Но, в свою очередь, это не должно приводить к затягиванию процедурных вопросов отзыва.
Предыдущая
Право отзыва депутата избирателями было неотъемлемым институтом непосредственной демократии советского этапа истории России. Конституция РФ 1993 г. впервые не упоминает этот важнейший институт непосредственной демократии.
Однако многие субъекты РФ пошли по пути закрепления права избирателей на отзыв депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, членов выборных органов местного самоуправления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления (далее – представителей).
Правовой основой отзыва представителей являются общие положения, содержащиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституциях (уставах) субъектов РФ, законах о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, конкретизированные законами об отзыве.
Названные нормативные правовые акты устанавливают требования, предъявляемые к процедуре проведения отзыва представителей:
- 1) право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы представителя, создания препятствий его законной деятельности;
- 2) право отзыва реализуется в случаях, когда невозможны либо исчерпаны иные средства обеспечения деятельности представителя, соответствующей закону;
- 3) проведение голосования по отзыву представителя одновременно с любыми выборами или референдумом не допускается;
- 4) коллективный характер реализации права на возбуждение вопроса об отзыве представителя. Так, количество подписей избирателей округа под заявлением по отзыву составляет, как правило, от 0,5 до 1 % от числа избирателей округа;
- 5) если по результатам голосования по отзыву представитель не был отозван, следующее проведение голосования по отзыву этого представителя возможно только по истечении 12 месяцев со дня предшествующего голосования.
Основаниями отзыва представителя могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Поскольку отзыв представителя является конституционной ответственностью, то ее основанием следует признать нарушение норм конституционного права. Применительно к депутатам речь должна идти о нарушении требований законов о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления.
В процедуре отзыва можно условно выделить четыре стадии:
- 1) инициирование процедуры отзыва представителя;
- 2) назначение голосования по отзыву представителя;
- 3) подготовительная работа к проведению голосования по отзыву;
- 4) голосование по отзыву и порядок определения его результатов.
Первая стадия предполагает постановку вопроса об отзыве представителя субъектами этого права; образование инициативной группы, ее регистрацию и деятельность но сбору подписей.
Независимо от того, кому предоставлено право возбуждения вопроса об отзыве представителя (гражданину, группе граждан, избирательным объединениям), законы субъектов РФ предусматривают создание инициативной группы избирателей по вопросу отзыва. Инициативная группа образуется на собрании избирателей по месту жительства, работы, учебы, службы.
Члены инициативной группы имеют следующие гарантии: никто не вправе оказывать давление на членов инициативной группы с целью принудить изменить свои взгляды, решения по отзыву представителя; никто не вправе препятствовать осуществлению законной деятельности инициативной группы; право на неоплачиваемый отпуск; запрет на увольнение с работы по решению администрации, кроме случаев полной ликвидации предприятия.
Гарантии прав представителя, в отношении которого реализуется инициатива отзыва, заключаются в следующем:
- – представитель, в отношении которого реализуется инициатива отзыва, за 10 дней до проведения собрания по образованию инициативной группы в письменной форме должен быть уведомлен об этом;
- – представитель вправе дать на собрании граждан свои объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для инициирования вопроса об его отзыве;
- – представитель вправе любыми законными методами вести агитацию против своего отзыва;
- – представитель вправе получить освобождение от работы со дня, следующего за днем получения им уведомления избирательной комиссии субъекта РФ о поступлении заявления инициативной группы о возбуждении вопроса об отзыве.
Вторая стадия процедуры отзыва – назначение голосования об отзыве представителя начинается с рассмотрения инициативы отзыва представителя избирательной комиссией субъекта РФ.
В случае соответствия порядка реализации инициативы отзыва представителя требованиям действующего законодательства о порядке отзыва избирательная комиссия субъекта РФ направляет итоговый протокол о сборе подписей вместе с подписными листами в парламент субъекта РФ, который рассматривает данный вопрос и принимает решение о назначении голосования об отзыве либо отказе в назначении голосования об отзыве представителя.
Третья стадия – подготовка голосования об отзыве представителя. Она включает: образование участков для голосования об отзыве представителя; организацию работы комиссий по проведению голосования об отзыве представителя; составление списков избирателей; проведение агитационной кампании «за» или «против» отзыва представителя; реализацию гарантий участников кампании по отзыву.
Четвертая стадия – голосование об отзыве и подведение его итогов. Представитель считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных па территории субъекта РФ или в муниципальном образовании.
