1. Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также — федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также — нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.
Барыбина Е.Л., ст. преподаватель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Ульяновского государственного университета, Россия, Ульяновск.
При определении предмета государственного контракта как средства самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд большое значение имеет определение дефиниции «государственные (муниципальные) нужды». Понятие государственных нужд недостаточно полно раскрывается в специальных нормативных актах, регулирующих поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд.
Ключевые слова: контрактная система, поставка товаров, государственный контракт, государственные (муниципальные) нужды, государственный заказ.
В научной литературе вполне обоснованно указывается, что отношения по государственным закупкам характеризуются сложностью и неоднородностью, имеют длящийся характер, регулируются нормами различных отраслей права. Одной из главных особенностей правового регулирования отношений в сфере государственных закупок является сочетание публично-правовых и частноправовых элементов .
Важно отметить: во внутренней структуре норм о государственных закупках усматриваются различные составляющие, требующие научного анализа, но понятие «государственные нужды» является ключевым элементом системы государственного заказа . Следует констатировать, что термин «государственные (муниципальные) нужды» претерпел существенные изменения с развитием и совершенствованием законодательства о государственных закупках.
Федеральным законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее — Закон о поставках продукции) установлены общие принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку не только товаров, но и работ и услуг для федеральных государственных нужд . Наиболее полным определением государственных нужд следует считать дефиницию, закрепленную в Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов) . В соответствии с п. 1 ст. 3 этого нормативного акта «под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также — федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также — нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений».
———————————
Документ утратил силу с 1 января 2014 года в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе).
Действующий в настоящее время Закон о контрактной системе, к сожалению, не содержит подобного определения. Представляется правильным, если бы законодатель все же закрепил, что такое «государственные нужды», в нормативном документе. Полагаем, что термин «государственные нужды» как правовое понятие, имеющее самостоятельное юридическое значение, должен иметь законодательную дефиницию.
В соответствии со ст. 1 Закона Ульяновской области от 27.06.1997 № 015-ЗО «О поставках продукции для областных государственных нужд» областные государственные нужды определяются как «потребности Ульяновской области в продукции, необходимой для решения экономических, социальных, природоохранных и иных задач, обеспечиваемые за счет средств областного бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей».
Поскольку Законом о размещении заказов было предусмотрено определение понятия государственных нужд без ограничения целевой направленности государственных потребностей, в ч. 2 ст. 1 Закона о поставках продукции было внесено соответствующее изменение. Согласно ему перечень целей поставок продукции для государственных нужд, предусмотренный Законом о поставках продукции, также в настоящее время является открытым.
Закон о контрактной системе распространяет действие на закупки любых товаров, работ, услуг, удовлетворяемых путем заключения соответствующих договоров, которые по своим признакам относятся к государственным или муниципальным нуждам, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 1 Закона о поставках продукции.
К государственным и муниципальным нуждам относятся потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для:
1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;
2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация;
3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
В соответствии с действующим законодательством содержание государственных нужд составляют потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий как государства, так и государственных заказчиков. Критериями отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам можно считать признаки, отражающие как сущностные признаки государственных нужд, так и формально-юридические. Так, те или иные потребности в товарах должны быть признаны государством в качестве государственных нужд; государственные нужды финансируются из средств бюджета и привлекаемых в установленном порядке внебюджетных источников; государственные закупки осуществляют субъекты, получающие статус государственных заказчиков; удовлетворение государственных нужд осуществляется посредством разработки и утверждения специального правового механизма взаимодействия государства и предпринимателей, включая использование установленных законом способов размещения заказов государства и применения особой договорной конструкции — государственного контракта .
В отношении классификации государственных нужд можно утверждать, что ее следует проводить по различным основаниям: по уровням определения — федеральные и региональные; по видам — социальные и экономические; по способам удовлетворения — договорный и внедоговорный; по характеру воплощения — программные нужды и внепрограммные нужды; по содержанию — нужды в товарах, работах, услугах.
Считаем оправданным высказанное в науке мнение, что отсутствие «единой, четкой формулировки понятия общественных нужд, закрепленной в законодательстве, неопределенность в толковании конституционного ограничения права собственности» характерны и для законодательства других государств .
