Детройт, некогда центр американской автомобильной промышленности, признал себя городом-банкротом еще в 2013 году. И согласно официальным данным с 2010 еще семь городов в США обратились к властям штата, чтобы начать процедуру банкротства: Сан-Бернардино, Мамонт Лейкс и Стоктон в штате Калифорния, Джефферсон в штате Алабама, Харрисбург в штате Пенсильвания, Сентрал-Фолс в штате Род-Айленд и Бойсе в штате Айдахо. Некоторые из них к настоящему времени избежали этой угрозы, но риск все еще велик.
Банкротство города означает, что муниципальные власти не могут выплачивать долги и урезают все социальные программы включая: образование, выплату пенсий и пособий, а также резко сокращают инвестиции в инфраструктуру города. Но прежде, чем то или иное муниципальное образование объявит о своем банкротстве, оно должно согласовать это с властями штата. И если город не может выплачивать деньги пенсионерам, гражданским служащими и отдавать долги кредиторам, то тогда составляется специальный договор, схожий с бизнес-договором о выдаче ссуды. И только в случае, если долги не могут быть погашены таким методом, власти города рассматривают банкротство как последнее средство, чтобы добиться снижения долговых обязательств. И в отличие от частных лиц и предприятий, банкротство города является делом федерального значения и государство лишь предоставляет возможность муниципальным властям обратиться к властям штата, чтобы те, в свою очередь, предоставили им возможность реструктуризировать свои долги. Без разрешения федеральных властей – процесс банкротства будет нелегальным. Некоторые штаты, такие как Аризона и Вашингтон, предоставляют муниципалитетам право подать на банкротство, во многих других должны быть соблюдены определенные условия, например, проведение финансовой оценки города или разрешения от губернатора штата. В Иллинойсе, Колорадо и Орегоне имеются собственные ограничительные законы, которые предоставляют право банкротства только отдельным муниципалитетам. В Джорджии и Айове городам вообще запрещено объявлять себя банкротами, хотя в штате Айова есть закон для муниципалитетов, которые могут объявить себя банкротами, если это случилось вследствие независящих от муниципальных властей обстоятельств.
Детройт, возможно, самый крупный город в истории Америки, который обанкротился, но далеко не последний. Еще около 20 городов находятся на гране банкротства. Их долги в сфере здравоохранения и в сфере выплат муниципальным работникам составляют $118 млрд. И не только небольшие города составляют этот список, но и такие крупные как Чикаго, Филадельфия и Нью-Йорк. Улучшение на фондовом рынке в конце 2013 года помогло многим городам избежать процедуры банкротства, но любое ухудшение может вернуть все на свои места. К тому же штаты Иллинойс, Калифорния, Нью-Йорк и Пенсильвания не смогут в будущем предоставить ссуды и кредиты города т.к. сами штаты находятся в довольно неустойчивом положении, а штат Вашингтон и Округ Колумбия также не собираются помогать неблагополучным городам.
Сейчас Детройт начал процесс выхода из банкротства, но проблем от этого меньше не стало. Пока власти решают вопросы с кредиторами, социальные проблемы никуда не исчезают. В городе по-прежнему тысячи бедных семей, которые не получают никакой выгоды от восстановления города. Это приводит к росту преступности в городе, и сейчас Детройт является самым опасным городом США, среди городов с населением свыше 100.000.
Республиканцы склонны винить во всем власти города, которые, по их мнению, вели неправильную социальную политику. Некоторые из них даже утверждают, что вся ответственность лежит на профсоюзах, которые требовали слишком многого, а взамен лишь предоставили неквалифицированный труд и неконкурентную экономику. Республиканцы считают правильными действия, например, мэра города Стоктон, который хочет пополнить городской бюджет более чем на $1.6 млрд. за счет понижения заработных плат, пособий и урезания льгот. Если такое поведение властей сочтут наиболее правильным, то школьная система, сфера здравоохранения и многое другое будет «разграблено» властями. Но при этом условия не станут лучше, жить не станет легче. Полное восстановление экономик городов невозможно пока бизнес сфера ставится выше, чем социальная.
