Все больше ограничений
По закону одиночный пикет – это единственная форма публичного мероприятия, о которой не нужно заранее сообщать в госорганы и просить разрешения. За последние годы власти добавили сразу несколько новых условий, которые нужно соблюсти участникам подобных протестных акций.
Во-первых, регионам разрешили устанавливать минимальное расстояние между одиночными пикетами – не больше 50 м по общему правилу. В разных субъектах установили разные ограничения.
Еще три года назад Госдума утвердила новеллу, что о подобных акциях с использованием «быстровозводимых конструкций» нужно предупреждать заранее местные власти. По словам адвоката «Апологии протеста» Александра Передрука, подобное нововведение во многом стало ответом властей на агитационные «кубы» политика Алексея Навального, которые набрали популярность в 2013–2016 годах. Теперь даже менее громоздкую конструкцию нужно согласовывать для одиночного пикета. Передрук возмущается, что такой подход – почва для произвольного ограничения конституционного права граждан.
Есть и другие ограничения на пикеты.
Пленум Верховного суда в Постановлении от 26 июня 2018 года № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» отметил, что при рассмотрении подобных разбирательств следует учитывать, утвердили или нет границы «непосредственно прилегающих территорий в установленном порядке». Если нет, то организатора нельзя привлекать к ответственности за проведение акции на этом участке.
Кроме того, законодатель уточнил, что несколько одиночных пикетов, «объединенных единым замыслом и общей организацией», суд может признать одним мероприятием. Пленум ВС в п. 31 того же постановления конкретизировал, что единую смысловую направленность протестной акции можно определить по разным чертам: один организатор мероприятия, централизованное оповещение возможных участников и предварительная агитация. Одним словом, если вы организовали несколько одиночных пикетов на одну тему, но в разных районах Москвы, суд сможет определить, что такая акция требовала заблаговременного согласования с городскими властями, объясняет адвокат АК АК Гражданские компенсации Александр Немов.
Так, этой весной с интервалом в несколько часов на одиночных пикетах в поддержку основателя проекта «Омбудсмен полиции» Владимира Воронцова задержали журналиста Илью Азара и активиста Виктора Немытова, которые находились недалеко друг от друга. Тверской районный суд Москвы посчитал пикеты коллективным мероприятием и назначил им по 15 суток ареста. В дальнейшем Московский городской суд отменил наказание Немытову, а Азару сократил срок до 10 дней.
«Скрытое массовое мероприятие»
Московский адвокат Михаил Бирюков, который выступает защитником в подобных делах, подчеркивает, что практика изменилась именно в 2020 году. Если ещё в начале года активисты в столице спокойно выстраивались в пикетные очереди у станций метро и передавали один и тот же плакат друг другу, то уже весной за это стали привлекать к административной ответственности, рассказывает юрист. По словам Бирюкова, полицейские и судьи сразу «вспомнили» Постановление Пленума ВС № 28 и стали трактовать одиночные пикеты как «скрытую форму массового публичного мероприятия».
Порой, чтобы придать мероприятию массовости, используют подставных лиц, говорит Немов: «Все ради того, чтобы применить новеллу о единой идее нескольких одиночных пикетов». С подобной провокацией в прошлом году столкнулся адвокат Алексей Аванесян, который встал с пикетом напротив Краснодарского краевого суда в день визита туда председателя ВС Вячеслава Лебедева. Чтобы сотрудники правоохранительных органов признали эту акцию массовой и задержали защитника, рядом с ним попытались встать с такими плакатами, как «Свободу невиновным» и «Нет страже», два действующих секретаря крайсуда. Но провокация не удалась. Адвокат успел свернуть плакат, а работники канцелярии ушли к себе на работу. Аванесян пошел в здание суда, чтобы встретиться с мужчинами. Те попытались спрятаться от Аванесяна, но защитник пошел за ними и предлагал поговорить «без протокола». Всю «погоню» юрист снимал на видео.
