Греко коррупция

По случаю Международного дня борьбы с коррупцией, который отмечается ежегодно 9 декабря, председатель Группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) Марин Мрчела заявил:

«Мы являемся свидетелями того, что во многих странах мира именно те лица, которые отвечают за государственные учреждения, оказываются коррумпированы или допускают неэтичное поведение. Это снижает доверие и уважение к этим институтам, которые подрывают демократию и верховенство права в стране.

В такой ситуации неудивительно, что государственные учреждения оказываются далеки от населения. Положение усугубляется тем, что в последнее время граждане всё чаще требуют образцового поведения от лиц, занимающих государственные должности. Многочисленные массовые демонстрации, проходящие по всему миру с требованием к чиновникам отчитаться о своей деятельности, служат тому подтверждением.

Независимо от своей политической принадлежности, политики обязаны демонстрировать образцовое поведение, которое ожидается от госслужащих, а не искать себе оправдания. Ни одно лицо или учреждение не застраховано от коррупции. Нет сомнений и в том, что ключом к эффективной борьбе с этим явлением является политическая воля. 49 государств-членов ГРЕКО должны выполнить наши рекомендации своевременно и в полном объеме, с тем чтобы необходимые условия для предотвращения коррупции на политическом уровне создавались до того, как станет слишком поздно и коррупционные действия действительно произойдут.»

Сегодня были опубликованы решения ГРЕКО, принятые на ее 84-м пленарном заседании 2-6 декабря в Страсбурге.

Во вторник председатель комитета СФ по регламенту и организации парламентской деятельности Вячеслав Тимченко сообщил, что Совет федерации сформировал «Свод закрепленных в законодательстве РФ правил поведения члена Совета федерации». Документ, как утверждает политик, не вводит новые правила поведения, а лишь «обобщает все прописанные в различных законах нормы». По словам сенатора, это было сделано в ответ на рекомендации Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). Как выяснил «Ъ”, в декабре 2019 года ГРЕКО рассмотрит отчет о принятых РФ мерах по предупреждению коррупции. По итогам предыдущего отчета Россия получила 22 рекомендации по усовершенствованию инструментария для борьбы с коррупцией, но выполнила далеко не все из них. Как считают опрошенные «Ъ” эксперты, невыполнение рекомендаций ГРЕКО грозит России репутационными издержками.

Как стало известно «Ъ”, в октябре депутаты Госдумы получили от Генпрокуратуры справку о реализации рекомендаций ГРЕКО, высказанных в четвертом оценочном докладе организации от 22 марта 2018 года по предупреждению коррупции среди «парламентариев, судей и прокуроров». Согласно справке, полностью выполнены 7 рекомендаций, частично — 3, а 12 рекомендаций не выполнены (из них 6 — для парламентариев и 6 — для судей). Копия документа есть в редакции «Ъ”.

По итогам четвертого раунда оценки ГРЕКО рекомендовала РФ повысить уровень прозрачности законодательного процесса, принять кодекс этики для членов парламента и разработать антикоррупционное «практическое руководство». Кроме того, эксперты настаивали на усилении системы декларирования доходов членов двух палат, а также инициировании публикаций о заработке депутатов и сенаторов с возможностью проверки опубликованных данных.

Эти пункты, как указано в справке Генпрокуратуры, не были реализованы.

С учетом принятия вчерашнего свода правил для сенаторов полностью выполнены две рекомендации и одна частично, поскольку для депутатов Госдумы необходимо принять такое же руководство.

Для применения санкций в отношении депутатов и сенаторов за нарушения, связанные с декларированием доходов, был принят федеральный закон №561 о статусе членов двух палат. Также в 2018–2020 годах было предусмотрено обучение парламентариев по вопросу противодействия коррупции.

Как указано в документе, предложения ГРЕКО о пересмотре процесса отбора судей и увеличение уровня «прозрачности декларирования» их доходов также не были выполнены. Российские власти не смогли разработать для судей аналогичное, как для парламентариев, практическое руководство, а вопрос об ограничении иммунитета судей деятельностью, «связанной с их участием в отправлении правосудия (функциональный иммунитет), в максимально возможной степени» остался без изменений. Рекомендация о возврате в кодекс судейской этики положений, «связанных с беспристрастностью и честностью судей относительно близких родственников, которые могли бы привести к конфликту интересов, личных отношений со сторонами процесса», также осталась без внимания. Не выполнена и рекомендация упростить возможность обжалования отказа в отводе судьи. Власти справились лишь с определением критериев при отборе и назначении судей, повышением эффективности их обучения в вопросе «предупреждения коррупции». Для «повышения стабильности срока пребывания в должности мировых судей» в первом чтении был принят законопроект №657072–7, согласно которому мировые судьи должны назначаться на должность без ограничения срока полномочий.