Детройт официально признан банкротом — это крупнейшее муниципальное банкротство в истории США грозит сокращением пенсий и пособий. Не исключена продажа шедевров из местной галереи. План исправления ситуации кризисный управляющий должен представить не позднее 1 марта. «Это шанс на возрождение», — полагает судья. «Это опасный прецедент», — предупреждают эксперты.
В США состоялось самое крупное муниципальное банкротство. Бывшая столица американского автопрома город Детройт признан банкротом. Такое решение вынесено во вторник окружным судом США по восточному округу штата Мичиган. «Этот некогда славный и процветающий город теперь не может расплатиться по долгам», — прокомментировал судья Стивен Родс свое решение. Но зато, по его словам, у Детройта «есть шанс начать все заново».
Судья сообщил, что долг Детройта составляет $18,5 млрд, половина из них — долги соцведомствам и здравоохранению. Родс отдельно отметил, что нет никакого нарушения в том, что город не постарался договориться с кредиторами, перед тем как попросил признать его банкротом: кредиторов у Детройта более 100 тыс., что не оставляло шансов на досудебное улаживание конфликта.
Теперь город не обязан расплачиваться по долгам, поскольку его защищает положение банкрота. Более того, город может сократить социальные платежи и пенсии, уточнил судья.
Конституция штата Мичиган запрещает нарушать пенсионные контракты госслужащих, однако федеральные законы имеют большую силу. Согласно главе 9 закона о банкротстве США, Детройт должен представить план реструктуризации долга, на который мнение кредиторов может оказать лишь небольшое влияние.
План должен быть представлен не позднее 1 марта, но кризисный управляющий Кевин Орр обещает, что документ будет готов уже в начале 2014 года.
Жители, пикетировавшие здание суда, гадают, как теперь изменится их материальное положение. Город может оградить от потрясений очень бедных и очень старых, подняв пенсионный возраст или введя максимальную планку по размерам пособий, рассуждает Detroit Free Press, либо же распределить сокращения равномерно по всем пенсионерам. Юрист, специализирующийся на банкротствах, Дейл Гинтер пояснил агентству Bloomberg, что вероятнее всего пропорциональное сокращение для всех, от держателей облигаций до пенсионеров.
Отдельный вопрос — будущее коллекции Института искусств Детройта. Это пинакотека, созданная в 1885 году и первой в США начавшая покупать работы импрессионистов. Орр рассматривает вариант продажи шедевров.
В ее коллекции представлены работы Анри Матисса, Эдгара Дега и Винсента Ван Гога. Эксперты аукциона Christie’s оценили 3500 предметов искусства, принадлежащих городу, в десятки миллионов долларов.
Орр на пресс-конференции отметил, что распродажа может затронуть только 500 экспонатов. Детали раскрыть он пока отказался, но пообещал, что они вскоре станут известны.
Директор музея Грехэм Билл называет эту мысль отвратительной: «Даже в Великую депрессию никто не распродавал предметы искусства».
Впрочем, на решение судьи Родса тут же была подана апелляция, которая может существенно затянуть процесс. Ее авторы — профсоюзы Детройта, которые намерены доказать, что губернатор штата Мичиган Рик Снайдер не должен был давать право Детройту подавать заявление на банкротство.
Профсоюзы обращаются за подтверждением к конституции штата Мичиган, а кроме того, утверждают, что глава 9 закона о банкротстве ограничивает право сокращения пенсий и пособий.
Проблемы города берут начало в 1950-х годах, когда автомобильные заводы, составлявшие основу его экономики, стали переносить производство в другие штаты и пригороды. Население сократилось с почти 2 млн человек в 1950-х годах примерно до 700 тыс. на данный момент. Финансовый кризис дополнительно усложнил ситуацию, хотя два крупнейших предприятия Детройта — General Motors и Chrysler, — в 2009 году начавшие процедуру банкротства, быстро прекратили ее, получив помощь от государства.
В феврале 2013 года комиссия, изучавшая экономическую ситуацию в городе, объявила, что дефицит бюджета составляет $327 млн, а долг — $14 млрд. Уровень безработицы в городе утроился с 2000 года и более чем вдвое превышает средний по стране — 7,5%. В марте городу был назначен кризисный управляющий Кевин Орр, обладающий большими полномочиями. У него было полтора года на спасение Детройта. Но уже в мае международное рейтинговое агентство Moody’s спрогнозировало банкротство Детройта, заявив, что план Орра никуда не годится. 18 июня город обратился в суд с просьбой признать его банкротом.
