Как финансируются школы?

С нового учебного года в школах Нур-Султана, Алматы и Шымкента и 33 школах в других городах внедрили пилотный проект по подушевому финансированию. Их бюджет зависит от того, сколько детей там обучается – на каждого ребёнка выделяется в среднем 224 тысячи тенге в год. При сметном финансировании в среднем на одного школьника приходилось 157 тысяч тенге в год, сообщают в АО «Финансовый центр» МОН РК. С сентября 2020 года в новом формате заработают и остальные регионы Казахстана.

Informburo.kz разобрался, как работает подушевое финансирование, изменился ли размер школьного бюджета и решит ли это проблему поборов?

Формирование бюджета по-старому: надо освоить все деньги

Финансировать работы школ обязаны акиматы. Каждый год школы подают бюджетные заявки на предстоящие три года. В документах прописываются все расходы: зарплата, содержание помещений и оборудования, коммунальные расходы и многое другое.

В управлении образования Нур-Султана рассказали о тратах на ремонт и расходные материалы.

«Школы обеспечиваются в рамках методики подушевого финансирования. Ремонт включён, но косметический. К примеру, просто побелить, царапины замазать и другое, а капитальный ремонт вроде замены окон, дверей, полов не включён. Расходы на бумагу, картриджи, тряпки предусмотрены для административного персонала школы. На учеников такие расходы не предусмотрены», – говорят в управлении.

Купить мебель и шторы можно на сэкономленные деньги: на оборудование, мебель и интерактивные доски средства в бюджете не предусмотрены. Их поэтапно заменяют при наличие свободных средств.

«Сразу по всей школе сделать это нереально: на это потребуется порядка 100-150 миллионов тенге, таких денег у школ нет. Именно поэтому школы должны писать нам план развития (на три года), чтобы правильно распланировать закупки», – добавили в столичном управлении образования.

Фото Informburo.kz

В Финансовом центре МОН описали, как проходит согласование бюджета школы при сметном финансировании. Ежегодно до 15 мая необходимо отправить бюджетную заявку в управление и отдел (в зависимости от статуса населённого пункта) экономики и бюджетного планирования, который составляет проект бюджета и передаёт на согласование спецкомиссии. Не позднее 15 сентября согласованный проект возвращают в управление экономики и бюджетного планирования, которое до 1 октября должно предоставить документацию в акимат для согласования с маслихатом.

При подушевом финансировании траты могут изменяться в течение года

Подушевое финансирование общеобразовательных школ исходит из годовых расходов на одного ребёнка – 224 335 тенге. Основная доля из этой суммы тратится на зарплаты работников школ – 186 874 тенге. На содержание здания – 16 892 тенге, на капитальные расходы – 15 150 тенге. А на учебные расходы и фонд стимулирования – 3 030 и 2 389 тенге, соответственно.

Средства из фонда стимулирования предназначены для премирования учителей за различные достижения. Для этого создаётся специальное положение, которое определяет порядок и условия премирования. Этот документ согласовывается с попечительским советом школы и утверждается местным отделом или управлением образования.

Охрана в школах. Кто несёт ответственность за безопасность детей?

В Финцентре МОН говорят, что при новой системе школа получит больше денег, чем при сметной, по которой средний республиканский норматив равен 157,2 тысячи. Самый низкий показатель был в Нур-Султане (117,1 тысячи тенге), Атырауской области (118 тысяч тенге) и Шымкенте (132,6 тысячи тенге). Лидерами были Кызылординская область (190 тысяч тенге), Карагандинская (182 тысячи тенге) и Костанайская (178 тысяч тенге).

В ведомстве рассказали, как пилотный проект показал себя в городах республиканского значения. В школе №40 (Нур-Султан) обучается 2 328 детей. До внедрения подушевого финансирования годовой бюджет составлял 241,6 млн тенге в год, сейчас – 345,9 млн. Алматинской школе №56 (2 078 учеников) ранее выделяли 278,7 млн тенге в год, в этом году – 332,8 млн. Школа №42 в Шымкенте (2 060 детей) до подушевого финансирования получала на год 259,8 млн тенге, а с его внедрением – 319,5 млн.

Ануар Жангозин летом 2019 года, когда руководил управлением образования Нур-Султана, сказал, что администрации школ смогут прогнозировать расходы, исходя из конкретного числа учеников.

«Улучшилось материально-техническое оснащение школ. Более 2000 компьютеров закупили школы столицы. И не только для детей, но и для учителей. Теперь в школах работает 36 STEM-лабораторий, более 300 интерактивных досок», – рассказал Жангозин.

Подушевая система не обязывает осваивать все деньги полностью. Оставшиеся к концу года средства можно копить и при грамотном планировании тратить на более масштабные вещи, такие как капитальный ремонт или покупка дорогого оборудования.

Министр образования и науки сказал на встрече с журналистами, что в сельских школах подушевое финансирование внедряться не будет.

Директора школ дали свою оценку системе «деньги идут за учеником»

В школе №117 в Алматы подушевое финансирование ввели два года назад.

«Укреплена материально-техническая база, можем сделать текущий ремонт, купить необходимую литературу для учителей. Подушевое финансирование способствует развитию благоприятной среды в школе. Принцип теперь заключается в том, что «деньги идут за учеником», между школами наблюдается здоровая конкуренция», – сказала директор Ботагоз Адильбекова.

Она уверяет, что сбор денег с родителей отсутствовал и при старом формате финансирования, но если раньше найти средства было сложно, то сейчас сделать это гораздо проще. В школе уже сделали текущий ремонт, обновили интерактивные доски, открыли дополнительный класс информатики.