Впрочем, как сообщили «Ъ” высокопоставленные источники в системе юстиции, некоторые сведения, указанные в справке Генрокуратуры, не соответствуют действительности. Так, они считают, что рекомендации ГРЕКО по поводу конфликта интересов выполнять не нужно, поскольку этот вопрос и так детально урегулирован в УПК, ГПК и АПК РФ. Впрочем, по информации источников «Ъ”, Верховным судом было разработано предложение включить в процессуальные кодексы указание для судей в случае возникновения конфликта интересов информировать участников процесса об участии в нем связанных с ним лиц. Сейчас предложение находится на рассмотрении Совета федерации.

Вопросы получения подарков, по мнению правоведов, также детально регламентированы законодательством, а памятка о запрете на получение подарков опубликована на сайте Судебного департамента ВС. Рекомендация же по увеличению уровня «прозрачности декларирования» доходов судей и вовсе полностью исполнена — 9 октября этого года президиум Верховного суда издал об этом специальное постановление.

Частично реализованным признано обеспечение дисциплинарных процедур в отношении прокуроров. В список полностью выполненных вошло создание «более прозрачной процедуры» назначения в органы прокуратуры кандидатов, не состоявших на службе в ведомстве. Для выполнения рекомендации на сайте Генпрокуратуры была размещена информация о квалификационных требованиях к кандидатам. Была выполнена рекомендация о введении критериев для распределения нагрузки между прокурорами, а также об обеспечении регулярного обучения прокуроров по вопросам «предупреждения коррупции» и о разработке аналогичного, как у судей и парламентариев, антикоррупционного руководства.

Генпрокуратура рекомендует Госдуме, Совету федерации, Верховному суду и другим «органам судейского сообщества» в срочном порядке применить необходимые меры для реализации предложений международного сообщества. В справке, полученной депутатами, утверждается, что невыполнение большинства предложений «повлечет включение России в список государств, не выполняющих рекомендации ГРЕКО».

ГРЕКО была создана Советом Европы в 1999 году для контроля за соблюдением государствами антикоррупционных стандартов. Сейчас в нее входят 49 государств. США — единственный член организации за пределами Европы. Организация помогает странам выявить недостатки в антикоррупционной политике и подобрать инструментарий для их устранения. Эксперты ГРЕКО провели четыре раунда оценки из предусмотренных восьми. На официальном сайте организации указано, что «анализ ситуации в каждой стране проводится на основе письменных ответов на опросы и информации, собранной на встречах с чиновниками и представителями гражданского общества». После визита группа экспертов составляет проект отчета, который передается стране для тщательного изучения.

По версии Transparency International, в 2018 году Россия заняла 138-е место из 180 стран в Индексе восприятия коррупции, набрав 28 баллов из 100. Аналогичный результат показали Гвинея, Иран, Ливан, Мексика и Папуа—Новая Гвинея.

Как считает доцент кафедры европейского права МГИМО Николай Топорнин, невыполнение требований ГРЕКО ударит по имиджу государства и может «негативно отразиться на инвестиционном климате и бизнес-проектах» международного уровня. Коррупция, считает господин Топорнин, «в России вошла в традицию». Правда, по его словам, о «каких-либо штрафах или исключении России из Совета Европы в данном случае речи не идет».

Директор по коммуникациям ГРЕКО Даниэль Хольтген сообщил «Ъ”, что предоставленная российскими властями информация о выполнении рекомендаций по итогу четвертого раунда оценки будет рассмотрена «в течение недели со 2 декабря». По итогам рассмотрения будет составлен отчет для оценки эффективности мер, принятых властями.

На запрос «Ъ” в пресс-службе Генпрокуратуры ответили, что информация о мерах, принятых Россией для исполнения рекомендаций ГРЕКО, направлена в организацию еще летом. Однако конкретные вопросы там комментировать отказались, сославшись на правила процедур организации, согласно которым «вся переписка, касающаяся оценочных процедур и выполнения рекомендаций ГРЕКО, является конфиденциальной до рассмотрения отчета и его публикации в установленном порядке».

Никита Прокшин

Самое важное в канале Коммерсантъ в Telegram

УДК 34 DOI 10.24411/2078-5356-2018-00032

Цирин Артем Михайлович Artem M. Tsirin

кандидат юридических наук, и. о. заведующего отдела методологии противодействия коррупции

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (117218, Москва, Б. Черемушкинская ул., 34)

candidate of sciences (law), acting head of the department of methodology of combating corruption

E-mail: artemtsirine@yandex.ru

Трунцевский Юрий Владимирович Uriy V. Trunzevskiy

доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (117218, Москва, Б. Черемушкинская ул., 34);