С июня городские выплаты уже частично сокращены. Недофинансируются даже службы спасения. «У города нет средств, чтобы обеспечить жителей полицией, пожарными и «скорой помощью», — рассказал судья.
Время реагирования полиции в Детройте, сообщил судья Родс, составляет 58 минут, тогда как в среднем в США — 11 минут. Автопарк «скорой помощи» пополняется за счет благотворителей, которые покупают новые машины вместо старых с пробегом 300 тыс. км. В пожарной части на одного механика приходится 39 машин.
Журнал Forbes уже пятый год оценивает уровень преступности в Детройте как самый высокий в США. По данным ФБР, в 2012 году здесь было убито 386 человек. В Детройте совершается 54,6 убийства на 100 тыс. человек, это в десять раз больше, чем в среднем по Америке. В городе не работает 40% уличных фонарей, продолжал судья. 78 тыс. заброшенных зданий уродуют пейзаж. «Без защиты главы 9 город останется на старом пути», — убежден он.
Банкротство Детройта скажется не только на его 700 тыс. жителей, но и на всех США.
Детройт — 18-й по населению город страны. И уже шестой город в штате Мичиган, где было введено кризисное управление. По данным Северо-Западного университета США, города и округи в общей сложности задолжали $547 млрд.
«Это решение может привести к увеличению числа банкротств, поскольку теперь это способ не выплачивать пенсии, — сказал президент Merritt Research Services Ричард Циццароне агентству Reuters. — Теперь с большей вероятностью все оказавшиеся в сложной ситуации будут рассматривать банкротство как вариант».
Банкротство муниципалитета или региона в России явление маловероятное. В то же время в мировой практике несостоятельность крупных государственных эмитентов встречается достаточно часто.
Мы решили вспомнить крупнейшие дефолты зарубежных муниципалитетов и регионов, постаравшись в первую очередь обратить внимание на те экономические причины, которые привели к финансовому краху таких крупных заемщиков.
Содержание
Автомобильная столица США
Пожалуй, наиболее богатый опыт муниципальных банкротств имеется у США, где города обладают большой самостоятельностью, а в самом государстве накоплен колоссальный опыт судебных дел, связанных с несостоятельностью. До 40-х годов XX века муниципалитет не мог объявить банкротство, это было исключительно прерогативой компаний и частных лиц. Однако в 1934 году в Акт о банкротстве (Bankruptcy Act) были внесены соответствующие изменения.
Крупнейшим в истории штатов является банкротство Детройта, который был вынужден заявить о необходимости защиты от кредиторов 18 июля 2013 года. На тот момент долг муниципалитета оценивался в 18–20 миллиардов долларов. Банкротству предшествовал длительный упадок некогда одного из самых успешных американских городов. Считается, что взлет и падение Детройта — это взлет и падение автомобильной промышленности США. Однако к краху города также привели затяжной конфликт на расовой почве и ошибки в градостроительной политике.
Первые автомобильные предприятия начали создаваться в городе еще в 1920-х годах, а к 1950 году Детройт был настоящим автомобильным центром Америки. В городе разместили производства крупнейшие американские автомобильные корпорации: Ford Motors, General Motors и Chrysler. Только один самый крупный завод корпорации Форда давал работу 90 тысячам американцев.
Бурное развитие автомобильной промышленности вытеснило большинство других производств, и муниципальная экономика стала узкоспециализированной. Зарплата автомобильных рабочих в Детройте была выше, чем в среднем по США. К 1950 году ВРП на душу населения в городе был самым высоким в Америке, а его население выросло до 1,8 миллиона человек.
Автомобильные компании активно привлекали в город переселенцев из других регионов и стран. В Детройт приехали сотни тысяч афроамериканцев с юга США, а также иммигранты из Италии, Польши и Венгрии. Большинство вновь прибывших предпочитало не селиться в многоквартирных домах: высокие зарплаты позволяли строить собственное жилье на одну-две семьи. Это привело к образованию огромного по площади пригорода. Расовая сегрегация стала обычным делом: менеджмент и обеспеченные белые жили в основном в центре Детройта, в то время как афроамериканцы заняли окраины. Надписи «мы хотим видеть только белых арендаторов в нашем районе» часто встречались в центре.
Кризис и бунты
С 1950-х годов начинается упадок Детройта. Сначала удар по городу нанесло сокращение численности работников в автомобильной промышленности. В послевоенный период комбинация таких факторов, как повышение производительности труда, автоматизация, консолидация автомобильных предприятий и повышение налогов на отрасль, привела к снижению потребности в сотрудниках. В результате за небольшой период 150 тысяч жителей пригорода Детройта потеряли работу, а общий уровень безработицы в городе подскочил до 10%.
В 1943 году в городе вспыхнул первый бунт афроамериканцев — 34 человека было убито и 433 пострадало. Волнения продолжались в течение трех дней, навести порядок удалось только благодаря федеральным войскам. Ситуацию усугубила программа перестройки города и возведение сети новых шоссе. Из-за необходимости строить дороги пришлось снести несколько тысяч зданий, преимущественно в бедных пригородах, в том числе церкви, жилые дома, джаз-клубы, семейные кафе. При этом владельцы домов получали уведомления о необходимости переселения за месяц, и городские власти не оказывали им никакого содействия. Многие были вынуждены переселиться в многоквартирные дома.
На этом фоне в 1967 году вспыхнул очередной бунт, который продлился пять дней — 43 человека было убито и 467 ранено. Ущерб оценивался в 80 миллионов долларов. Протестующие сожгли 412 зданий. После этого Детройт перестал считаться безопасным процветающим городом. Начался сильный отток населения. Автомобильная индустрия продолжала сокращать рабочие места из-за повышения цен на энергоносители и конкуренции со стороны экономичных японских автомобилей. Десятки тысячи домов в Детройте оказались заброшены; стоит напомнить, что до упадка город характеризовала самая большая доля владельцев собственных домов среди небелых американцев.
К 2000-м годам численность населения города упала до 700 тысяч человек (более чем в два раза), а уровень преступности стал самым высоким среди крупных муниципалитетов США. На фоне сокращения доходов и сохранения расходов на разрушающуюся инфраструктуру ситуация с долгами города систематически ухудшалась.
В июле 2013 года Детройт был вынужден подать заявление о признании банкротом. Банкротству предшествовали переговоры с пенсионными фондами, кредиторами и профсоюзами, целью которых было уменьшить долговую нагрузку на город посредством реструктуризации, однако они провалились. Пенсионные фонды не позволили кризисному управляющему сократить выплаты пенсионерам, что сделало невозможным уменьшение расходов и реструктуризацию кредитов. Переговоры длились несколько месяцев, но закончились ничем.
В числе указанных в судебных материалах причин банкротства значились снижение численности населения, значительные расходы на пенсионные программы и программы поддержки инвалидов, сохраняющийся с 2008 года бюджетный дефицит, устаревшие компьютерные системы, использующиеся для администрирования доходов и расходов, коррупция в органах государственной власти. Также было указано, что 47% собственников недвижимости не платят за нее налоги.
Банкротство обошлось Детройту в колоссальную сумму. За обеспечение процедуры город заплатил юридическим фирмам, консультантам и финансовым советникам 23 миллиона долларов. По другим данным, общая сумма выставленных счетов составляет 177 миллионов, однако муниципалитет согласен только с частью из них. Ставки по облигациям города в течение нескольких месяцев после объявления банкротства выросли почти в два раза — с 8,39 до 16% годовых.
В декабре 2014 года Детройт вышел из процедуры несостоятельности. Антикризисный менеджер Кевин Орр (Kevyn D. Orr) заявил, что ему больше не нужно контролировать финансовое состояние города и он может передать всю полноту власти избранным лидерам. Антикризисный план, который включал сокращение пенсионных выплат, списание части стоимости облигаций и даже распродажу коллекции живописи местного музея, позволил снизить долги региона на 9 миллиардов долларов. Однако СМИ до сих пор гадают, удастся ли Детройту удержаться на плаву, или упадок в городе продолжится, а следовательно, продлятся и финансовые проблемы.