«В конце года мы будем премировать учителей. Попечительский совет школы решит, кто из педагогов получит премии. Зависеть это будет от олимпиад, конкурсов, научных проектов и другой активности в жизни школы», – сказала Адильбекова.

Шакарим Сайсенбай стал директором школы-лицея №54 в Нур-Султане через год после внедрения подушевого финансирования.

«Удалось улучшить школьную инфраструктуру, кабинеты, санузлы. Бюджет стал выше, но есть нюанс: у школ с 2 700 и 3 000 детей примерно он одинаковый. Хотя разница в количестве большая. Это корректирующий коэффициент», – отметил Шакарим Сайсенбай.

Вычисление бюджета / Фото с сайта .com

Мы спросили об этом специалистов Финцентра МОН, которые пояснили, что 224,3 тысячи тенге в год – это усреднённый норматив финансирования. Он корректируется в зависимости от нескольких факторов:

• количество детей в начальных, средних и старших классах;
• вид образовательной программы (общеобразовательная, коррекционная или инклюзивная);
• месторасположение;
• размер школы (проектная мощность и фактическое количество учащихся).

Шакарим Сайсенбай заверил, что ещё подушевое финансирование минимизировало сборы денег среди родителей. В частности, говорит он, это касается канцелярских товаров.

«При сметном финансировании директор школы должен точно знать, сколько бумаги, мелков и прочего ему потребуется в течение года, но это подсчитать сложно. Теперь если деньги, заложенные на покупку канцелярских товаров, закончились, можно перераспределить бюджет», – рассказал директор.

Премирование учителей, по его словам, возможно, если останутся свободные средства. Много денег, подчеркнул он, может уходить на ремонт, если здание школы старое.

Права родительских комитетов и контроль за расходом средств

У родителей или других законных представителей несовершеннолетних есть право принимать активное участие в жизни школ – по Закону «Об образовании». Действовать можно через родительские комитеты, которые обеспечивают обратную связь.

Закон о статусе педагога: новые меры поддержки потребуют увеличения расходов на 1,2 трлн тенге

В октябре 2018 года Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции РК (сейчас Агентство по противодействию коррупции РК) предлагало запретить родкомитеты. Жазира Жылкышиева, руководитель проекта «Астана – адалдық алаңы», говорила, что «их деятельность не регламентирована и создаёт почву для проявления бытовой коррупции». Анонимный опрос среди родителей, по её словам, показал, что 87 респондентов из 100 хотя бы раз сдавали деньги на школьные нужды от 1 000 до 10 000 тенге.

В Министерстве образования и науки РК отметили, что родительские комитеты играют важную роль в обучении и воспитании детей.

«По каждому предмету родитель должен знать об успеваемости ребёнка, какие у него есть достижения, проблемные вопросы, какие мероприятия проводятся, знать мнение учителей. Есть ещё учебно-воспитательная работа, комплексная, она проводится в свободное от уроков время. В ней участвуют дети, родители, учителя, администрация школы. Родители – участники школьного процесса, исключать их ни в коем случае нельзя», – сказала экс-директор департамента дошкольного и среднего образования МОН РК Шолпан Каринова (сейчас вице-министр образования и науки РК).

Каринова добавила, что школа может открыть специальный счёт в банке, на который родители по желанию могут отправлять деньги – в виде благотворительной помощи. По окончанию каждой четверти директор школы должен отчитываться, на что потрачены средства.

Родкомитеты не имеют права собирать деньги с родителей школьников! Чёткое и ясное объяснение Министерство образования и науки РК дало в ответе на официальный запрос Informburo.kz. В Законе «Об образовании» указано, что и образовательным учреждениям нельзя собирать деньги с родителей. Есть исключения: согласно тому же закону, школы могут оказывать платные услуги, и для этого нужен договор. В эти услуги входят:

• дополнительные образовательные программы (развитие детского и юношеского творчества, склонностей и интересов в области спорта, культуры и искусства);
• дополнительные занятия по предметам (дисциплинам и циклам дисциплин) сверх учебного времени;
• углублённое изучение основ наук по предметам (дисциплинам и циклам дисциплин);
• организация и проведение мероприятий: спортивных соревнований, семинаров, совещаний, конференций среди обучающихся и воспитанников и другое;
• предоставление музыкальных инструментов и дополнительных услуг интернет-связи;
• летний отдых, питание обучающихся и воспитанников, участников различных мероприятий.

Есть ещё несколько пунктов, но они не имеют отношения к родителям школьников.

Расход средств контролирует попечительский совет. Это касается как спонсорских денег, так и тех, которые школа выручает за оказание платных услуг. В совет могут войти родители учеников, представители НПО и правоохранительных органов. Администрация школы в них состоять не может.

МОН: Школы не имеют права собирать с родителей деньги на грамоты

Корреспондент Informburo.kz поговорил с родителями учеников школ Нур-Султана, Алматы и Кокшетау. Они говорят, что их зачастую заставляют передавать деньги через классных руководителей. Всё это якобы подаётся как обязательный сбор денег. Это некоторые из комментариев:

– В прошлом году скидывались по 5 тысяч на ремонт школы. Хоть там и действительно есть, что ремонтировать, почему государство не финансирует?

– Два года назад всем сказали заплатить за новую мебель. Я не платил. Так потом целый год при первой возможности напоминали об этом.

Большинство родителей не против собирать деньги, если это пригодится для учёбы. Есть и те, кто против, но они тоже сдают, не находя поддержки у других, чтобы не быть «белой вороной». В маслихате Нур-Султана такие действия назвали проявлением бытовой коррупции, а инициируют это, сказал депутат Мирас Шекенов, сами родители.