профессор кафедры правоохранительной деятельности и адвокатуры

Югорский государственный университет (628012, Тюменская область, ХМАО-Югра, Ханты-Мансийск, ул. Чехова, 16)

doctor of sciences (law), leading researcher fellow of the department of methodology of combating corruption

professor of the department of law enforcement and advocacy

Ugra state university (16 Chekhova st., Khanty-Mansiysk, KHMAO-Yugra, Tyumen region, Russian Federation, 628012)

E-mail: trunzev@yandex.ru

Севальнев Вячеслав Викторович Viacheslav V. Sevalnev

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (117218, Москва, Б. Черемушкинская ул., 34)

candidate of sciences (law), senior researcher fellow of the department of methodology of combating corruption

E-mail: sevalnev77@gmail.com

© Цирин А.М., Трунцевский Ю.В., Севальнев В.В., 2018

Роль Группы государств против коррупции (GRECO) в имплементации международных антикоррупционных стандартов в национальное право стран-участников

В статье дается характеристика механизма оценки антикоррупционных стандартов GRECO. Решение задач по противодействию коррупции в национальном законодательстве и в правоприменительной практике является очевидной необходимостью. Совершенствование национально-правового механизма имплементации международных норм по борьбе с коррупцией происходит под влиянием международного механизма такой имплементации под воздействием рекомендаций, которые принимаются, как правило, без учета правовых традиций и особенностей национальных правовых систем.

Ключевые слова: коррупция, GRECO, международное право, внутригосударственное право, импле-ментация.

Keywords: corruption, GRECO, domestic law, implementation.

international law,

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Международное право не определяет способы и порядок восприятия внутригосударственным правом норм международного права. По мнению Я. Броунли, обязанность государства привести свое внутреннее право в соответствие с международно-правовыми обязательствами возникает из самой природы данных обязательств, а также из обычного права . Поэтому в выборе способов и форм заимствования (иначе — рецепции) норм международного права государства остаются свободными.

Процессы глобализации, затрагивающие многие сферы государственной и общественной жизни, обусловливают рост взаимосвязей и взаимозависимостей различных стран, сближение их правовых систем не только в контексте развития экономической интеграции, но также и в области совместного поиска решения стоящих перед ними вызовов, включая проблему коррупции.

Проблема коррупции не замыкается в национальных границах, поэтому идет активное развитие международных правовых стандартов борьбы в этой области . Одной из отличительных особенностей негативного социально-правового явления коррупции является ее универсальность, потому данное явление не имеет четко определенных границ и оказывает свое деструктивное воздействие на многие сферы государственной и общественной жизни.

В современном мире угроза коррупции приобрела транснациональный характер и не может быть решена без создания эффективных международных и национальных координационных механизмов, позволяющих обеспечить согласованность усилий и учет интересов всех заинтересованных государств в сфере противодействия коррупции.

Среди важнейших вопросов, получивших разрешение в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, выделяется проблема соотношения международного договора и внутригосударственного права, нашедшая свое отражение, прежде всего, в статье 26 (pacta sunt servanda — «Договоры должны соблюдаться»), статье 27 («Внутреннее право и соблюдение договоров») и статье 46 («Положения внутреннего права, касающиеся компетенции заключать договоры»).

Под имплементацией предлагается понимать «целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств» .

Принято выделять международный механизм имплементации норм международного

права и внутригосударственный (или национально-правовой) . Так, в целях инкорпорации норм международного права в национальное право на соответствующих уровнях создаются специальные правовые и организационные институты, обеспечивающие процесс имплементации.

Внутригосударственный правовой и институциональный механизм составляют правовые средства, обеспечивающие имплементацию международно-правовых норм в национальную сферу и государственные институты, которые непосредственно осуществляют выполнение международных обязательств.

Международный правовой и организационный механизм исполнения международных обязательств представляет собой совокупность международно-правовых средств, регулирующих процесс имплементации, и межгосударственных институтов, входящих в международную подсистему осуществления в целом .

В то же время международный правовой и организационный механизм имплементации норм международного права следует рассматривать как дополнительное средство, направленное на способствование деятельности государств по выполнению своих договорных обязательств по международному праву .

Для понимания сущности процесса включения (инкорпорации) норм международного права в российское законодательство очень важно понять его содержание: это объединение двух или более основ, которые являются автономными по своему значению . То есть два независимых закона и порядка (международно-правовая система и внутригосударственное право) путем включения норм первого во внутреннее законодательство создают новое содержание соответствующим механизмам правового воздействия .

Предлагается признать, что уже на этапе формирования международной договоренности государства-участники стремятся создать две нормы — международного и внутреннего права. При этом международное правило создается с формированием международного договора в качестве основного источника международного права.

Таким образом, нормативная часть международной нормы формируется в сфере международных отношений (универсальных, региональных, билатеральных), а механизм ее реализации — как в международной, так и в большей степени во внутригосударственной системе .