Одиночные пикеты ограничивают во время международных спортивных соревнований в России. Начиная с сочинской Олимпиады-2014 и заканчивая чемпионатом мира по футболу, который проходил в 2018. Еще их стали запрещать из-за коронавируса. Уже к концу марта 2020 года ограничения ввели более чем в 40 российских регионах, уточняет Денис Шедов, юрист и аналитик «ОВД-Инфо». Активистов, которые нарушали запрет, штрафовали за нарушение самоизоляции по ст. 20.6.1 КоАП («Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения»).
Наказания и компенсации
За «незаконные» пикеты наказывают так же, как и за нарушение порядка проведения других публичных мероприятий. В первый раз придется заплатить до 20 000 руб., а во второй – от 150 000 руб. Максимальная ответственность для организаторов и участников подобных акций составляет до 300 000 руб. Возможен и административный арест до 20 суток, а при повторном нарушении – до 30 суток (ст. 20.2 КоАП).
Более того, за три административных нарушения на одиночных пикетах в течение полугода могут возбудить уголовное дело по ст. 212.1 УК («Неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования»).
По словам московского адвоката Марии Эйсмонт, сейчас даже самый обычный одиночный пикет могут расценить как потенциальное правонарушение. Она объясняет, что после истории с арестом журналиста Ивана Голунова люди привыкли выходить на подобные акции к зданию ГУ МВД на Петровке, чтобы выразить недовольство по поводу того или иного громкого задержания. Из-за чего в одном месте быстро образуется пикетная очередь – несколько граждан, стоящих друг за другом, которые ждут своей возможности постоять с плакатом. А учитывая последнюю практику, такой способ выражения протеста больше не гарантирует защиту от задержаний, предупреждает Эйсмонт.
Судебная практика по таким делам зависит и от региона. Санкт-Петербургский городской суд последовательно придерживается позиции, что сменяемые одиночные пикеты с единой идеей не нужно приравнивать к массовой акции. Активистов нельзя привлечь к административной ответственности за участие в несогласованном публичном мероприятии, в том числе сменяемом одиночном пикете, который не требует согласования, объясняет Передрук. Другой подход проявляют суды в столице, где журналиста Азара Мосгорсуд оставил под арестом.
Получить компенсацию за незаконное задержание на пикете несложно, но она будет очень маленькой, говорит Немов. Так, в Чебоксарах оппозиционер смог отсудить лишь 2000 руб. Зато ЕСПЧ в подобных случаях коммуницирует жалобы довольно быстро и рассматривает их в упрощенном порядке, рассказывает Эйсмонт. И суммы компенсаций там значительно выше. Например, в прошлом году Якову Григорьеву присудили €1700 за задержание на одиночном пикете 10-летней давности.
* – в материале использована статистика из аналитического доклада «ОВД-Инфо» «Одиночные пикеты: данные».
Принят Государственной Думой 4 июня 2004 года
Одобрен Советом Федерации 9 июня 2004 года
Настоящий Федеральный закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях
1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума регулируется настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».
Статья 2. Основные понятия
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) публичное мероприятие — открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;
2) собрание — совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
3) митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
4) демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
5) шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
6) пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации;
7) уведомление о проведении публичного мероприятия — документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка;
8) регламент проведения публичного мероприятия — документ, содержащий повременное расписание (почасовой план) основных этапов проведения публичного мероприятия с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа;
9) территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, — земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.
Статья 3. Принципы проведения публичного мероприятия
Проведение публичного мероприятия основывается на следующих принципах:
1) законность — соблюдение положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации;
2) добровольность участия в публичном мероприятии.
Глава 2. Порядок организации и проведения публичного мероприятия
Статья 4. Организация публичного мероприятия
К организации публичного мероприятия относятся:
1) оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления;
2) проведение предварительной агитации;
3) изготовление и распространение средств наглядной агитации;
4) другие действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.
Статья 5. Организатор публичного мероприятия
1. Организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований — гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний — 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия.
2. Не могут быть организатором публичного мероприятия:
1) лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда;
2) политическая партия, другое общественное объединение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке.