«Родители школьников по-прежнему собирают деньги на различные нужды. И несмотря на широкую огласку, данная проблема остаётся актуальной. Это прямое проявление бытовой коррупции, которая подрывает не только устои общества, но и семейный бюджет. А потом начинается деление на сдавших деньги и не сдавших», – отметил Шекенов.

Должны ли родители покупать учебники?

Нет. Закон «Об образовании» обязывает акиматы (управления образования) обеспечивать школьников учебниками до 25 августа каждого года.

«Ежегодно издаётся приказ Министерства образования и науки РК с рекомендациями по учебно-методическим комплексам. Согласно этому списку, осуществляется приобретение. Если в этом приказе какие-то тетради или учебники не предусмотрены, то нет необходимости их покупать или проводить по ним занятия», – объясняют в управлении образования столицы.

История с установкой жалюзи в школе Алматы: учителю вернули деньги, директору объявили выговор

Если в каких-то школах учебников или рабочих тетрадей не хватает, сообщает МОН, каждый год 2 сентября местные власти перераспределяют их между школами. Также используется запас.

Покупка школьных учебников / Фото Informburo.kz

Нужно ли платить за питание?

Учащиеся 1-4 классов должны бесплатно получать горячее одноразовое питание. С 5 по 11 классы – платно, но только если семья ребёнка не относится к социально уязвимым слоям населения.

К ним причислены:

• дети из семей, получающих АСП;
• дети из семей, не получающих АСП, но имеющих среднедушевой доход ниже прожиточного минимума;
• дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;
• дети, нуждающиеся в экстренной помощи в результате ЧС;
• другие дети, список которых определяют родительский комитет и попечительский совет.

Для получения бесплатного питания родителям надо написать заявление в школу или управление образования.

Перспективы подушевого финансирования

Айгуль Мукашева, председатель Казахстанского отраслевого профсоюза работников образования и науки, считает, что подушевое финансирование усилит конкуренцию среди школ, и это приведёт к росту качества среднего образования. По её мнению, пропорция подушевого норматива, когда из 224,3 тысячи тенге на зарплаты учителям выделяется 186,8 тысяч, справедлива. Среднее образование, добавила она, не станет качественным, если не стимулировать педагогов.

«Для повышения престижа учительской профессии необходимо в несколько раз поднять его заработную плату. Во многих развитых странах профессия учителя считается престижной и высокооплачиваемой. Стать учителем непросто – есть ряд проверок, экзаменов, психологических тестов. Учитель должен быть на вес золота, так как именно от него зависит, какими работниками станут его учащиеся в будущем», – говорит Мукашева.

Подушевое финансирование способно эффективно решить проблему незаконных сборов денег, считает она и говорит, что в тех школах, где новая система внедрена, поборов якобы уже нет.

Из нового норматива на учебные расходы выделяется чуть более 3 тысяч тенге. В Министерстве образования и науки РК пояснили, что в категорию «Учебные расходы» входят затраты на учебно-наглядные пособия, дидактические материалы, реактивы для опытов, расходные материалы для кабинетов физики и химии, расходы на участие детей в различных конкурсах и соревнованиях. Основные траты на обучение уже заложены в другие статьи расходов.

«Это 3,6 млн тенге в год на школу в 1 200 мест. Раньше этих денег не было вообще. Также есть наглядные пособия, которые каждый раз не нужно покупать. Кроме того, расходы привязаны к МРП. С изменением МРП расходы растут», – пояснила вице-министр образования и науки РК Бибигуль Асылова.

Динара Даулеткулова, учитель русского языка и литературы школы-гимназии №147 в Алматы, напротив, считает, что сметное финансирование было лучше, по крайней мере для школы, в которой она работает.

«Например, в нашей школе примерно 1 200 учеников, а учителей 80. А есть школы, где детей больше 2 000, а учителей также 80. То есть при подушевом финансировании мы получаем меньше финансирования чем при сметном», – говорит Динара Даулеткулова.

Депутат Мажилиса и бывший детский омбудсмен Загипа Балиева ожидает, что на первых этапах работы подушевого финансирования возникнут проблемы – из-за внутренней миграции.

«Система учёта не только детей, а всех граждан, должна работать на высоком уровне. А у нас есть проблемы с внутренней миграцией. Семья переезжает в новый населённый пункт, не регистрируется, не становится на учёт, а потом отдаёт своего ребёнка в школу во время учебного года», – говорит Балиева.

Подушевое финансирование работает по принципу «деньги идут за ребёнком». Балиева считает, что деньги за ним не пойдут, если государство не будет знать, где проживает семья. В полную силу, отметила она, новый формат начнёт работать, когда решатся проблемы миграции.

В Москве в закрытом режиме прошло заседание дискуссионного клуба «Норма и деятельность». В ходе дискуссии с директорами столичный школ глава департамента образования Москвы Исаак Калина и научный руководитель Института проблем образовательной политики «Эврика» Александр Адамский рассказали свое видение будущего образования в московском регионе и стране в целом и обсудили насущные проблемы образования столицы.

На мероприятии удалось побывать и корреспонденту Федерального агентства новостей.

Деньги служат детям

Начиная мероприятие, глава департамента образования Москвы Исаак Калина поделился с участниками своим видением сути работы управленца.

«Управленец должен подавать сигналы системе. При этом я не сторонник того, что надо для нового выходить за границы нормы. Проблема в том, что мы скорее маршруты внутри этих границ тоже считаем проложенными. А я уверен, что маршруты могут быть проложены разные. Когда упрешься в границы, тогда и они сами начинают разлагаться».

Как утверждает Калина, в вопросе финансирования образовательной системы важно не забывать известную поговорку: деньги — очень плохой хозяин и сильный слуга.