Действительно, государства при принятии международного договора одновременно определяют и содержание самих обязательств, и то, как эти нормы будут выглядеть в их правовой системе. Но это не значит, что тем самым создаются две разные нормы. Правило поведения одно — оно имеет международно-правовое значение, но действовать оно будет в двух разных правовых формах: согласованной (договорной) воли государств; и в качестве национально-правовой нормы, осуществление которой является международно-правовым обязательством этого государства.

Рецепция имеет два значения: восприятие национальным законодательством международно-правовых предписаний посредством механизма ратификации или утверждения (одобрения) международных договоров; передача прав и обязанностей компетентным органам государственной власти и управления. По мнению Р.А. Мюллерсона, когда международно-правовой договор налагает определенные обязательства на государство, внутригосударственное право, как бы в ответ международному праву, уточняет (формализует) эти обязанности, определяет органы, ответственные за осуществление международных договоров . В рецепированной национально-правовой норме государство делегирует им полномочия по выполнению этих международно-правовых требований.

Таким образом, национальное законодательство выступает в качестве правового инструмента для осуществления международно-правовых норм по противодействию коррупции посредством его государственных органов, юридических лиц и граждан (организационного инструмента).

Воспринимая нормы международного права в национальном законодательстве, государство не может исказить их сущность, поскольку это будет означать нарушение международно-правовых обязательств с вытекающими отсюда негативными правовыми последствиями в форме ответственности или санкций.

Для того чтобы предотвратить «искажения» воли государств во вновь создаваемых национальных рецепированных нормах права, международные объединения могут формировать собственные организационные институты им-плементации таких норм.

К международным организационно-правовым инструментам имплементации международных антикоррупционных стандартов следует отнести деятельность международных органи-

заций, способствующих обеспечению их соблюдения в национальных правопорядках.

Одной из таких международных организаций является Группа государств против коррупции (GRECO), объединившая в своем составе 48 европейских государств и Соединенные Штаты Америки. Ее задача состоит в том, чтобы посредством мониторинговой деятельности выявлять недостатки в национальных антикоррупционных политиках и предлагать соответствующие правовые и организационные меры по их устранению.

Советом Европы подготовлено множество правовых документов в сфере противодействия коррупции (Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г., руководящие принципы борьбы против коррупции, принятые Комитетом Министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. и т. д.) .

В этой связи можно выделить три взаимоувязанных аспекта в подходе Совета Европы к борьбе с коррупцией: разработка общеевропейских норм и стандартов, мониторинг их соблюдения, а также предоставление технического содействия и реализация программ адресной помощи странам и регионам.

Существует проблема выработки единообразных подходов в понимании международно-правовых предписаний, принимаемых органами различных международных организаций, в том числе GRECO. Как справедливо отмечает академик Т.Я. Хабриева, зачастую толкование международных конвенций международными организациями не только значительно расширяет рамки международно-правовых предписаний, но и вносит в них существенные элементы импровизации, не являющиеся прямым отражением базовых международно-правовых норм .

GRECO работает в циклах: оценка раундов, каждый из которых охватывает определенные темы. В силу систематического процесса оценки группа GRECO изучает каждую страну с учетом особенностей национальных правовых, политических и конституционных систем, и адаптирует свои рекомендации для каждой страны на основе предоставленной ей информации. При этом GRECO опирается на международные документы и стандарты, относящиеся к ее борьбе с коррупцией. Каждый отчет анализируется и подробно исследуется на пленарных заседаниях GRECO до его принятия. Это действует как окончательная проверка качества в процессе оценки.

Процесс оценки GRECO — обзор, рекомендация, отчет (соблюдение) — является дина-

мичным и поощряет государства-члены расширять свою приверженность общим стандартам, гарантируя, что они являются авторитетными и способными развиваться с течением времени.

Анализ ситуации в каждой стране осуществляется на основе письменных ответов на вопросник и информации, собранной во время встреч с государственными чиновниками и представителями гражданского общества во время визита в страну. После визита группа экспертов составляет доклад, который направляется в страну для комментариев прежде, чем он представляется GRECO на рассмотрение и утверждение. Выводы отчетов — можно утверждать, что законодательство и практика соответствуют или не соответствуют требованиям.

Ключевой темой четвертого раунда оценки стало содействие целостности государственной службы. GRECO рассматривала группы (депутаты, судьи и прокуроры) по пяти приоритетным вопросам,а именно:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1) этические принципы, правила поведения и конфликты интересов;

2) запрет или ограничение определенных видов деятельности;

3) объявление активов, доходов и обязательств;

4) соблюдение применимых правил;

5) информированность.

В этих пяти областях были рассмотрены более подробно:

— прозрачность законодательного процесса (члены парламента);

— прозрачность функций службы (судебные и прокурорские услуги);

— вознаграждение и экономические выгоды;

— принятие на службу, карьера и условия службы;

— запрет или ограничение определенных видов деятельности;

— мониторинг, надзор, а также обеспечение соблюдения правил;

— консультации и обучение.