Слишком большие зарплаты пожарных
Вторым после Детройта муниципалитетом-банкротом по размерам долга является округ (иногда переводят как графство) Джефферсон в штате Алабама. Город подал на банкротство в ноябре 2011 года. Его долг составлял 4,2 миллиарда долларов.
В 2012 году обанкротился город Стоктон в Калифорнии. Он вошел в десятку самых опасных городов Америки, а также в десятку самых неграмотных. Менее 17% его населения закончили школу. Муниципалитет подкосил ипотечный кризис: медианная цена на недвижимость упала в два раза, резко снизив доходы городской казны.
Причиной банкротства еще одного города в Калифорнии, Валлехо, стали слишком высокие зарплаты местных пожарных и полицейских. Они стоили муниципальному бюджету почти 80% доходов. Интересно, что в Валлехо одним из способов финансовой стабилизации стало введение инициативного бюджетирования (Participatory Budgeting).
После Детройта в США долгое время не было банкротств городов, что связано с восстановлением экономики после финансового кризиса и снижением уровня безработицы. Однако в августе 2015 года о несостоятельности заявил небольшой город в штате Кентукки Хиллвью с населением в 8 тысяч человек. Активы муниципалитета оцениваются в 10 миллионов долларов при долге в 100 миллионов. Аналитики в прессе обращали внимание, что во многом на снижение числа банкротств в США повлиял случай Детройта: у города возникли серьезные проблемы, которые отпугивают другие готовые заявить о несостоятельности муниципалитеты.
Что касается потенциального банкротства штатов, то они, согласно законодательству США, прибегнуть к защите от кредиторов не могут. Однако дискуссии по поводу необходимого признания несостоятельности того или иного штата регулярно появляются в американской прессе. Так, в 2013 году активно обсуждалось возможное банкротство Иллинойса. За право штатов требовать защиты от кредиторов в связи со своей несостоятельностью, в частности, ратует бывший губернатор Флориды, кандидат в президенты США Джеб Буш. Примечательно, что последние дефолты штатов происходили в XIX веке.
«Штаты не могут быть признаны банкротами, однако в действительности они могут оказаться в ситуации, когда им придется отказаться платить по счетам. Что смогут сделать кредиторы в такой ситуации? Я думаю, Джеб Буш имеет в виду, что нам лучше принять некие правила действий в подобном случае», — говорит директор Института государственного и общественного управления Иллинойского университета профессор Д. Фред Гиертс. По его словам, как таковой институт банкротства штатов в США в принципе невозможен, потому что значительная часть полномочий субъектов федерации защищена федеральным правительством. В таком случае, если штат признается банкротом, его долги переходят к Вашингтону.
Муниципалитеты находятся в противоположной ситуации. Анализ поведения кредиторов в случае банкротства городов показывает, что пенсионные фонды, частные инвесторы, финансовые корпорации рассматривают муниципальные образования скорее как отдельные, слабо зависящие от федеральных властей корпорации, допускающие собственные финансовые ошибки. Так, округ Ориндж в штате Калифорния с населением 2,5 миллиона человек обанкротился в 1994 году, но уже через полгода смог снова выйти на рынок заемного капитала, хоть и с уровнем процентных ставок больше обычного. Ориндж занимал деньги с 1970-х годов, вкладывая средства в муниципальные предприятия, рассчитывая на то, что доход от вложений превысит выплаты по кредитам. Но этого так и не случилось.
К слову, в России ситуация совершенно другая: часто финансовые проблемы не только муниципалитетов, но даже отдельных предприятий приводят к вмешательству даже не региональных, а федеральных властей — вплоть до главы государства.
Без ликвидации имущества
Согласно законодательству США муниципалитет, желающий воспользоваться процедурой несостоятельности, должен получить либо, по крайней мере, попытаться получить согласие на такой шаг со стороны кредиторов. Сами кредиторы, что примечательно, не могут вынудить муниципалитет пойти на такой шаг. Это значительно отличается от банкротства компаний и финансовых организаций, когда любой держатель долга юридического лица может в случае отсутствия выплат подать в суд.