«Во взаимоотношениях с деньгами, главное, чтобы не деньги не были нам хозяином. Мы все время говорим о финансировании как о господине, который нами управляет, — сетует чиновник. — А я бы хотел, чтобы было наоборот. Если вы сможете подчинить финансирование, у вас будут педагогическое результаты».

Глава департамента также рассказал о ныне действующей системе финансирования школ региона. «Сегодня основа бюджета школы — это ученики. Деньги «следуют» за учеником».

По его словам, задача выровнять финансирование в расчете на одного ученика была непростой, однако оказалась выполнена.

Также удалось повысить заинтересованность школ в работе с детьми-инвалидами.

«Был использован моральный и финансовый механизмы, — рассказывает Калина. — В итоговый расчет рейтинговых баллов включаются результаты детей инвалидов с повышенным коэффициентом. Школы вспомнили, что задача не стеречь ребенка инвалида, а научить его жить. А это значит зарабатывать на жизнь».

Как потратить деньги?

В целом рассуждая о роли средств в системе образования, Калина выдвигает тезис, что «работа, которую совершают финансы в системе образования, очень зависит от угла между направлением между целями педагогики и финансирования».

«Вся работа управленцев состоит в уменьшении этого угла, — полагает глава департамента. — Мне кажется, не велика заслуга потратить средства. Вопрос как».

«Педагогика без денег бессильна. А деньги без педагогики как минимум бессмысленны», — продолжает Калина.

Именно поэтому для того, чтобы школьная педагогика была сильной, у нее должна быть серьезная организационная поддержка со стороны властей региона.

«Главный вывод который можно сделать, что равный доступ к финансовым ресурсам вкупе приведи к тому, что школы перешли от конкуренции за ресурсы к конкуренции за образовательные результаты. И это уже не отдельные школы, а конкуренция межрайонных советов директоров», — резюмирует глава департамента образования.

Отвечая на вопрос директора школы №2116 Марии Васильевой о том, можно ли надеяться в будущем на изменение принципа формульного финансирования, Калина заявил, что параметры формульной системы будут добавляться и изменяться, но принципиальных изменений не планируется.

Правда, не всех устраивает нынешняя система финансирования столичного образования. Например, норма о том, что должностной оклад директора школы зависит от средней зарплаты 50% педагогических работников данной образовательной организации с наименьшими зарплатами.

Директор лицея НИУ ВШЭ Дмитрий Фишбейн считает, что данное требование заставляет директоров увольнять малооплачиваемых по столичным меркам педагогов и увеличивать нагрузку на оставшихся, что не способствует повышению качества их работы.

Директор одной из школ города посетовал на «формульную» систему распределения средств. «Да, равные возможности для всех, но департамент стимулирует лучшие достижения. Однако где брать дополнительные ресурсы тем, кто оказался в положении слабых?» — недоумевает он. — Не кажется ли вам что было бы разумно находить инструменты поддержки?»

В свою очередь, глава департамента образования столицы Исаак Калина резко парировал это высказывание.

«Кто готов работать без зарплаты, может вступить со мной в дискуссию, сила ли финансирование или нет. А я уверен, что финансирование и сила, и измеритель. Это измеритель их отношения к себе». — подчеркнул Калина.

«С возрастом в нас начинает гаснуть соревновательность, и мы в отличие от детей учимся искать себе оправдания. Многие из нас проигрывая не себя хотят изменить, а правила игры», — отмечает чиновник. По его словам, важно, что в московской системе образования для всех всё идет одинаково., — заключает чиновник.

По словам Исаака Калины, в Москве с целью поддержки таких школ осуществляется проект «Школа без образовательных тупиков», однако средства получают только те образовательные организации, администрация которых работает не более трех лет. В противном случае поддержка бесполезна, уверен глава столичного департамента образования. «Мы поддерживаем отстающую школу, если вся администрация там работает не более трех лет. А если они там работают 15 лет и завели школу в образовательный тупик, то поддерживать их — вредить детям», — полагает Калина.

Научный руководитель Института проблем образовательной политики «Эврика» Александр Адамский, соглашаясь с Калиной, добавил, что принятые нормы могут влиять на детей больше, чем учителя.

«Если ребенок видит что работающий лучше получает больше, это служит для него наглядным примером», — указывает Адамский.

Работа на результат

Относительно применения практики Москвы в деревнях и других малых населенных пунктах Калина признает, что «в селе эти механизмы не нужны». «Там правда нет конкуренции. А вот в городах с 70-80 тысячами населения этот механизм уже будет работать».

Подводя итоги, Калина утверждает, что «пока с управленцев не будут спрашивать результаты, мы будем находить причины, почему не надо ничего менять».

«Мэр Москвы раз в месяц садится с нами и рассматривает наши результаты. И если они пойдут вниз, мало никому не покажется, — делится собственным опытом чиновник. — Поэтому я уверен, что в Москве результаты точно не будут идти вниз, потому что это система управления, создаваемая в городе семь лет. К сожалению, если бы СМИ рассказывали о результатах, то быстрее бы гораздо входили инструменты, обеспечивающих результаты. Но так как СМИ описывают явления, а не сущности, не будут предъявления и требования по результатам».

«Тогда и техзадание для нас понятно: сделать результаты явлением!», — отвечает ему Александр Адамский.

Герман Парло

УДК 336.6:37

H.H. ЖИЛИНА, старший преподаватель

Бугульминский филиал Института экономики, управления и права (г. Казань)

НОРМАТИВНОЕ ПОДУШЕВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ: МОДЕЛИ И МЕХАНИЗМЫ

В статье выделены проблемные моменты действующего механизма финансирования деятельности образовательных учреждений, который включает как бюджетные, так и внебюджетные источники финансирования. Предлагаются направления совершенствования финансового механизма в сфере образования.

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. определяет в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов.