Такая оценка позволила задуматься об усилиях заинтересованных сторон, достигнутых ими результатах, а также выявить возможные недостатки и рекомендовать дальнейшие улучшения. В рекомендациях основное внимание уделяется мерам по стимулированию саморегулирования, уточнению правил и ограничений, улучшению надзора и обеспечению эффективного применения санкций, когда это необходимо.

В соответствии с практикой рекомендации GRECO адресованы властям страны, которые определяют соответствующие учреждения/

органы, ответственные за принятие необходимых мер. В течение 18 месяцев после принятия отчета страна сообщает о действиях, предпринятых в ответ на сделанные рекомендации. GRECO оценивает принятые государствами меры.

Практика деятельности GRECO ясно дает понять, что подход «один размер подходит всем» не конструктивен. Политика GRECO должна учитывать особенности каждой страны. Таким образом, рекомендации GRECO должны тщательно адаптироваться к каждой конкретной стране.

Можно заключить, что GRECO не только обеспечивает организационно-правовыми средствами имплементацию соответствующих международных антикоррупционных стандартов, но и должна обеспечивать «точную настройку» правовых и организационных основ деятельности всех основных государственных и общественных институтов по реализации государственной антикоррупционной политики.

Разница между GRECO и другими механизмами международного мониторинга заключается в объеме и процессе мониторинга. Если GRECO оценивает соблюдение государствами-членами антикоррупционных инструментов Совета Европы, которые представляют собой всеобъемлющий арсенал стандартов и принципов, то, для сравнения, рабочая группа ОЭСР по борьбе со взяточничеством сосредоточена на соблюдении положений только ее конвенции в конкретной области подкупа иностранных публичных должностных лиц в международных деловых операциях.

Рекомендации международных организаций — это некие правила, призванные обеспечить предсказуемость в правовом регулировании отношений между сторонами, имеющими различную национальную принадлежность и желающими устранить разноречивые предписания национальных норм . Ключевым в данном определении видится роль таких рекомендаций, как «регулирование отношений сторон». Применительно к GRECO это должны быть отношения ее государств-членов по противодействию коррупции.

Такие рекомендации, в свою очередь, не порождают возникновения прав и обязанностей, они предполагают лишь общую установку, которой, однако, субъекты обязаны следовать. Рекомендации не должны касаться содержания норм национального законодательства, так как законотворчество является суверенным правом каждого государства.

И если нормы международного права определяют модель поведения, выражают автори-

тетную точку зрения по имплементации, толкованию и их применению, то в нормах «мягкого права» один или несколько из вышеперечисленных аспектов теряют свой характер .

Вместе с тем, контроль GRECO включает горизонтальную процедуру оценки, результатом которой является выработка рекомендаций, направленных на законодательные и институциональные преобразования. Работа GRECO напрямую требует от властей (в форме рекомендаций) не просто приведение национального законодательства в соответствие, а политических преобразований, организационных и законодательных реформ, по результатам реализации которых принимается доклад о выполнении рекомендаций GRECO той или иной страной. Нередко этому препятствует несоответствие рекомендаций GRECO действующим принципам и традициям развития национального права.

Представляется важным констатировать, что никакие рекомендации «извне» (от участников не национальной правовой системы) не могут гарантировать результативность и эффективность проведения соответствующих антикоррупционных мероприятий в конкретном государстве. Хотя бы исходя из того же принципа — «один размер не подходит всем».

Из «мягкого» права рекомендации GRECO, проходя через соответствующую систему оценки, трансформируются в так называемое «твердое право», международно-правовую норму, по сути формирующую международно-правовые обязательства: после всех обсуждений на пленарном заседании и получения страной полного текста рекомендаций они становятся обязательными. Так, согласно статье 16 Статута GRECO Уставной комитет может сделать публичное заявление, когда он посчитает, что член организации остается пассивным или принимает недостаточные меры в отношении рекомендаций по применению Руководящих принципов.

И хотя считается, что рекомендации GRECO не налагаются «сверху», а являются результатом процесса, обеспечивающего национальную самостоятельность , среди сугубо им-плементационных функций (соблюдение Руководящих принципов борьбы против коррупции (6 ноября 1997 г.) , контроль выполнения международных правовых документов, которые должны быть приняты в соответствии с Программами действий против коррупции) GRECO приобретает некоторые характеристики наднационального органа (наднациональный элемент ), приобретающего:

— право на вмешательство в вопросы, относящиеся к внутренней компетенции государства (например, регулирование организации и деятельности судебных, государственных органов);

— полномочия на создание обязательных для государств правил и механизмов контроля и принуждения к их соблюдению;

— полномочия своими решениями обязывать и управомочивать физических и юридических лиц данных государств .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Однако, исходя из толкования статей учредительного документа GRECO, нельзя определить ее наднациональный характер, так как в соответствии со статьей 2 Статута GRECO Резолюция (99) 5 об учреждении группы государств по борьбе с коррупцией (GRECO) таковыми полномочиями эта организация не наделена.