Итоги голосования по отзыву подлежат официальному опубликованию.
- См.: Закон Республики Алтай от 01.02.1995 № 7-5 «О порядке отзыва депутата Республики Алтай»: Закон Пензенской области от 01.03.2004 № 581-ЗПО «О порядке отзыва избирателями депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пензенской области»; Закон Липецкой области от 05.07.1997 № 69-03 «О порядке отзыва избирателями депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления».
Зелюков П.О.,
член Избирательной комиссии
Самарской области с правом совещательного голоса
Построение гражданского общества невозможно без взаимной ответственности граждан и избираемой ими власти, в том числе депутатского корпуса муниципальных образований, который выступает в роли проводников и защитников интересов своих избирателей. Вместе с тем, в современном российском законодательстве о выборах недостаточно эффективно прописана процедура отзыва депутата, которая, по сути, превратилась в спящую норму права.
Исследуя процесс становления и развития местного самоуправления в России, можно смело утверждать, что отзыв депутата (особенно на местном уровне) тесно связан с идеей народного представительства1. Отзыв является элементом депутатского мандата. Хотя ряд экспертов считают эту процедуру атавизмом и даже антидемократичной2.
Общие параметры отзыва депутата представительного органа регламентируются Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3.
К полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения голосования по отзыву депутата (п. 5 ст. 17 №131-ФЗ).
Основания для отзыва депутата и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования (п. 2 ст. 24 №131-ФЗ). При этом основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
В главе 10 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. При этом законодатель не указывает конкретные основания и сам порядок привлечения к ответственности, а лишь обязывает муниципальные образования самостоятельно определять их в своих уставах, но в соответствии с положениями закона.
На практике это привело к тому, что в муниципальных образованиях весьма неодинаково регламентируются как формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, так и основания и порядок привлечения к ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления4.
Рассмотрим эти основания на примере муниципальных образований Самарской области. Так в Уставе г.о. Самара5 содержатся следующие основания для отзыва депутата:
а) систематическая неявка депутата Думы городского округа Самара на заседания Думы городского округа Самара без уважительных причин;
б) осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата представительного органа муниципального образования.
в) систематическое нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан;
Устав г.о. Тольятти6 не содержит конкретных оснований для отзыва депутата, ограничиваясь перечнем ограничений, налагаемых на депутата в соответствие с федеральными законами.
Устав г.о. Сызрань7 в качестве оснований для отзыва депутата в прошлых редакциях упоминал:
1) систематическое нарушение депутатом настоящего Устава, решений по вопросам деятельности Думы городского округа;
2) совершение депутатом деяний (действий или бездействия), повлекших за собой массовое нарушение прав жителей городского округа.
Но с 2012 года с переходом на смешанную систему избрания Думы г.о. Сызрань, пункты, регламентирующие процедуру отзыва депутата, были исключены из городского Устава.
Анализ уставов муниципальных образований свидетельствует в целом о незначительном разнообразии перечня оснований отзыва выборных лиц. Все это свидетельствует о нормативной и теоретической неразработанности института отзыва депутатов. При этом очевидна разница подходов в отношении рассматриваемого вопроса в муниципальных образованиях, в том числе и противоречие уставов п. 2 ст. 24 № 131-ФЗ.
Ключевым здесь является понимание и трактовка нормы, содержащейся в п. 2.1 ст. 24 упомянутого закона, которая гласит «в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется». То есть в отношении данных депутатов в принципе отсутствует возможность отзыва населением, а лишь прекращение полномочий по собственной инициативе или ввиду нарушения ограничений, установленных в отношении депутата федеральными законами.
Очевидно, что те муниципальные образования, которые исключили возможность отзыва депутата в своих уставах, трактуют это пункт закона как относящийся ко всему депутатскому корпусу, а не в отношении его представителей, избранных по партийным спискам, что, по меньшей мере, является дискуссионным.
Отдельно следует упомянуть возможность применения процедуры отзыва в отношении депутатов представительных органов муниципальных районов, сформированных путем делегирования депутатов от поселений. Согласно уставам8 муниципальных районов Самарской области отзыв в отношении указанных депутатов может применяться только опосредованно. В данном случае такой депутат может быть отозван избирателями в соответствии с уставом поселения муниципального района, в котором он был избран. Таким образом, автоматически прекращаются и полномочия данного лица и в качестве депутата, либо главы муниципального района.
Процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва9.
Голосование по отзыву депутата осуществляется исключительно по инициативе населения, в порядке определенном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»10 и Законом Самарской области «О местном референдуме Самарской области»11.