Основным механизмом, позволяющим повысить эффективность бюджетных расходов в образовании, признан переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги, учащихся, то есть подушевое нормативное финансирование и перевод учреждений в разряд «автономных» организаций. Это — общее требование федерального центра к регионам и даже обязательное условие участия в различных федеральных программах.

Применение подушевого норматива в образовании активизирует работу по оптимизации сети учреждений, формированию новой системы оплаты, повышению степени прозрачности бюджетного процесса, роста доступности образовательной услуги.

На сегодняшний день в Республике Татарстан переведены на нормативное подушевое финансирование учреждения дошкольного образования и общеобразовательные учреждения. Также проводится работа по переводу на нормативное подушевое финансирование учреждений дополнительного образования художественно-эстетической направленности и специальных коррекционных образовательных учреждений.

Нормативное финансирование — основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность. Переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги — краеугольный камень реформ экономики образования. Расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива на учащегося, с использованием индивидуальных коэффициентов, применяемых при расчете расходов на содержание государственных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, к подушевым нормативам, исходя из особенностей образовательного процесса в регионе, позволяет сформировать бюджеты, делая прозрачными критерии, а также произвести выравнивание бюджетной обеспеченности образовательных учреждений. Кроме того, применение норматива непосредственно связано с концепцией бюджетирования, ориентированного на результат.

Необходимость перехода на нормативное финансирование определили следующие факторы:

— повышение эффективности расходования бюджетных средств, направляемых в образование;

— повышение объективности в планировании финансовых ресурсов образовательных учреждений;

— повышение мотивации и создание условий для развития собственной хозяйственной деятельности учебных заведений, предоставление дополнительных образовательных и иных услуг;

— заинтересованность в повышении качества деятельности, мотивированности населения в получении услуг данного учреждения, повышение конкурентных начал в деятельности учебных заведений.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием (табл. 1), основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанным с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования . К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение само-

стоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Создание механизмов нормативного финансирования должно повышать качество образовательных услуг, а не только экономить бюджетные средства. И, как показывает мировой опыт, необходимы механизмы гарантированной доступности качественного образования.

Следует отметить, что разработка любого финансового нормативного показателя требует решения трех основных проблем:

— обосновать выбор единицы нормирования;

— обеспечить адекватность норматива реальному уровню затрат в течение планового периода;

— определить степень дифференциации составляющих затрат при расчете количественной величины показателя.

Опыт ведения схем нормативного финансирования в России показывает, что норматив отражает не сумму денег, которую необходимо потратить, чтобы среднестатистический школьник получил качественное образование, и не реальную стоимость обучения одного учащегося в конкретной школе, а лишь фактические рас-

Таблица 1

Сравнительная характеристика методов планирования и финансирования расходов

бюджета на образование

Показатель Методы бюджетного планирования и финансирования

Сметное постатейное планирование и финансирование Нормативное планирование и финансирование

Характеристика состава бюджетного обязательства Финансирование из бюджета деятельности образовательного учреждения Оплата из бюджета образовательных услуг, предоставляемых образовательным учреждением

Определение количественных параметров приема и обучения учащихся за счет бюджетных средств Установленные главным распорядителем бюджетных средств контрольные цифры приема в разрезе программ и направлений подготовки Установление главным распорядителем бюджетных средств государственного задания по предоставлению услуг образовательным учреждением

Расчет объема средств, предоставляемых образовательному учреждению из бюджета Объем ассигнований определяется исходя из производственных показателей деятельности образовательного учреждения: контингента обучающихся, численности ППС, размера занимаемых площадей и т.д. Объем бюджетных средств определяется путем умножения количества обучающихся на значение норматива подушевого финансирования

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Распределение бюджетных средств Осуществляется образовательным учреждением в соответствии с доведенными главным распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств Осуществляется образовательным учреждением самостоятельно

ходы бюджета на финансирование общеобразовательных учреждений региона, поделенное на общее число учащихся.

Кроме того, полноценное нормативное финансирование возможно лишь в случае, если средства на обеспечение учебного процесса поступают непосредственно на счета образовательных учреждений. Рассчитывать норматив необходимо по каждому образовательному учреждению, учитывая его специфику. При этом необходимы объективные критерии, предусматривающие конкретные детализированные значения сумм увеличения (уменьшения) норматива при наличии определенных особенностей.

Основная методологическая ошибка предлагаемых в различных методиках нормативов финансирования федерального и регионального уровней, по мнению автора, заключается в том, что они основаны на консервации сложившейся кризисной финансово-экономической ситуации в образовании. Такие нормативы рассчитаны исходя из сложившегося уровня бюджетных расходов на образование и их структуру и не учитывают общего объема расходов (часть из которых традиционно находится в тени). Кроме того, государству фактически предлагается ограничиться текущим финансированием образовательных учреждений, причем на грани выживания. Задачи развития системы образования, обновления и модернизации учебно-материальной базы разработчики нормативов для себя не ставят, что крайне не позволительно для экономики, основанной на знаниях.

Нормативы финансирования должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования, но и стимулирующую и регулирующую функции. Они должны стимулировать образовательные учреждения выбирать определенную стратегию развития, не выполнять чисто фискальную функцию, закрепляя негативные тенденции существующего кризисного экономического состояния системы образования. Для этого государство должно не только административно, но и экономически стимулировать образовательные учреждения к повышению качества. Поэтому нормативы финансиро-

вания должны обеспечивать стимулирование качества образования.