Под «государственными и муниципальными нуждами» одни исследователи понимают определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями . Другие ученые полагают, что государственные и муниципальные нужды — это «публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или региона» . Третьи понимают под такими нуждами потребность соответствующего публично-правового образования в использовании того или иного объекта в соответствии с его законодательно установленными функциями .
Представляется целесообразным путем внесения дополнений в Закон о контрактной системе установить понятие «государственные и муниципальные нужды», что обеспечит достижение целей заключения государственного контракта как средства самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд и определенность регулируемых отношений.
Полагаем, что государственные и муниципальные нужды — это общественно значимые нужды (потребности) соответствующего публично-правового образования, закрепленные нормой права, объективно существующие, которые направлены на удовлетворение интересов неопределенного круга лиц (населения), реализуемые в установленном законом порядке специально уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления. Как указывалось выше, данное определение представляется необходимым закрепить в контрактном законодательстве.
В современной юридической литературе высказывается мнение о самодостаточности сформировавшейся в сфере государственных заказов нормативной базы . В настоящее время должен быть проведен детальный анализ существующего в данной сфере законодательства. Полагаем, что дальнейшая нормотворческая деятельность в этом направлении должна проводиться с учетом реализации задачи по введению в действие в России федеральной контрактной системы. Совершенствование правового регулирования должно осуществляться путем детального урегулирования всех стадий процесса формирования и реализации госзаказов. В том числе должно происходить дальнейшее развитие законодательства о размещении заказов.
Несомненно, в Законе о контрактной системе предложен комплексный подход, регламентирующий закупки, однако нужно время, апробация закона в правоприменительном процессе для оценки его эффективности.
При этом необходимо более продуманно подходить к принятию новых правовых актов в данной сфере, которые будут играть ключевую роль для работы Закона о контрактной системе в целом.
Выводы. 1. Необходимо различать «государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд» и «договор поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд» как сделки (договоры), как основания возникновения соответствующих правоотношений (юридический факт), как правоотношения.
2. Представляется, что Закон о контрактной системе распространяется на любые закупки публично-правовых образований, осуществляемые в соответствии с установленными в нем положениями, за исключениями, установленными ч. 2 ст. 1 Закона о поставках продукции.
3. Государственный контракт как средство самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд, являясь гражданско-правовым договором, включает в себя механизмы публично-правового регулирования (воздействия).
4. Публично-правовые и частноправовые начала в государственных контрактах тесно взаимосвязаны, что предполагает не только необходимость в правовом регулировании нормами гражданского законодательства, но и субсидиарное применение норм публичного законодательства.
5. Государственный контракт по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд по своей правовой природе является гражданско-правовым договором, имеющим организационный характер, проявляющийся при заключении и исполнении государственного контракта. Вместе с тем особый правовой режим данного договора позволяет сделать вывод о наличии публично-правовых элементов в структуре договорных связей по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд.
6. Целесообразно законодательно закрепить понятие «государственные и муниципальные нужды».
7. В современных условиях развития рыночных механизмов основное направление совершенствования правового регулирования государственного контракта по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд должно идти по пути модернизации той правовой базы, которая была создана ранее, но с учетом современных гражданско-правовых механизмов. Дальнейшей тенденцией правового обеспечения в сфере госзаказов должна выступать не механическая, а научно обоснованная унификация правовых норм, примером чего является Закон о контрактной системе.
Список литературы
1. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009.
2. Белов В.Е. О возрастании роли государственного регулирования отношений в сфере публичных закупок на современном этапе (правовые аспекты) // Право и бизнес: Сб. статей I ежегодной междунар. науч.-практ. конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения проф. В.С. Мартемьянова. М., 2012.
3. Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. № 8.
4. Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2004.
5. Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. № 1.
6. Розовенко М.В. Понятие и порядок определения государственных нужд // Общество и право. 2011. № 5. С. 120 — 123.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 34. Ст. 3540.
8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4596.
9. Спиридонов С.А. Проблемы законодательного разделения нужд Российской Федерации, государственных заказчиков и бюджетных учреждений при заключении государственных контрактов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4.
10. Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб., 2002.
11. Шмакова Е.Б. Общественный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. Доступ из: СПС «КонсультантПлюс».
References
1. Andreeva L.V. Zakupki tovarov dlja federal’nyh gosudarstvennyh nuzhd: pravovoe regulirovanie. M., 2009.
2. Belov V.E. O vozrastanii roli gosudarstvennogo regulirovanija otnoshenij v sfere publichnyh zakupok na sovremennom jetape (pravovye aspekty) // Pravo i biznes: Sbornik statej I ezhegodnoj mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii, priurochennoj k 80-letiju so dnja rozhdenija professora V.S. Martem’janova. M., 2012.
3. Evsegneev V.A. Sobstvennost’ na zemlju v fokuse interesov // Zhurnal rossijskogo prava. 2004. № 8.
4. Kabytov N.P. Vykup zemel’nogo uchastka kak osnovanie prekrashhenija prava chastnoj sobstvennosti: Dis. … kand. jurid. nauk. Samara, 2004.
5. Konjuh E.A. Obespechenie zhilishhnyh i zemel’nyh prav sobstvennika zhilogo pomeshhenija pri iz»jatii zemel’nogo uchastka dlja gosudarstvennyh ili municipal’nyh nuzhd // Zhurnal rossijskogo prava. 2006. № 1.
6. Rozovenko M.V. Ponjatie i porjadok opredelenija gosudarstvennyh nuzhd // Obshhestvo i pravo. 2011. № 5. S. 120 — 123.
7. Sobranie zakonodatel’stva Rossijskoj Federacii. 1994. № 34. St. 3540.
8. Sobranie zakonodatel’stva Rossijskoj Federacii. 2011. № 30 (ch. 1). St. 4596.
9. Spiridonov S.A. Problemy zakonodatel’nogo razdelenija nuzhd Rossijskoj Federacii, gosudarstvennyh zakazchikov i bjudzhetnyh uchrezhdenij pri zakljuchenii gosudarstvennyh kontraktov // Gosudarstvennaja vlast’ i mestnoe samoupravlenie. 2013. № 4.
10. Shevchenko L.I. Regulirovanie otnoshenij postavki: teorija i praktika. SPb., 2002.
11. Shmakova E.B. Obshhestvennyj interes kak uslovie iz»jatija sobstvennosti v konstitucijah zarubezhnyh stran // Konstitucionnoe i municipal’noe pravo. 2011. № 6. Dostup iz: SPS «Konsul’tantPljus».
Барыбина Е.Л. Понятие «государственные (муниципальные) нужды» в предмете государственного контракта как средства самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд // Современное право. 2014. № 10. С. 79 — 83.
Содержание
Система государственных закупок, как живой организм
Система закупок для нужд государства представляет собой огромный «живой организм» с множественными жизненными процессами, проходящими внутри него, эту систему можно сравнить разве что с кровеносной системой человека, где каждый капилляр — это отдельный заказчик мелкого звена, предположим, муниципальная школа или городская больница, а крупные артерии — это заказчики федерального уровня.
Как и во всяком живом организме, все действующие лица системы закупок связанны между собой «ниточками» и не один из них не может существовать по отдельности. Давайте рассмотрим данный организм в отдельности в некой экосистеме госзаказа, и обозначим всех действующих лиц. Заказчик — это один, и, пожалуй, самый главный организм в экосистеме госзаказа, без которого нельзя представить данную систему.
Заказчиков можно поделить на следующие несколько уровней:
Муниципальные заказчики — это маленькие заказчики, которым перепадают лишь крохи бюджета и вследствие этого, размещением заказа они занимаются редко.
Региональные же заказчики — достаточно крупные «особи», которые уже имеют неплохую часть делимых бюджетных средств и нужды их уже более крупные по сравнению с муниципальными заказчиками.