При проведении голосования по отзыву депутата существенными условиями являются:
1) Наличие судебного решения, подтверждающего основания для отзыва депутата;
2) Создание инициативной группы по проведению голосования об отзыве;
3) Сбор необходимого количества подписей в установленные законом сроки в поддержку инициативы об отзыве (п. 2 ст. 23 № 12-ГД);
4) Поддержка отзыва более чем половиной избирателей, зарегистрированных на территории округа (п. 2 ст. 24 № 131-ФЗ).
Учитывая, что уставы муниципальных образований перечисляют разные основания для отзыва депутата представительного органа, допуская различное их толкование, необходимо конкретизировать основания для отзыва в Федеральном законе № 131-ФЗ, дополнив п. 2 ст. 24 абзацами следующего содержания:
«Основаниями для отзыва депутата представительного органа могут служить:
а) систематическая (более 3 раз) неявка депутата на заседания представительного органа без уважительных причин;
б) самоустранение депутата, в том числе по причине болезни, от исполнения обязанностей депутата представительного органа сроком более 4 месяцев;
в) неоднократное (более 3 раз) неисполнение депутатом обязательств по рассмотрению письменных обращений граждан, в том числе немотивированное оставление обращений без внимания;
г) совершение депутатом деяний (действий или бездействия), повлекших за собой нарушение прав жителей муниципального образования;
д) осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата представительного органа муниципального образования;
е) совершение депутатом действий, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, а также юридических лиц;
ж) членство депутата в организациях, признанных в судебном порядке террористическими или экстремистскими, в период исполнения им полномочий депутата;
з) иные основания, определенные Уставами муниципальных образований».
Внесение подобных дополнений в федеральный закон позволит унифицировать основания для отзыва депутатов, исключив их двоякое толкование, но в тоже время сохранит право муниципальных образований устанавливать иные основания в соответствие с местной спецификой.
Другой нормой, требующей уточнения в Федеральном законе, является распространение процедуры отзыва на депутатов, избранных по партийным спискам. Наличие необоснованной неприкосновенности в отношении данной категории депутатов предоставляет им дополнительные гарантии и права, по отношению с депутатами представительных органов, избранных по мажоритарной системе. При проведении голосования об отзыве такого депутата уместно заручиться согласием выдвинувшей его политической партии. Само голосование может быть организовано как на части внутригородской территории, соответствующей части списка, по которой был избран депутат, так и на территории избирательного округа, который закреплен за депутатом решением представительного органа. При этом отзыв депутатов-одномандатников в смешанных представительных органах следует проводить на общих основаниях.
Существенным условием, затрудняющим проведение голосования по отзыву депутата, является установленная в Федеральном законе норма о том, что решение об отзыве должны поддержать более половины избирателей12, зарегистрированных в округе. Это условие тем более выглядит неуместным, ввиду того, что для избрания депутата отсутствует как порог явки избирателей, так и необходимый процент голосов для признания его победителем.
Статистика выборов депутатов представительных органов Самарской области в 2013 году показывает, что за избранных депутатов проголосовали в среднем по Сызрани 51,24% от числа принявших участие в голосовании, при явке избирателей 36,82%, или 18,86% от числа избирателей зарегистрированных на территории округов. В Тольятти избранные депутаты побеждали со средним результатом в 50,94% голосов при явке 28,07% или 14,29% от числа избирателей, зарегистрированных не территории округа. В случае проведения повторных и дополнительных выборов уровень явки избирателей по статистике еще ниже, а победитель подчас не набирает даже простого большинства от числа принявших участие в голосовании.
Таким образом, существует правовая коллизия, когда для избрания депутата необходимо в несколько раз меньше голосов, чем для его отзыва. В этой связи при принятии решения об отзыве депутата целесообразно ограничится простым большинством голосов, от числа принявших участие в голосовании, а не более чем половиной избирателей, зарегистрированных на территории округа. Ведь де-юре для проведения самого голосования необходимо наличие судебного решения, подтверждающего наличие оснований для отзыва.
Безусловно, источником власти в России является ее многонациональный народ. Но и он должен иметь не только право на ошибку, но и право исправить ее, в том числе посредством эффективной процедуры отзыва депутата представительного органа. Оживить этот механизм необходимо, чтобы качественно повысить уровень ответственности лиц, претендующих и занимающих места в представительных органах, а, следовательно, и степень доверия граждан к избираемым ими органам местного самоуправления.