Более того, достаточно твердый и проникающий характер рекомендаций GRECO, не огражденный «в полной мере от влияния политических пристрастий» , может нести для России определенные политические риски. Так, по заявлению Администрации США, участие в GRECO продвигает интересы США во взаимной оценке качества средств для содействия реализации антикоррупционных обязательств. Поощрение стран Центральной и Восточной Европы и Евразии стать участниками в осуществлении Конвенции Совета Европы является неотъемлемым элементом американской антикоррупционной инициативы в организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, по обеспечению успешной конкуренции американских компаний на мировом рынке. Строгое и неукоснительное соблюдение этими странами законов по борьбе с коррупцией создает более привлекательный инвестиционный климат для инвесторов США и для американского экспорта. «Участие США в GRECO обеспечит узаконенный доступ к информации и анализу правовых и организационных условий этих стран» .

Так, в отношении России GRECO настаивает на повышении прозрачности законодательного процесса, в частности, снятии ограничений на доступ СМИ в Госдуму, ограничений, которые являются зеркальным реагированием на действия США в отношении национальных международных СМИ (Russia Today, Sputnik) .

Специалисты подчеркивают, что многие выводы экспертов GRECO справедливы, а сформулированные в отчетах рекомендации обоснованы. «Стоит задача по их исполнению, но нередко этому препятствует несоответствие рекомендаций ГРЕКО действующим принципам и традициям развития национального права» . Позиция нашего государства в отношении рекомендаций GRECO была высказана заместителем председателя Комитета ГД по безопасности и противодействию коррупции, А.Б. Выборным: «Как правило, мы достаточно оперативно исполняем только те нормы, которые согласуются с нашим национальным законодательством. В то же время, если по результатам проработки мы придем к выводу, что какие-либо действующие нормы уже охватывают рекомендации GRECO, то мы, безусловно, свое решение в этой части мотивированно отстаиваем» .

Важная научная и практическая задача, поставленная перед отечественной юридической наукой, — последовательное, четкое и конструктивное отстаивание позиции нашего государства по выполнению международных-правовых обязательств в антикоррупционной сфере.

В этом контексте наглядным представляется следующий пример. Многие зарубежные эксперты, входящие в оценочные комиссии GRECO, с большим упорством требуют от Российской Федерации криминализации незаконного обогащения. Примечательно, что некоторые политические деятели, преимущественно оппозиционные, активно используют подобные тезисы в своей политической и юридической практике .

Положения статьи 20 «Незаконное обогащение» Конвенции ООН против коррупции» 2003 года не являются самоисполнимыми (их исполнение оставлено на усмотрение государства-участника), а обязательство по их исполнению сводится только к рассмотрению возможности принятия законодательных и других мер. Кроме того, это обязательство обусловлено соблюдением Конституции и основополагающих принципов правовой системы государства-участника.

Следует отметить, что далеко не во всех странах, ратифицировавших Конвенцию, статья 20 Конвенции введена в действие (США, Франция, Швеция, Италия и др.).

Таким образом, во многих странах законодатели отказались от криминализации неосновательного обогащения в своем национальном законодательстве, однако при этом нормы о незаконном обогащении имеются в налоговом законодательстве и в гражданском законодательстве.

Российская Федерация последовательно с соблюдением Конституции и основополагающих принципов своей правовой системы выполняет обязательства по имплементации статьи 20 «Незаконное обогащение» Конвенции. Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 231-ФЗ «О вне-

сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»» в Гражданский кодекс РФ внесено новое основание прекращения права собственности. Так, пункт 2 статьи 235 части первой Гражданского кодекса РФ дополнен подпунктом 8, предусматривающим обращение по решению суда в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы.

В настоящее время можно говорить об уже сложившейся и синхронизированной практике применения законодательства о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих соответствующие должности, их доходам и норм подпункта 8 пункта 2 статьи 235 ГК РФ. По данным Генеральной прокуратуры РФ, с 2013 года было инициировано более 900Тпроцедур контроля за расходами. Прокуроры заявили десятки исков об обращении в доход государства имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы, на сумму более 78 млрд рублей . Имущество на сумму более 12 млрд рублей было обращено в доход Российской Федерации, что может свидетельствовать об имплементации положений статьи 20 Конвенции ООН против коррупции.