Федеральные заказчики — это «Мамонты» государственного заказа, через их руки проходит большая часть бюджета, но и их потребности в разы выше всех остальных заказчиков. В системе государственного заказ также присутствуют и другие участники экосистемы — это поставщики. Поставщики, как и государственные заказчики, делаться на крупных, средних и мелких. Крупные поставщики обычно нацеливаются на большие и долгосрочные заказы, которые могут принести им баснословные прибыли, в основном это большие проекты строительства, поставка больших партий товара и т.д.
Средним поставщикам не приходится рассчитывать на выполнение крупных проектов, вследствие чего, они довольствуются всеми теми проектами, за которые не захотели взяться другие заказчики.
Ну а про мелких заказчиков и говорить не приходится, поскольку это низшее звено в иерархии поставщиков, только на крохи и объедки от всех остальных они могут рассчитывать.
Есть и третья сторона этой системы, это, конечно же, закон, который описывает все взаимодействие внутри системы государственных закупок и по которому вынуждены жить все ее представители, этот закон носит номер сорок четвертый и имеет статус федерального.
Система государственных закупок — подводим итоги
Подводя итоги вышеизложенного, можно сказать одно: система государственных закупок — очень сложная и многогранная система, в которой существуют свои представители, подчиняющиеся одному и единственному закону, но, в то же время, чем крупнее система закупок, тем она и слабее, поскольку еще не существует идеальной системы. Вследствие этого продуманно достаточно много лазеек и ухищрений для того, чтобы обойти закон, по которому эта система живет и развивается.
Система госзакупок – определение и ключевые проблемы
Удовлетворение государственных нужд методом приобретения товаров, работ и услуг на деньги из бюджета — есть определение понятия госзакупки. Делая акцент на словосочетании «удовлетворение государственных нужд», необходимо понять, что система госзакупок нацелена на непосредственное удовлетворение наших с вами потребностей. Дороги и страхование автомобилей, больницы, приобретение медицинских препаратов и оборудования, госучреждения и ремонт помещений – всё это и многое другое, без чего не может обойтись человек, обеспечивает государство, реализуя чётко отлаженную и регламентированную систему госзакупок.
Охватывая почти все области рынка, государство оказывается на нём покупателем. Мы хорошо знаем, что закупки всей нужной продукции: товаров, работ, услуг осуществляются за деньги из бюджета, значительная часть которых приходит от налогоплательщиков, т.е. фактически от нас с вами, а это значит что, то, как реализуется сама система госзакупок, небезразлично для каждого обычного работающего человека. Вот почему вопросы, каким образом государство тратит огромные денежные средства, не занимается ли расточительством, коррупцией и произволом, становятся для нас актуальными. Специальная система госзакупок, регламентированная законодательством, направлена на устранение злоупотреблений при реализации закупок для нужд государства. Система госзакупок представляет собой комплекс чётких указаний осуществления закупок государством, которые позволяют сделать наиболее видимым расходование денежных средств налогоплательщиков. Информацию о том, что система госзакупок станет максимально прозрачной уже в ближайшем времени, сообщил премьер-министр Российской Федерации Дмитрий Медведев. С января месяца 2014 года вступил в силу закон о федеральной контактной системе, позволивший в значительной степени усовершенствовать ситуацию в сфере, имеющей отношение к жизни практически всех слоёв населения, — сфере закупок. На основании нового закона система госзакупок разрешает отменять организацию тендеров на проведение ненужных торгов и услуг, в случае, когда победитель уже заранее известен. Эта новая система госзакупок регламентирует обязанность властей публиковать долгосрочные и краткосрочные финансовые планы по государственным закупкам и организовывать общественные разговоры по наиболее актуальным из них. Теперь благодаря принятой мере, средние и малые предприятия смогут полноценно участвовать в подобных конкурсах.
Система госзакупок: подходы и принципы
Сущность системы госзакупок проявляется в её принципах. Система госзакупок в целом осуществляется по определённым стандартам и правилам. Она основывается на равном и справедливом отношении ко всем участникам проводимых торгов. Все поставщики, подающие свои заявки на официальный сайт госзакупок для участия в конкурсах, имеют равные права, одинаковое количество информации о тендере на госзакупки, а также равные возможности участия в конкурсе на госзакупки, независимо от формы собственности и национальности. Эффективная система госзакупок предполагает прозрачность и открытость процесса закупок.