3. Организатор публичного мероприятия имеет право:
1) проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания — в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания;
2) проводить предварительную агитацию в поддержку целей публичного мероприятия через средства массовой информации, путем распространения листовок, изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и в иных формах, не противоречащих законодательству Российской Федерации;
3) уполномочивать отдельных участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению;
4) организовывать сбор добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан;
5) использовать при проведении собраний, митингов, демонстраций и шествий звукоусиливающие технические средства (аудио-, видеоустановки и другие устройства) с уровнем звука, соответствующим стандартам и нормам, установленным в Российской Федерации.
4. Организатор публичного мероприятия обязан:
1) подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 настоящего Федерального закона;
2) не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия;
3) обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления;
4) требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия. Лица, не подчинившиеся законным требованиям организатора публичного мероприятия, могут быть удалены с места проведения данного публичного мероприятия;
5) обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;
6) приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;
7) обеспечивать соблюдение установленной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
8) обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия;
9) довести до сведения участников публичного мероприятия требование уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о приостановлении или прекращении публичного мероприятия;
10) иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия. Уполномоченное им лицо также обязано иметь отличительный знак.
5. Организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
Статья 6. Участники публичного мероприятия
1. Участниками публичного мероприятия признаются граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем.
2. Участники публичного мероприятия имеют право:
1) участвовать в обсуждении и принятии решений, иных коллективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия;
2) использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством Российской Федерации;
3) принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.
3. Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны:
1) выполнять все законные требования организатора публичного мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел;
2) соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия.
Статья 7. Уведомление о проведении публичного мероприятия
1. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.
2. Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.
3. В уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются:
1) цель публичного мероприятия;
2) форма публичного мероприятия;
3) место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников;
4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия;
5) предполагаемое количество участников публичного мероприятия;
6) формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;
7) фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;
8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;
9) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.
4. Уведомление о проведении публичного мероприятия в соответствии с принципами, изложенными в статье 3 настоящего Федерального закона, подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.
Статья 8. Места проведения публичного мероприятия
1. Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.
2. К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:
1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
3. Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом особенностей таких объектов и требований настоящего Федерального закона.
4. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации.
Статья 9. Время проведения публичного мероприятия
Публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени.
Статья 10. Предварительная агитация
1. Организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента подачи уведомления о проведении публичного мероприятия имеют право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о месте (местах), времени, целях проведения публичного мероприятия и иную информацию, связанную с подготовкой и проведением публичного мероприятия, а также призывать граждан и их объединения принять участие в готовящемся публичном мероприятии.
2. Для проведения предварительной агитации могут использоваться средства массовой информации, устные призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, использоваться иные не запрещенные законодательством Российской Федерации формы агитации.
3. Недопустимо проведение предварительной агитации в формах, оскорбляющих и унижающих достоинство человека и гражданина.
4. Предварительная агитация не может проводиться в форме публичного мероприятия, если порядок его организации и проведения не соответствует требованиям настоящего Федерального закона.
5. В случае отказа организатора публичного мероприятия от его проведения он обязан принять меры по прекращению предварительной агитации и информированию граждан и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, которым подано уведомление о проведении данного публичного мероприятия, о принятом решении.
Статья 11. Материально-техническое и организационное обеспечение проведения публичного мероприятия
1. Материально-техническое обеспечение проведения публичного мероприятия осуществляется его организатором и участниками за счет собственных средств, а также за счет средств и имущества, собранных и (или) переданных для проведения данного публичного мероприятия, если федеральными законами, актами Правительства Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации не установлено иное.
2. Полномочия участников публичного мероприятия, осуществляющих материально-техническое обеспечение проведения публичного мероприятия, должны быть письменно удостоверены его организатором.
Статья 12. Обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления
1. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:
1) документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;
2) довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения — в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона;
3) в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона. Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия;
4) довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
5) обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;
6) информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;
7) при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ «О государственной охране», своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.
2. В случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.
Статья 13. Права и обязанности уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления
1. Уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления имеет право:
1) требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;
2) принимать решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом.
2. Уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления обязан:
1) присутствовать на публичном мероприятии;
2) оказывать организатору публичного мероприятия содействие в его проведении;
3) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении.
Статья 14. Права и обязанности уполномоченного представителя органа внутренних дел
1. По предложению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия, обязан назначить уполномоченного представителя органа внутренних дел в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Назначение указанного представителя оформляется распоряжением начальника органа внутренних дел.
2. Уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право:
1) требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения);
2) требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;
3) по просьбе организатора публичного мероприятия удалять с места его проведения граждан, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия.
3. Уполномоченный представитель органа внутренних дел обязан:
1) оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах своей компетенции;
2) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении.
Статья 15. Основания и порядок приостановления публичного мероприятия
1. Если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить данное нарушение.
2. В случае невыполнения требования об устранении нарушения, указанного в части 1 настоящей статьи, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время, установленное им для устранения нарушения. При устранении нарушения публичное мероприятие по согласованию между его организатором и соответствующим уполномоченным представителем может быть продолжено.
3. Если нарушение не было устранено по истечении времени, установленного уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, то публичное мероприятие прекращается в порядке, предусмотренном статьей 17 настоящего Федерального закона.
Статья 16. Основания прекращения публичного мероприятия
Основаниями прекращения публичного мероприятия являются:
1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц;
2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований настоящего Федерального закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия.
Статья 17. Порядок прекращения публичного мероприятия
1. В случае принятия решения о прекращении публичного мероприятия уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления:
1) дает указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие, обосновав причину его прекращения, и в течение 24 часов оформляет данное указание письменно с вручением организатору публичного мероприятия;
2) устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия;
3) в случае невыполнения организатором публичного мероприятия указания о его прекращении обращается непосредственно к участникам публичного мероприятия и устанавливает дополнительное время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия.
2. В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники милиции принимают необходимые меры по прекращению публичного мероприятия, действуя при этом в соответствии с законодательством Российской Федерации.
3. Порядок прекращения публичного мероприятия, предусмотренный частью 1 настоящей статьи, не применяется в случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий. В этих случаях прекращение публичного мероприятия осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4. Неисполнение законных требований сотрудников милиции или неповиновение (сопротивление) им отдельных участников публичного мероприятия влечет за собой ответственность этих участников, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Глава 3. Гарантии реализации гражданами права на проведение публичного мероприятия
Статья 18. Обеспечение условий для проведения публичного мероприятия
1. Организатор публичного мероприятия, должностные лица и другие граждане не вправе препятствовать участникам публичного мероприятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия.
2. Органы государственной власти или органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия.
3. Поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия осуществляются на безвозмездной основе.
Статья 19. Обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих право граждан на проведение публичного мероприятия
Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Президент Российской Федерации
В. Путин
10 августа на проспекте Академика Сахарова в Москве прошла согласованная с властями акция в поддержку незарегистрированных кандидатов на выборы в Мосгордуму. По данным «Белого счетчика», в митинге приняли участие около 50-60 тыс. человек — в том числе журналисты Леонид Парфенов, Юрий Дудь, рэпер Face, а также группы IC3PEAK и «Кровосток». После окончания акции участники организовали несанкционированное шествие по центру города. По данным МВД, были задержаны 136 человек.
10 августа на проспекте Академика Сахарова в Москве прошел согласованный митинг в поддержку незарегистрированных кандидатов в Мосгордуму. Изначально на мероприятие под названием «За допуск» были заявлены 100 тыс. участников.
Однако, по данным проекта «Белый счетчик», на акцию пришли 50-60 тыс. человек — часть протестующих не удалось посчитать из-за того, что некоторые рамки установили в переулках уже после начала митинга. МВД насчитало 20 тыс. участников.
В том числе митинг посетили писательница Людмила Улицкая, журналисты Леонид Парфенов и Юрий Дудь, блогер Данила Поперечны, рэпер Face, а также группы IC3PEAK и «Кровосток».
«Я хочу сказать спасибо каждому, кто сюда сегодня пришел. Спасибо всем, кто поддерживает «Отпускай» и «Допускай». Я не люблю власть человека над другим человеком. Но я выступаю за свободу, и поэтому я сейчас здесь», — заявил со сцены рэпер Face и исполнил несколько своих треков.
Митинг 10 августа стал самой массовой оппозиционной акцией со времен протестов 2011-2012 годов. При этом мероприятие прошло в рамках закона, сообщили в аппарате московского омбудсмена. «Мы дежурили на митинге ровно с 14 до 16. Народу было очень много, но все было в рамках закона — тихо, мирно. Обращений к нам по итогам этого митинга вообще не было, все нормально», — заявила РИА «Новости» уполномоченная по правам человека в столице Татьяна Потяева.
С ней согласилась и общероссийский омбудсмен Татьяна Москалькова. «Мне кажется, что сегодня как раз пример диалога власти и общества, когда разрешен был митинг, а стало быть, установлены гарантии безопасности волеизъявления людей, которые хотели выразить свою позицию. Такая положительная практика должна быть главным ориентиром на будущие отношения», — сказала она агентству.
Задержаний на самом митинге в Москве практически не было, однако после его окончания со сцены прозвучало предложение «погулять» по центру города. Так, участники акции, скандируя «Допускай», пошли к Мясницкой улице — в это время на Чистых прудах уже выстроились правоохранители, блокирующие проход в сторону Китай-города. Первые задержания начались у памятника Грибоедову — далее митингующие стали двигаться в сторону Администрации президента РФ.
Чтобы выпроводить демонстрантов с территории, полицейские сначала выстроились в широкие шеренги, а после обступили толпу на Старой площади. Затем для граждан создали коридор, по нему прошли около полутора сотен протестующих и несколько десятков журналистов, писало агентство REGNUM.
К 21.00 по мск участники несанкционированного шествия стали расходиться. Они покидали центр по Старосадскому переулку, в то время как силовики шли обратно в автозаки, стоящие у метро «Китай-город», сообщала «Медиазона». Последний участок, с которого сняли оцепление, была улица Забелина. К тому времени на месте протестов остались только журналисты.
По данным столичного МВД, в центре Москвы задержали 136 человек. Между тем «ОВД-Инфо» сообщало о 146 задержанных. По предварительным данным, среди них было семь несовершеннолетних, передавал ТАСС со ссылкой на детского омбудсмена Евгения Бунимовича.
Несогласованные шествия прошли и в других городах России. Так, в Санкт-Петербурге в ходе акция были задержаны 86 человек, в Ростове-на-Дону — 11 задержанных, в Брянске — двое, сообщало «ОВД-Инфо».
Митинг на Сахарова стал четвертым в поддержку независимых кандидатов. Предыдущие прошли 20 июля, 27 июля и 3 августа — только акция 20 июля была согласована с властями.
Заявку на мероприятие в мэрию подала незарегистрированный кандидат на выборах в Мосгордуму Елена Русакова. «С группой граждан и организатором Еленой Русаковой достигнута договоренность о проведении митинга на проспекте Академика Сахарова 10 числа с 14.00 до 16.00 с установкой трибуны у дома 9 по проспекту Сахарова», — сообщал «Интерфаксу» замглавы столичного департамента региональной безопасности Василий Олейник.
Аналитики проекта «ОВД-Инфо», занимающиеся мониторингом политических преследований, опубликовали доклад об использовании процедуры согласования уличных акций как инструмента цензуры.
В 2017 г. в России по ст. 20.2 КоАП (нарушение законодательства о митингах) привлекли более 3800 человек, в первой половине 2018 г. – более 1400 человек.
Большинство привлеченных к ответственности за нарушение законодательства о митингах составляют участники не согласованных с органами власти публичных мероприятий. Не погруженные в митинговую тематику наблюдатели могут задаться вопросом: «А разве сложно подать уведомление и согласовать мирную акцию?»
Почти во всех случаях уведомление о будущей акции подавалось, но местные власти либо отказывали в ее согласовании, либо предлагали организаторам для ее проведения безлюдные окраины населенных пунктов. Именно невозможность согласовать публичное мероприятие является истинной причиной неимоверно большого количества привлеченных к ответственности по ст. 20.2 КоАП.
В докладе «ОВД-Инфо» приведено множество способов несогласования публичного мероприятия. И с каждым уведомлением оснований для несогласования становится все больше и больше. В Казани, к примеру, не согласовали одну из площадок для митинга, так как в соответствии с паспортом антитеррористической защищенности там может находиться не более 200 человек, а уведомление подано на 1000.
Попытка согласовать акцию превратилась в ритуальное действие без шанса получить положительный результат.
Подали уведомление, получили отказ, но все равно вышли на акцию.
Задуманные как превентивное средство, препятствующее участию в несогласованных акциях протеста, высокие штрафы, обязательные работы и административный арест по ст. 20.2 КоАП перестали работать в 2017 г. (в 2015 г. – 748 привлеченных, в 2016 г. – 843, в 2017 г. – 3800). Большинство выходящих на несогласованные акции уверены, что отказ в согласовании является незаконным. При этом они допускают свое задержание полицией и последующее наказание. Кроме того, в регионах стали формироваться группы взаимопомощи, которые помогают с уплатой штрафов и скидываются на передачи в спецприемник для арестованных.
Выход на несогласованную акцию стал самостоятельной формой протеста, а задержание и наказание за участие в таком мероприятии – хоть и неприятные, но вынужденные атрибуты «борца с режимом».
После каждой массовой несогласованной акции полиция и суды на несколько месяцев загружаются десятками, а в столице – сотнями дел, возбужденных по ст. 20.2 КоАП. Речь в данном случае не идет о всестороннем рассмотрении дел, и большую роль здесь играет их количество. У судов есть своя пропускная способность, а внезапно возникшие десятки дел приходится вклинивать в уже имеющееся расписание судебных заседаний.
Поэтому полиция и суды рассматривают дела в конвейерном порядке. Рапорты полицейских, протоколы стали шаблонными – материалы дел в отношении разных задержанных состоят из одних и тех же копий документов, в которых меняются лишь анкетные данные. Суды идут по тому же пути – меняют только личные данные. Мне приходилось видеть решения, в которых забывали поменять пол и фамилию.
Через полгода сотни жалоб о нарушении ст. 11 Конвенции (право на свободу собраний и объединений) из России направляются в ЕСПЧ. Причем и там сложился правовой конвейер по рассмотрению таких дел, однако Суду это явно не нравится. Анализ деятельности коллег по защите мирных протестующих в Европейском Суде показывает, что сейчас в ЕСПЧ около 1000 жалоб на нарушение права на свободу собраний. Большинство из них – от рядовых участников несогласованных акций. С января 2018 г. ЕСПЧ стал коммуницировать жалобы привлеченных по ст. 20.2 участников мирных несогласованных акций в упрощенном порядке. Это шаг к либерализации национального законодательства о митингах и один из сигналов, адресованных властям России.
Первым сигналом стало Постановление по делу «Лашманкин и другие против России», во исполнении которого, кстати, было принято Постановление Пленума ВС РФ от 26 июня 2018 г. Второй сигнал как раз заключался в создании большого пакета коммуницированных дел по жалобам о нарушении права на свободу собраний, как по упрощенной процедуре, так и в общем порядке. Третий сигнал – решение Большой Палаты ЕСПЧ по делу «Навальный против России», в котором было применено правило ст. 46 Конвенции о необходимости изменения законодательства о публичных мероприятиях. У Европейского Суда еще есть один правовой инструмент – вынесение пилотного постановления, в котором установят период, в течение которого власти России будут обязаны законодательно изменить существующую правоприменительную практику и прекратить массовые привлечения к ответственности мирных демонстрантов. Но перед этим стоит ожидать большого количества решений об установлении нарушения ст. 11 Конвенции. Таких дел, прошедших все стадии рассмотрения и готовых к вынесению постановления ЕСПЧ, уже более сотни.
Плохое ли законодательство о митингах в России и нужно ли его менять?
Россия – страна правоприменения, а не закона. Если посмотреть на процедуру согласования и обязанности органа власти, описанные в законе, то в этой части не было серьезных изменений. Кроме появления гайд-парков и возможности у регионов устанавливать дополнительные места, в которых нельзя проводить митинги, демонстрации и шествия.
А вот правоприменение серьезно изменилось в 2012 г. Добиться признания незаконным отказа в согласовании стало невозможно. Да, есть единичные случаи побед, но это исключения, подтверждающие общее правило. К тому же победное решение не трактуется как автоматическое согласование, а лишь обязывает власти повторно рассмотреть уведомление.