Вместе с тем необходимо отметить и проблемные моменты введения нормативного подушевого финансирования. Так как бюджет образовательного учреждения при новых условиях финансирования определяется в первую очередь количеством учащихся, увеличивается риск двух- и трехсменной работы учреждения, что негативно скажется на качестве образовательных услуг. Во-вторых, большинство методик расчета подушевого норматива предусматривают поправочный коэффициент на переходный период (причем этот период в регионах различен и в среднем составляет 3 года), который призван сглаживать различие между величиной финансирования, рассчитанной по смете, и величиной установленного норматива. Возникает вопрос, каким образом снизить риск недофинансирования в будущем. В-третьих, единый норматив (как федеральный, так и региональный) не может учесть все нюансы, которыми школы отличаются друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них. Несмотря на то, что переход к нормативному подушевому финансированию в настоящее время рассматривается как одно из направлений модернизации образования, множество проблем остаются нерешенными.

Подходы к расчету нормативов финансирования образовательных учреждений, несмотря на их внешние различия, имеют в основании определение потребности образовательного учреждения в средствах для нормального осуществления образовательного процесса. В конечном итоге любая система финансирования должна обеспечивать достижение цели, поставленной перед системой образования. Под нормальным осуществлением образовательного процесса обычно понимается реализация всех необходимых компонентов образовательного стандарта соответствующего уровня образования, что обычно понимается как обеспечение потребностей образовательного учреждения в полном объеме. Расчет этих потребностей в большинстве случаев основывается на определении расходов по отдельным статьям эконо-

мической классификации расходов бюджетов или по направлениям расходов (что можно рассматривать как иную проекцию тех же статей классификации, поскольку речь идет об одних и тех же потребностях, но представленных в разных разрезах).

На взгляд автора, более жизнеспособны методики расчета подушевого норматива, основанные не на расчете величины затрат на обучение одного учащегося, а на стоимости образовательной услуги. Такой подход позволяет обеспечить государственные гарантии получения образования, способствует развитию рынка образовательных услуг, привлекая в традиционно государственную сферу рыночные структуры. Замещение финансирования сети образовательных учреждений оплатой из бюджета образовательных услуг предполагает выделение бюджетных средств единой суммой по отдельному коду классификации расходов бюджетов на оплату образовательных услуг , что способствует самостоятельности образовательных учреждений в расходовании полученных средств и позволяет привлечь в отрасль частный сектор предпринимательства.

Таким образом, нормативное финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками, вместе с тем внедрение данного механизма в планирование расходов на финансирование образовательных учреждений различного уровня позволит решить целый ряд проблем, связанных с достаточностью поступлений денежных средств, целевым характером их использования, повышения конкурентоспособности образовательных учреждений и качества предоставляемых услуг.

Список литературы

1. Ерошин В. Какие нормативы нужны российскому образованию // Экономика образования. — 2003. — № 1. -С. 15-18.

3. Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы. ¿Актуальные вопросы развития школьного образования. — М.: Алекс, 2004. — 92 с.

4. Солянникова С.П. Проблемы разработки и использования нормативов подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования // Финансы и кредит. — №№ 3 (291). — С. 50-53.

В редакцию материал поступил 11.11.08.

Ключевые слова: государственная политика, валовой внутренний продукт, инновация, бюджетные расходы, образование, образовательные услуги, образовательные учреждения.

Расходы на образование в соответствии с бюджетной классификацией включает затраты:

на общее образование;

на воспитание детей и подростков;

на культурно-просветительскую работу;

на содержание учреждений образования.

Расходы на образование финансируются за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. На содержание учреждений образования выделяется около 12% общих расходов консолидированного бюджета, из них из федерального бюджета выделяется примерно 2%. В общей сумме расходов затраты по статьям распределяются следующим образом:

1,8% — на детские дошкольные учреждения;

4,9% — на общее среднее образование;

0,1% — на школы-интернаты;

1,3% — на специальное образование;

1,4% — на высшее образование.

При этом удельный вес бюджетов различных уровней в финансировании учебных учреждений не одинаков. Например, средние школы на 99% финансируются из бюджетов субъектов РФ и только на 1% из федерального бюджета, в то же время высшие учебные заведения на 96% финансируются из федерального бюджета и только на 4% из территориальных бюджетов.

Финансирование учреждений образования осуществляется на принципах нормативного финансирования в расчете на одного обучающегося по каждому типу и виду образовательного учреждения. Нормативы утверждаются Государственной Думой РФ одновременно с принятием закона о федеральном бюджете. Региональные и местные нормативы финансирования учитывают свою специфику, в том числе по содержанию зданий, сооружений и штатному расписанию учреждений. Схема финансирования государственных и му-ниципальных образовательных учреждений устанавливается типовым положением о соответствующем виде образовательного учреждения. В соответствии с федеральным законом «Об образовании» бюджетное финансирование должны получать и негосударственные образовательные учреждения по нормативам, аналогично для государственных и муниципальных образовательных учреждений с момента их государственной аккредитации.

Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения государственных нормативов и абсолютных размеров финансирования за счет бюджетных средств. К дополнительным платежным услугам относятся:

обучение по дополнительным образовательным программам;

преподавание специальных курсов и циклов дисциплин;

репетиторство;

углубленное изучение отдельных предметов и т. д.

Доходы от дополнительной образовательной деятельности

направляются на развитие уставной деятельности учреждения и заработную плату сотрудников, и такая деятельность согласно законодательству не является предпринимательской.

Негосударственные образовательные учреждения взимают плату с обучающихся за образовательные услуги, в том числе за обучение в рамках государственных образовательных стандартов. Их деятельность не рассматривается как предпринимательская, если полученный доход идет на возмещение затрат по обеспечению учебного процесса, развитие учебного процесса и выплату заработной платы сотрудникам учреждения.