Таким образом, наряду с несомненной ценностью механизма оценки антикоррупционных стандартов GRECO для решения задач по противодействию коррупции в национальном законодательстве и в правоприменительной практике, очевидной необходимостью становится его совершенствование в целях исключения некорректных и политизированных оценок, а также тех рекомендаций, которые принимаются без учета правовых традиций и особенностей национальных правовых систем.

Примечания

1. Броунли Я. Международное право. М., 1977. Кн. 1—2. 535 с., 507 с.

3. Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. 318 с.

4. Сунцов Е.А., Трунцевский Ю.В. Теоретические проблемы имплементации норм международного уголовного права в России // Московский журнал международного права. 1997. № 2. C. 93—98.

6. Токарева П.А. Сущность и основные характерные черты международного институционного механизма социалистической экономической интеграции // Роль международного и институционного механизма в развитии социалистической экономической интеграции. Тезисы докладов. М., 1978. С. 5—12.

7. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1988. 1632 с.

8. Трунцевский Ю.В., Севальнев В.В. Перспективы международного сотрудничества Российской Федерации и Китайской Народной Республики в сфере противодействия коррупции // Международное публичное и частное право. 2016. № 6. С. 30—34.

9. Марочкин С.Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации: монография. М.: «Норма», «Инфра-М», 2011. 288 с.

11. Group of States against Corruption. URL: http:// www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_EN.asp?

12. Официальный сайт Исполнительного комитета СНГ. URL: http://www.cis.minsk.by/page. php?id=14650

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

17. Велижанина М.Ю. Роль «мягкого права» в регулировании международных отношений // Юрист-международник. 2006. № 3. C. 52—58.

19. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. Сборник документов. М.: ИНФРА-М, 2004. 640 c.

20. Грицаенко Л.Л. 1нституцмний мехажзм Свропейського Союзу: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 2010.

21. Королев М.А. Наднациональность с точки зрения международного права // Московский журнал международного права. 1997. № 2. C. 22—28.

23. URL: https:www.state.gov

25. URL: https://ria.ru/analytics/20141106/10320 22233.html

26. Интервью Генерального сийской Федерации Ю.Я. Чайки сант», вып. от 8 декабря 2017 г. kommersant.ru/doc/3489027.

прокурора Рос-газете «Коммер-URL: https://www.

1. Brownlie J. International law. Moscow, 1977. Book 1—2. 535 p., 507 p.

3. Gaverdovsky A.S. Implementation of the norms of international law. Kiev, 1980. 318 p.

7. Soviet encyclopedic dictionary / ch. ed. A.M. Prokhorov. 4th ed. Moscow: Sovetskaya encyclopedia Pabl., 1988. 1632 p. (In Russ.)

11. Group of States against Corruption. URL: http:// www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_EN.asp?

12. Official site of the CIS Executive Committee. URL: http://www.cis.minsk.by/page.php?id=14650

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

23. URL: https: www.state.gov/ (In Russ.)

По словам исполнительного секретаря Джанлуки Эспозито, в ближайшее время страна получит рекомендации. Организация размещает ежегодный отчет, в котором оцениваются все страны-участницы за предыдущий год. Во внимание берётся законодательство страны, коррупционные скандалы, сообщения из СМИ. Для Казахстана участие в Группе государств по борьбе с коррупцией будет ежегодно обходиться в 10-15 тысяч евро, отметил Эспозито. По его словам, эффект позволит улучшить бизнес-климат и повлиять на экономическое развитие. Добавим, организация ГРЕКО создана Советом Европы в 1999 году. Казахстан вступил в неё первого января 2020-го, став 50-ым государством-членом. Сегодня в организации находится 47 стран.

Джанлука Эспозито, исполнительный секретарь ГРЕКО:

— Ни одна пресс-конференция не обходится без вопроса – какая страна наиболее коррумпирования. Я не скажу, что существует страна, у которой иммунитет против коррупции. Кроме того, мы не замеряем восприятие коррупции. ГРЕКО рассматривает конкретные меры, которые предприняла страна, или не предприняла. Насколько эффективно они реализуют — или нет. Каких результатов достигает антикорруционное ведомство и система. Это и есть содержание тех вопросов, по которым мы оцениваем страну.

Российское отделение Transparency International опубликовало доклад о выполнении Россией рекомендаций Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). Ранее ГРЕКО выдвинула 22 рекомендации по усовершенствованию инструментария для борьбы с коррупцией. Эксперты Transparency пришли к выводу, что ни одна из них не была выполнена полностью.

В опубликованном в четверг докладе эксперты Transparency International дают выполнению Россией рекомендаций ГРЕКО неудовлетворительную оценку. По их мнению, ни одна из рекомендаций не была реализована полностью. Пять рекомендаций выполнены «удовлетворительным образом». Еще десять реализованы частично, а по остальным семи меры не были приняты вовсе.