Российские суды стали рассматривать административные иски исключительно с формальной стороны: дан ли ответ в установленные сроки, указана ли причина, по которой было предложено изменить место или отказано в согласовании, предложен ли иной вариант. Суды не разбираются, возможно ли достичь целей публичного мероприятия на месте, предложенном взамен заявленному организаторами. В их решениях прослеживается приравнивание публичных мероприятий к корпоративным (закрытым) с четко определенным составом участников, поэтому предложение властей провести митинг на окраине населенного пункта признается обоснованным. Так, в решении суда г. Набережные Челны Республики Татарстан было указано, что предложение провести митинг на окраине города не препятствует реализации права на свободу собраний, а, наоборот, содействует. Однако даже обозначение публичного мероприятия предполагает наличие публики, да и цель его – распространение мнений, формирование мнений, а значит, любой должен иметь возможность стать если не участником акции, то по крайней мере наблюдателем.
Чтобы изменить правоприменение, необходимо исключить из законодательства формальные основания для отказа в согласовании публичных мероприятий.
Первым законодательным изменением должно быть лишение права регионов устанавливать дополнительные места, в которых проведение публичных мероприятий запрещено, т.е. необходимо исключить ч. 2.2. ст. 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях».
Региональные законодатели установили явно необоснованные запреты: десятки и сотни метров от остановок, образовательных и медицинских организаций, дорог общего пользования, зданий органов муниципальной и государственной власти и т.д. Если на карте обозначить все запретные территории, то станет понятно, что в большинстве населенных пунктов центр находится под официальным запретом для проведения публичных мероприятий.
Но возможные либеральные изменения в законе будут лишь косметическим ремонтом, не решающим проблему. России нужен новый закон «О манифестациях», основанный на практике Европейского Суда, на его решениях о нарушении ст. 11 Конвенции. В преамбуле этого закона должно быть написано: «Представители власти обязаны предпринимать все усилия, чтобы мирная манифестация состоялась в заявленное время и заявленном месте». Лишь тогда можно будет ожидать позитивных изменений.
В новом законе должны быть предусмотрены и иные нормы, препятствующие злоупотреблениям со стороны органов власти. К примеру, необходимо сократить максимальный срок рассмотрения уведомления: ответ должен быть получен не в течение трех суток, как сейчас, а «в тот же день». Это, во-первых, позволит организаторам акции оперативно подать новое уведомление, если в первом были дефекты, а во-вторых, уменьшит возможности властей по «изобретению» оснований для переноса акций и для отказа в их проведении.
Кроме того, следует законодательно закрепить обязанность организовать гайд-парки с большой вместимостью в центре населенного пункта. Органам власти необходимо запретить проводить свои культурно-массовые мероприятия на их территории. Сейчас же они все находятся на окраинах и, как правило, рассчитаны в лучшем случае на несколько сотен человек.
Возможность властей «мотивированно предлагать» изменить место и время проведения публичного мероприятия тоже должна быть ограничена. Нужно установить законодательный запрет на предложение о переносе публичного мероприятия на другой день. Время акции не должно переноситься более чем на один час. Предложенное властями новое место должно располагаться максимально близко к первоначально заявленному и быть доступным не только участникам акции, но и сторонним наблюдателям.
Реформировать необходимо и процедуру судебной защиты. Существующие гарантии в Кодексе административного судопроизводства явно не защищают право на свободу собраний. Необходима отдельная глава об обжаловании действий и решений органа власти, вынесенных в ходе процедуры согласования публичных мероприятий.
В этой главе должна быть не только описана процедура рассмотрения – максимально сокращенные сроки рассмотрения иска и возможной апелляции, но и закреплена обязанность ответчика (органа власти) доказывать наличие реальных причин, по которым невозможно проведение акции в заявленном месте, представлять доказательства того, что предложенные властями место или время равнозначны несогласованным.
Не менее важным должно быть и наделение судов исключительным правом признавать акцию согласованной в случае признания отказа в согласовании незаконным и/или немотивированным.
Вышеперечисленные предложения не являются исчерпывающими, но они касаются проблем, требующих незамедлительной реакции.