Вместе с тем образовательному учреждению разрешено заниматься предпринимательской деятельностью, предусмотренной уставом и российским законодательством. К такой деятельности относятся реализация и сдача в аренду основных фондов, имущества, торговля покупными товарами, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других предприятий и организаций, приобретение ценных бумаг и получение доходов по ним.

Образовательные учреждения самостоятельно осуществляют финансово-хозяйственную деятельность, имеют самостоятельный баланс и расчетный счет. Не использованные в течение одного года средства не могут быть изъяты у образовательного учреждения или зачтены в объем следующего финансового года.

а) Расходы на общеобразовательные школы

Расходы на общеобразовательные школы включают:

текущее содержание школ;

приобретение оборудования и инвентаря;

капитальный ремонт;

строительство новых объектов.

К текущим расходам относят заработанную плату, кан-целярские и хозяйственные расходы, расходы на командировки, служебные поездки, бесплатное питание школьников и т.

д. Расходы на текущее содержание рассчитываются исходя из следующих показателей:

среднегодового числа учащихся;

количества классов;

педагогических ставок;

объема ремонтных работ.

Среднегодовое количество учащихся и классов рассчитывается по одному из выражений:

Наполняемость классов по нормам считается при следующих данных: в 1-9 классах по 30 учащихся, в 10-11 классах по 25 учащихся. По среднегодовому количеству классов рассчитываются все расходы на содержание школ. Расходы на заработную плату рассчитываются с учетом, что заработная плата учителям за 3,5 месяца платится из средств бюджета данного года, а за следующие 8,5 месяца — из средств бюджета очередного финансового года. Поэтому среднее ко-личество классов для расчета фонда заработной платы городских школ исчисляется по формулам:

Фонд заработной платы по школе включает:

заработную плату учителей за уроки;

оплату за проверки тетрадей (5-10% в зависимости от дисциплины и класса);

заработную плату административно-хозяйственных и других работников;

дополнительные виды оплаты учителям (за классное руководство, руководство кружком, кабинетом и т. д.), которые составляют от 10 до 80% от оклада.

Фонд заработной платы учителям определяется на основе среднегодового количества педагогических ставок на один класс и средней ставки учителя в месяц. Ставки и оклады устанавливаются в соответствии с разрядами Единой тарифной сетки (с 7 по 14 разряд) и аттестацией персонала. Нормативная нагрузка учителя составляет: 1-4 классов 20 часов в неделю, остальных классов по 18 часов. Количество ставок на один класс рассчитывается по выражению

Фонд заработной платы административно-обслуживающего персонала определяется по типовым штатам и должностным окладам работников.

Расходы на бесплатное питание учащихся групп продленного дня определяются по нормам расходов, количеству учащихся и количеству дней, в течение которых учащиеся получают бесплатное питание.

Расходы на приобретение инвентаря и оборудования определяются с учетом обеспечения школ на начало учебного

года и необходимости его обновления в плановом порядке по нормам на одну школу или одного ученика (учебное место).

Расходы на капитальный ремонт определяются исходя из общей кубатуры школьных зданий и расчетных норм расходов на 1 кв.м. За счет средств, выделяемых на капитальный ремонт, может проводится реконструкция и пристройка классных комнат.

Расходы на строительство новых школ определяются сметами расходов в соответствии с планами строительства за счет бюджетных средств.

Расходы средств на хозяйственное обслуживание осуществляется по действующим материальным нормативам, затрачиваемым на отопление, освещение, коммунальные услуги, хозяйственные нужды.

Расходы на приобретение одежды, учебников и оплату питания финансируется за счет создаваемого фонда. Фонд создается за счет следующих источников:

из бюджета выделяется 1% от суммы ассигнований на текущее содержание учащихся;

поступлений от предприятий и учреждений;

средств школ, например, за аренду помещений.

Средства фонда распределяются по школам с учетом

учащихся, нуждающихся в помощи.

б) расходы на школы-интернаты и дошкольные учреждения-интернаты

При финансировании расходов на школы-интернаты исходят из следующего:

основными показателями для расчетов служит число воспитанников, количество классов и педагогических ставок;

фонд заработной платы учителей планируется аналогично как в общеобразовательных школах, но с учетом доплат штатным воспитателям на каждую группу классов;

фонд заработной платы административно-хозяйственным работникам начисляется по типовым штатам с предус- мотрением должностей поваров, ночных нянь и медицинских работников;

расходы на содержание школ-интернатов рассчитываются на одного учащегося;

среднегодовое количество учащихся определяется ана-логично, как в общеобразовательной школе;

канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на приобретение инвентаря, оборудования и капитальный ремонт исчисляются как для общеобразовательных школ;

для учащихся школ-интернатов дополнительно предусматриваются расходы на приобретение мягкого инвентаря и оборудования из расчета норм затрат на одного учащегося и времени его пребывания в интернате;

расходы на питание рассчитываются исходя из норм на одного воспитанника в день, общего числа воспитанников и времени их пребывания в интернате;

учебные и другие расходы определяются по нормам затрат на одного воспитанника в год;

все затраты на содержание детей финансируются ис-ключительно из бюджета.

в) расходы на дошкольные учреждения и детские ясли

Финансирование детских дошкольных учреждений осуществляется по схеме:

расходы на содержание детских садов определяются среднегодовым числом детей, количеством групп, количеством часов пребывания одного ребенка в саду;

расходы на заработную плату планируются исходя из штатов и ставок заработной платы, а число штатных единиц определяется количеством групп и длительностью пребывания детей в саду;

ставки заработной платы педагогам и воспитателям устанавливаются в соответствии с разрядом по Единой тарифной сетке;

расходы на питание планируются исходя из денежных норм на одного ребенка в день, с учетом режима его пребывания в учреждении;

канцелярские и хозяйственные расходы рассчитываются аналогично, как в общеобразовательной школе по кубатуре зданий и условиям функционирования;

расходы на приобретение игрушек, учебные пособия, материалов, проведение праздников планируются по нормам на одного ребенка в год;

расходы на приобретение оборудования, мягкого инвентаря и изделий определяются по нормам с учетом обеспеченности на начало учебного года.