ГРЕКО была создана Советом Европы в 1999 году для контроля за соблюдением государствами антикоррупционных стандартов. Сейчас в нее входят 49 государств. США — единственный член организации за пределами Европы. Организация помогает странам выявить недостатки в антикоррупционной политике и подобрать инструментарий для их устранения. Эксперты ГРЕКО провели четыре раунда оценки из предусмотренных восьми. На официальном сайте организации указано, что «анализ ситуации в каждой стране проводится на основе письменных ответов на опросы и информации, собранной на встречах с чиновниками и представителями гражданского общества». После визита группа экспертов составляет проект отчета, который передается стране для тщательного изучения.

Как сообщал «Ъ”, по итогам антикоррупционной оценки ГРЕКО Россия получила 22 рекомендации по усовершенствованию инструментария по борьбе с коррупцией. В октябре депутаты Госдумы получили от Генпрокуратуры справку о реализации этих рекомендаций, в которой говорилось, что полностью выполнено семь рекомендаций, частично — три, а 12 рекомендаций не выполнены вовсе. Отчет о принятых в России мерах по предупреждению коррупции будет рассмотрен на пленарном заседании организации в декабре 2019 года.

По версии Transparency International, в 2018 году Россия заняла 138-е место из 180 стран в Индексе восприятия коррупции, набрав 28 баллов из 100. Аналогичный результат показали Гвинея, Иран, Ливан, Мексика и Папуа—Новая Гвинея.

ГРЕКО рекомендовала РФ повысить уровень прозрачности законодательного процесса при помощи проведения публичных консультаций и обеспечения доступа СМИ к парламентскому процессу. Как указано в докладе Transparency International, функционал существующих в России «институтов общественного контроля за принятием законопроектов ограничен», а система отказа или лишения журналистов аккредитации «до сих пор остается закрытой».

Также в ГРЕКО настаивали на инициировании публикаций о заработке депутатов и сенаторов с возможностью проверки опубликованных данных. Сегодня, как сказано в докладе Transparency International, в декларациях, опубликованных на ресурсах Госдумы и Совета федерации, отсутствуют сведения об источниках доходов парламентариев и их интересах, а декларации депутатов доступны на официальном сайте Госдумы в разделе «противодействие коррупции» только за последние три года.

Кроме того, эксперты ГРЕКО рекомендовали усилить систему декларирования доходов членов двух палат эффективным механизмом контроля достоверности сведений, предоставляемых народными избранниками.

Действующее законодательство, указывают эксперты, не позволяет профильным комиссиям Госдумы и Совета федерации «осуществлять всесторонний контроль и проверку деклараций» парламентариев без «обращения со стороны третьих лиц». ГРЕКО настаивала на введении в законодательство санкций в отношении депутатов и сенаторов за нарушения, связанные с декларированием доходов.

Как сообщил «Ъ” заместитель генерального директора «Transparency International Россия» Илья Шуманов, доклад о выполнении Россией рекомендаций ГРЕКО готовился в течение последних шести месяцев, а «любые спорные позиции», представленные в документе, трактовались в пользу России. По словам господина Шуманова, вчера на закрытом заседании Transparency представила итоги работы всем заинтересованным сторонам, включая представителей Верховного суда, Следственного комитета, Госдумы, Совета федерации, Счетной палаты и Совета Европы.

Так, по мнению экспертов Transparency, полностью невыполненной осталась рекомендация по принятию кодекса этики для членов парламента. Лишь разработка антикоррупционного «практического руководства» для депутатов и сенаторов, а также предусмотренное на период с 2018 по 2020 год обучение парламентариев по вопросу противодействия коррупции получили близкую к удовлетворительной оценку. Две рекомендации из девяти ГРЕКО в отношении судейского корпуса были выполнены «удовлетворительным образом», отмечается в докладе. Речь идет о разработке для судей практического руководства по сообщению о подарках и их обучении «предупреждению коррупции» (аналогичное предложение выдвинуто и в адрес парламентариев). Эксперты Transparency International отмечают, что отчеты по обучению мировых судей отсутствуют, «что делает систему непрозрачной и недоступной для анализа со стороны общественности».

Выполненными частично эксперты Transparency International считают лишь рекомендации по ограничению роли исполнительной власти в назначении судей, упрощению возможности обжалования отказа в отводе судьи и «повышению стабильности срока пребывания в должности мировых судей».

В отношении прокурорского корпуса, по мнению экспертов организации, частично выполнены только две рекомендации ГРЕКО: обеспечение дисциплинарных процедур в отношении прокуроров и введение критериев для распределения нагрузки между ними. В список невыполненных вошли создание «более прозрачной процедуры» назначения в органы прокуратуры кандидатов, не состоявших на службе в ведомстве, и разработка аналогичного, как у судей и парламентариев, антикоррупционного руководства.

Никита Прокшин

Самое важное в канале Коммерсантъ в Telegram

Греко коррупция

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *