РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТААУЧНОИ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 1
издается с 19734 г. выходит 4 раза в год индекс РЖ 2 индекс серии 2.4 рефераты 97.01.001-97.01.055
МОСКВА 1997
Конституция «лишь закрепляет единство экономического пространства, гарантируя в его пределах свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств- поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8, п.1). Но само понятие экономического пространства не воспринимается как строго научная конституционная категория.
Необходимы, считает автор, четкие конституционные ориентиры для развития нашей многоформенной экономики.
Е.В.Алферова
Административно-территориальное устройство (АТУ) является одним из важнейших составляющих территориальной организации общества. На его основе строится система органов государственной власти, органов местного самоуправления, совокупность рыночных институтов, а также система общественных объединений. Происходящее реформирование российского общества не затронуло до сих пор систему АТУ Российской Федерации. Изменения АТУ в субъектах РФ носят стихийный характер и касаются в основном низших административно-территориальных единиц (ATE). Прежде всего АТУ, по мнению автора, весьма архаично, раздроблено и бессистемно. Это во многом связано с особенностями субъектов Российской Федерации. Подавляющее большинство субъектов РФ, особенно в европейской части страны, -небольшие, без особой производственной специализации и благоприятных условий комплексного развития, хотя на Урале и востоке выделены довольно крупные. Диапазон основных показателей экономического и социального развития достигает десятков раз. Подчеркивается, что в силу своей комплексности и относительной консервативности административно-
территориальное устройство в современных условиях стало одной из чрезвычайно важных проблем государственного строительства. Административно-территориальное устройство в современном
обществе, пишет автор, — это не’только перечень географических делений территорий, а сложный государственно-правовой механизм, который тесно связан с государственной и общественной формой управления и служит базой для экономической, политической, идеологической и организаторской деятельности государства и его субъектов.
В работе автор обращает особое внимание на характеристику важнейших закономерностей и тенденций, которые присущи административно-территориальному устройству Российского государства на современном этапе, анализирует действующее законодательство и предлагает варианты его совершенствования. Изучение сущности объекта исследования — административно-территориального устройства РФ предопределяется выяснением того, что является территорией и ее составными частями, элементами и звеньями АТУ. В науке государственного права под государственной территорией понимается та часть земного шара, в отношении которой суверенное государство осуществляет свое верховенство, выражающееся в возникновении юридической связи между проживающим на этой территории населением и государством (гражданство) и в праве государства владеть, пользоваться и распоряжаться этой территорией в целях организации материального производства. Административно-территориальная единица определяется как компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов государства или органов местного самоуправления и максимально обеспечивающая реализацию задач и функций государства. С учетом приведенного понимания административно-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы.
Административно-территориальное устройство РФ функционирует как система, включающая в себя в качестве ее элементов и составных частей административно-территориальные единицы. В свою очередь АТУ каждого субъекта РФ тоже функционирует как система в рамках общефедеральной территориальной системы. Как сложная система АТУ включает в качестве составных частей административно-территориальное
деление (членение государственной территории по политическому признаку), ведомственно-территориальное деление (разделение государственной территории на зоны действия и влияния по производственному признаку), национально-территориальное деление (выделение ATE по национальному признаку) и отношения административно-территориальной подчиненности (социальные связи между отдельными типовыми частями государственной территории).
Административно-территориальное устройство имеет огромное значение для успешного функционирования всей политической системы общества, решения задач хозяйственного и социально-экономического развития. В этой связи отмечается несколько аспектов, раскрывающих роль АТУ в обществе: обеспечение гармоничного сочетания интересов личности, территориальных коллективов (общностей), государства (общества); обеспечение контроля центра над местами; сбора налогов; размещение органов власти и государственного управления; обеспечение государственного регулирования и программирования различных сфер жизни общества; стимулирование освоения новых районов; организация деятельности муниципального хозяйства; формирование системы демократического местного самоуправления; обеспечение представительства мест в федеральных органах. Выполнение этих функций требует, чтобы АТУ основывалось на узловом районировании, структурах типа «центр — перифирия». Поэтому важное значение имеет строгость иерархии единиц АТУ, пропорции между ними и численности населения и экономическом потенциале. Таким образом, административно-территориальное устройство, пишет автор, представляет собой систему административно-территориальных единиц, выступающих организационно-правовой основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих участие граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективное использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социально-экономических, политических и духовных потребностей населения (с. 51).
Маю заметить, что в государственно-правовой литературе имеются высказывания о том, что термин «административно-территориальное устройство» устарел, не отвечает новому
содержанию системы территориального деления государства, а потому нуждается в замене. Так, Б.А.Страшун, указывая на узость термина «административно-территориальное устройство» (деление), предлагает заменить его другим термином — «политико-территориальное устройство», административно-территориальные единицы именовать «территориальными коллективами». Аналогичной точки зренйя придерживался И.П.Ильинский, который считал, что территориальные коллективы являются частью политической системы. М.Н.Межевич предлагает вместо термина «административно-территориальные единицы» использовать термин «местные территориальные общности» (иит. по: с. 22). Автор же полагает, что нет оснований для подобной замены, поскольку эти понятия имеют разное смысловое значение.
Далее характеризуются основные элементы системы административно-территориального устройства Российской Федерации: городские, сельские поселения и муниципальные образования. Все муниципальные образования составляют два звена АТУ: среднее и низшее (сельские населенные пункты, поселки и сельсоветы как ATE). Так, среднее звено в системе АТУ составляют районы, города, районы в городах, города с территориальным районом, закрытые административно-территориальные единицы субъектов РФ подчинения. Все городские муниципальные образования подразделяются на города субъектов РФ подчинения (республиканского, краевого, областного, окружного) и города муниципально-районного значения (подчинения). По мнению автора, определяющим фактором создания любых ATE и установления их административных центров является способность территории или части ее саморазвиваться, самообеспечиваться, быть легко управляемой и удовлетворять потребностям населения. В этой связи в монографии затрагивается проблема территориальной организации местного самоуправления. Подчеркивается, что совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении тесно взаимосвязано с установлением нового АТУ.
АТУ выполняет три важнейших функции: 1) административно-политическую — обеспечение организационной устойчивости государства; 2) экономическую и социальную -создание необходимых условии для формирования в стране
рациональных территориальных пропорций и развитых региональных комплексов народного хозяйства; 3) управленческую -обеспечение координации и управляемости территориями. В условиях политической и экономической реформы в РФ АТУ призвано сыграть важную и ответственную роль. Вместе с тем в настоящее время существует необходимость реформирования и самой административно-территориальной организации России. Не случайно значительное место в монографии посвящено основным предпосылкам и условиям реформирования АТУ Российской Федерации и основным направлениям его совершенствования. Здесь и реформирование через систему местного самоуправления двух типов расселения: город и сельская местность, и проблема распределения полномочий и ответственности между субъектами местного самоуправления, определения оптимальных размеров административно-территориальных единиц. Реформа АТУ должна предусмотреть, по мнению автора, комплекс особых мер и программ по обеспечению специфических интересов и прав малочисленных народов, репрессированных народов, центров сосредоточения тяжелой промышленности, районов нового освоения с суровыми природно-климатическими условиями. Одной из важных проблем при реформировании АТУ является внедрение научных знаний в практику. Подчеркивается необходимость комплексного и междисциплинарного подхода к этой реформе.
Совершенствование АТУ, отмечает автор, необходимо проводить на основе учета новых экономических отношений, с учетом реформирования существующих в стране экономических районов (ныне действующая сетка насчитывает 11 крупных экономических районов Российской Федерации. Она была принята в 1961-1963 гг., небольшие поправки вносились в 1982 г. При этом около половины из этих районов образованы еще в 1939 г. По мнению автора, в проект нового АТУ необходимо заложить следующие требования: 1) совмещение во всех его звеньях социально-экономических, рыночных и административных функций; 2) выдвижение в качестве основополагающих задач как хозяйственных, так и социальных; 3) учет разнохарактерности и разноэтапности решаемых проблем; 4) признание преобладающей тенденции к интеграции экономики и необходимости укрупнения административно-территориальных единиц. Предлагается
использовать в территориальной организации России и ее субъектов зонально-экономическое районирование, субъектно-
территориальное деление и специальное (ведомственное) деление. Зонально-экономические районы (ЗЭР), состоящие из субъектов РФ, должны воплощать процессы хозяйственной интеграции и разделения труда, иметь общность производственной специализации и единые перспективы разрешения регионально-комплексных проблем. Формирование масштабных и многоресурсных зонально-экономических структур как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ создаст условия, благоприятствующие рождению рынка с товарными ресурсами за счет собственного производства или эффективных поставок извне, а также образованию рынков капитала, ценных бумаг, рабочей силы и мощной рыночной инфраструктуры. Формирование ЗЭР и осуществление внутрисубъектного РФ районирования будет способствовать и успешному созданию системы отраслевых и региональных производственно-коммерческих объединений — корпораций, концернов, ассоциаций. Оно создаст условия для эффективного управления научно-техническим прогрессом, использования и охраны природных ресурсов, регулирования интенсификации производства и т.д. Экономическое районирование внутри субъектов РФ, считает автор, неизбежно приведет к укрупнению существующих в них административно-территориальных единиц, городских и сельских поселений. Это звено АТУ может принять на себя управление развитием многих отраслей хозяйства и социальной сферы, связанных главным образом с жизнеобеспечением населения.
Созданию качественно новых ATE, какими могут быть зонально-экономические районы, препятствуют территориальные границы многих субъектов РФ. Но необходимость реформы АТУ Российской Федерации на новой экономической основе не вызывает у автора сомнения. Поэтому далее он ищет ответы на вопросы: по каким критериям следует формировать новые субъекты РФ, новые ATE? какими они должны быть — крупными или малыми, насколько их рубежи должны совпадать с реальным этнокультурным, экономическим природным членением территории? как формировать новые ATE: «сверху», т.е. административным путем, или «снизу», путем неизведанного у нас «административного саморайонирования»?
Территориальное устройство должно обеспечить: процесс самостоятельности и расширения самоуправления государственных и автономных образований РФ в рамках Конституции; стремление всех национальностей России использовать процесс преобразований для обеспечения благоприятной среды обитания; достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и партнерства.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Е.В.Алферова
В книге анализируются теоретические и практические предпосылки новых подходов к формированию федерального и республиканского законодательства в период перехода к рыночной экономике и демократической государственности. Структура работы подчинена решению следующих задач:
определить место современного российского законодательства в правовой системе;
— исследовать способы и методы устранения противоречий между федеральным и республиканским законодательством;
разработать рекомендации по дальнейшему совершенствованию российского законодательства.
Действующее российское законодательство рассматривается как две системы законодательства: федерального и республиканского. В систему федерального включается законодательство, сложившееся в результате реализации исключительных полномочий федеральной и республиканских властей. Система республиканского законодательства соответственно включает законодательство, сформированное республиканскими парламентами в силу своих конституционных полномочий и по вопросам совместного ведения с федеральной властью. Каждая система имеет свои особенности в силу различных конституционных полномочий. Именно конституционное распределение компетенции между федеральной и республиканской