80% всех расходов по содержанию дошкольных учреждений и детских яслей приходится на бюджет, 20% расходов приходится на родителей.

г) расходы на подготовку кадров

Подготовку кадров осуществляют профессионально-тех-нические лицеи, средние специальные и высшие учебные заведения. Бюджетные ассигнования направляются органами власти в настоящее время только на подготовку кадров в государственных учебных заведениях.

Расходы на содержание вузов определяются отдельно по каждому из них с учетом следующих условий:

среднегодового числа студентов вуза;

норм материального обеспечения одного студента;

ставок по заработной плате профессорско-преподавательского состава вуза;

должностных окладов административно-хозяйственных работников по штатному расписанию;

других показателей, характеризующих деятельность вуза.

Расходование средств вузом осуществляется в соответствии со сметой по целевому принципу поквартально, которую утверждает подведомственное министерство или ведомство. Сметой определяется фонд заработной платы со всеми дополнительными начислениями, фонд стипендий, затраты на капитальный ремонт, капитальные вложения, средства на приобретение инвентаря и оборудования. Расходы по остальным затратам утверждаются по строке «Прочие расходы», а распределение средств по статьям осуществляется непосредственно ректором вуза.

Среднегодовое число студентов на планируемый год оп-ределяется с учетом выпуска и приема отдельно по дневному, вечернему и заочному обучению по выражению

Фонд заработной платы включает заработную плату штатного состава преподавательского персонала, включая преподавателей-совместителей и лиц, привлекаемых на по-часовую оплату, административно-технического и учебно- вспомогательного персонала в соответствии со штатным расписанием.

Фонд заработной платы преподавателей рассчитывается исходя из количества должностей и средних ставок заработной платы. Количество должностей преподавателей определяется по расчетным коэффициентам с учетом числа студентов и аспирантов на одного преподавателя. Ставки заработной платы определяются по разрядам Единой тарифной сетки, ученого звания и ученой степени из расчета шестичасового рабочего дня. Заработная плата привлекаемых к учебной работе специалистов выплачивается из почасового фон-да, который планируется в процентах к годовому фонду за-работной платы штатного персонала.

Фонд заработной платы административно-хозяйственного и обслуживающего персонала рассчитывается по типовым штатным расписаниям вузов.

Оплата стипендий студентам, аспирантам и докторантам рассчитывается с учетом установленных размеров ставок и среднегодового числа студентов, аспирантов, докторантов.

Расходы на приобретение учебной литературы для комплектования библиотеки рассчитываются с учетом профиля подготовки специалистов, форм их подготовки на основании нормативов, определенных законодательными нормами.

В сумму расходов закладываются расходы на производственную практику студентов, оплату преподавателя за руководство практикой, командировки, проведение НИР, под-готовку и защиту диссертаций, приобретение инвентаря, оборудования, проведение капитального ремонта и другие расходы.

При расчете затрат на финансирование средне-специальных заведений учитывают среднее число учащихся и число групп, обучающихся по различным формам обучения. Среднее число учащихся определяется аналогично расчетам по вузам. Фонд заработной платы планируется с учетом среднегодового числа групп учащихся. В фонд заработной платы входят:

заработная плата педагогическим работникам;

доплаты за проверку письменных работ;

доплаты за руководство предметными комиссиями;

доплаты за заведование кабинетами и лабораториями;

доплаты за классное руководство;

заработная плата административно-хозяйственного персонала.

Фонд заработной платы педагогических работников определяется исходя из средней ставки педагога и общего количества педагогических ставок. Ставки заработной платы устанавливаются на основе Единой тарифной сетки по результатам аттестации работника.

Фонд заработной платы административно-хозяйственных работников планируется по количеству штатных единиц и средней ставки заработной платы.

Расходы на выплату стипендий, производственную практику, учебные расходы, канцелярские и хозяйственные расходы исчисляются аналогично, как в вузах.

д) расходы на культуру

Ежегодно на финансовое обеспечение социально-культурных мероприятий направляется до 30% доходов консолидированного бюджета РФ, в том числе до 4,2% из федерального бюджета и 25,8% из территориальных бюджетов. При финансировании культурных учреждений учитываются следующие факторы:

нормы бюджетного финансирования на человека и численность населения;

отчисления определенного процента от суммы нацио-нального дохода региона;

отчисления определенного процента от общей суммы бюджетных расходов.

Согласно бюджетной классификации расходы на культуру отражаются в разделах «Культура и искусство», СМИ (телевидение, радио, периодическая печать, издательство). Распределение расходов осуществляется по целевому принципу. Особенность финансирования музеев зависит от численности хранителей музейного фонда, структуры музея, его характеристик. При финансировании фонда оплаты труда не предусматривается создание фондов материального поощрения работников музеев. Их доходы и расходы определяются сметой. Заработная плата артистов и художников театров и концертных организаций подразделяется на фонд оплаты труда штатных сотрудников и приглашаемых. Другие расходы регулируются объемом доходов и бюджетных поступлений в соответствии со сметой театра и концертного органа. Из федерального бюджета финансируются учреждения культуры по перечню Правительства РФ: библиотека, музей, театр, заведение (Государственный Эрмитаж, Всероссийская государственная библиотека, Государственная академия, Большой театр и т. д.) За счет региональных бюджетов финансируются объекты культуры регионального уровня. Из местных бюджетов финансируется вся сеть остальных государственных учреждений культуры.