Законодательство США о банкротстве, в том числе глава 9 Кодекса о банкротствах, не предполагает принудительную ликвидацию активов муниципального образования. Распродажи активов не происходит, так как город должен продолжать выполнять свои обязательства перед жителями. Фактически целью федерального закона о банкротстве (действует в США с 1934 года) является обеспечение процедуры, в рамках которой муниципалитеты могут реструктурировать свою задолженность. Пока они находятся под защитой закона о банкротстве, у них есть возможность сохранять свободу в своей деятельности, в том числе в вопросах осуществления бюджетных расходов, налогообложения, эмиссии муниципальных долговых бумаг и операций с муниципальным имуществом.
Разработчики законодательства исходили из того, что муниципалитет является органом власти, управляемым демократически, и поэтому вмешательство в деятельность города без его согласия фактически становится ограничением политических прав граждан.
От Австрийских Альп до Лимпопо
Хотя в США и сложилось старейшее законодательство о несостоятельности муниципалитетов, процедуры банкротства для городов (а в некоторых случаях — и регионов) существуют и в других странах, в том числе в Канаде, Швейцарии, ЮАР, Бразилии, Албании, Румынии, Италии.
В некоторых случаях причиной дефолта становится плохая система администрирования финансов. Так, в начале 2012 года Казначейство ЮАР заявило, что провинция Лимпопо технически является банкротом — в бюджете региона для расчетов с кредиторами не хватало 2,7 миллиарда южноафриканских рэндов (около 180 миллионов долларов). Причиной банкротства целой провинции стали недостаточные учет и контроль над государственными тратами. Значительный объем расходов никем не проверялся, и зачастую траты даже не сопровождала необходимая документация. Ситуацию значительно ухудшил высокий уровень коррупции. Так, аудиторы при проверке финансов провинции в одном только департаменте образования не смогли получить документы более чем по 600 государственным контрактам.
Значительное число банкротств муниципалитетов в Европе приходится на Италию. Институт муниципального банкротства был введен в стране в 1989 году на фоне растущих дефицитов местных бюджетов. С 1989 по 2011 год процедурой воспользовалось 448 муниципальных образований. Некоторые города за это время успели объявить о дефолте дважды. Небольшой город Таранто, центр одноименной провинции на юге Италии, ставший банкротом в 2006 году, набрал долгов на 637 миллионов евро.
Однако самого крупного ожидаемого банкротства в Италии так и не случилось. Речь идет о потенциальном дефолте Рима, который оказался на грани несостоятельности к 2014 году. На фоне долгового кризиса к началу позапрошлого года дефицит бюджета итальянской столицы превысил 800 миллионов евро. Основной причиной ухудшения ситуации стало сокращение туристического потока: если в 2007 году в город приехало 9 миллионов туристов, то через пять лет эта цифра упала до 8,4 миллиона. При этом туристы и паломники стали чаще привозить еду с собой и гораздо реже делать заказы в кафе и покупки в магазинах. Значительный ущерб бюджету также наносили безбилетники в общественном транспорте — каждый четвертый пассажир не платил за проезд. Выходом из кризиса для Рима стало получение помощи в 575 миллионов евро от правительства Италии.
Еврозона пока еще не сталкивалась с банкротством регионов. Однако в течение последних нескольких лет на фоне непрекращающегося долгового кризиса в зоне евро все чаще говорят о потенциальном дефолте тех или иных территорий. Так, весной текущего года пресса сообщала, что перед угрозой несостоятельности оказалась австрийская Каринтия в Альпах.
Долг провинции с населением в 550 тысяч к марту 2015 года составлял 10,2 миллиарда евро. Причиной финансовых трудностей стало то, что регион предоставлял гарантии местному банку Hypo Alpe Adria Bank по финансовым вложениям. Не последнюю роль в решении давать такие гарантии играли дружеские отношения между банкирами и губернатором Каринтии Йоргом Хайдером (Jorg Haider). В итоге банковские средства были вложены в облигации стран Южной Европы, в первую очередь Греции, и потеряны. Однако дефолта не случилось, так как на помощь пришли власти Австрии.
Как видно из примеров, причинами банкротств регионов и муниципалитетов являются не только экономические процессы в государствах, но и их свобода и самостоятельность в принятии решений. Если центральное правительство готово брать на себя ответственность за провалы на местах и вкладывать деньги, то дефолтов не происходит. Однако должно ли оно это делать, остается предметом дискуссии.
К. В. Овчарук