УДК 342 — 408
К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Бутько Людмила Васильевна д.ю.н., профессор кафедры государственного и международного права
Кубанский государственный аграрный университет, Краснодар, Россия
2012 год открывает в истории государства Российского отсчет нового периода его развития. Конституционные преобразования, начатые в конце 80-х гг. прошлого века, обретают новые направления, наполняются новым содержанием, соизмеримым с общемировыми процессами. Взгляд на тенденции, формируемые в новых условиях с ориентацией на преемственность в развитии преобразований, пред лагается в данной статье
Ключевые слова: КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА, ПЕРИОДЫ, НАПРАВЛЕНИЯ,
ЭТАПЫ, ТЕНДЕНЦИИ, ОСНОВАНИЯ,
РАЗВИТИЯ
Нынешняя конституционная реформа в России представляет собой процесс сложный, многозначный, достаточно противоречивый и незавершенный. Стало модным преподносить его под лозунгами идеи модернизации, необходимости решения ее многообразных задач . В связи с этим актуальным представляется ее поэтапная характеристика, обоснование основных периодов и направлений. Обнаружившиеся при этом связи конституционных преобразований с экономическими, политическими, социальными и иными процессами и явлениями подчеркивают исторический судьбоносный характер реформирования .
Влияние конституционной реформы на теоретическую оценку государства, его признаков, формы, сущности, на институциональное развитие правовой системы, на качественное изменение всей системы общественных отношений может быть сформировано и установлено на основе последовательного отслеживания всех периодов, этапов, направлений реформы, всех государственно-правовых и общественно-политических акций и мероприятий, охватываемых соответствующими историческими рамками.
UDC 342 — 408
TO A QUESTION OF DEVELOPMENT OF THE CONSTITUTIONAL REFORM IN MODERN RUSSIA
Boutko Lyudmila Vasilyevna
Dr.Sci.Law, professor of the chair of state and intema-tional law
Kuban State Agrarian University,
Krasnodar, Russia
Keywords: CONSTITUTIONAL REFORM, PERIODS, DIRECTIONS, STAGES, TENDENCY, FOUNDINGS, DEVELOPMENT
Первым показателем конституционных реформ следует считать направления процессов реформирования. Связанные с функциями конституционных реформ, направления указывают те приоритетные сферы преобразований, на которые нацелены потоки производимых мероприятий и сосредоточено внимание преобразователей. Направления также позволяют увидеть уровень и качество реализации той функции конституционной реформы, которая в рамках конкретного направления признается преобладающей.
Этапы и периоды конституционных реформ ориентируют, прежде всего, на хронологию развивающихся событий. Они также позволяют отследить их последовательность или параллельность, установить их системность или, наоборот, бессистемность, обосновать закономерность или непредсказуемость, показать их объективный или субъективный характер. При этом они различаются по основаниям их определения и по хронологическим показателям.
Более масштабными в этом отношении следует считать периоды конституционной реформы. Они определяются с учетом всей совокупности преобразовательных мероприятий и достигнутых результатов реформирования. Они свидетельствуют, во-первых, о том, насколько успешно решаются вопросы борьбы с кризисными явлениями, наблюдаются позитивные процессы или, наоборот, углубление кризиса. Во-вторых, периодами отмечены рубежные итоги в строительстве и развитии нового типа Российского государства и права.
В отличие от этого этапами отмечено развитие событий в рамках каждого направления. Их характеристика основывается на сочетании событийного и хронологического показателей. События каждого этапа фиксируются соответствующими конституционно-правовыми актами, на их основе раскрывается содержание каждого этапа. Этапы и направления конституционной реформы тесно взаимосвязаны, но не тождественны. (4, С. 4;
С. 3-37). Названные качества присущи конституционному реформированию современной России.
Сегодня уже сформировались объективные условия, с учетом и на основе которых стало возможным обоснование этапов и направлений конституционной реформы в Российской Федерации. Для их установления существуют следующие объективные основания: 1) время принятия правовых документов, обеспечивающих проведение реформы; 2) содержание производимых изменений; 3) их целевое назначение; 4) результаты произведенных преобразований и определение дальнейших перспектив развития (прогнозирование, планирование, программирование и т.п.).
Установление этапов конституционного реформирования зависит от определения конституционной реформы как государственно-правового явления. Если под конституционной реформой понимается вся совокупность исторических событий, фрагментов, ситуаций, в рамках которых проходили те или иные изменения конституций или принимались новые, то именно эти исторические фрагменты и могут рассматриваться в качестве этапов реформы. Если же каждый из них оценивается как самостоятельная конституционная реформа, то определение ее этапов должно быть обосновано с учетом других критериев.
Термин «конституционная реформа» в юридической науке в целом и в том числе в науке конституционного права России не употреблялся вплоть до 1986 года. Конституционные изменения 1917-18, 1924-25, 193637, 1977-78 годов не подвергались теоретическому осмыслению и обоснованию с точки зрения признаков конституционной реформы. С позиций сегодняшнего дня названные исторические даты могут рассматриваться в качестве конституционных реформ в узком смысле их понимания. Это в свою очередь является основанием для того, чтобы рассматривать процессы конституционных преобразований, производимые в России с 1988 года по настоящее время, в качестве самостоятельной конституционной рефор-
мы в широком ее понимании, как явления, обеспечивающего переход государства и права к новому историческому типу. Ее содержание, периоды, этапы и направления составляют предмет самостоятельного исследования.
Важным историческим фактором, предопределившим ход конституционной реформы в России, явилось принятие Конституции РФ 1993 года. Это событие следует считать своего рода водоразделом в оценке периодов, этапов и направлений современной конституционной реформы. С его учетом необходимо разграничивать, прежде всего, периоды конституционной реформы:
— первый период — с 1988 года до конца 1993 года, т.е. до принятия новой Конституции Российской Федерации (период Г орбачевско-Ельцинских реформ — переходный период);
— второй период — с 1994 года до 2012 года — до открытого противостояния тем преобразованиям, которые были произведены за этот период (период Ельцинско-Путинских реформ — период реализации модели государственности, учрежденной Конституцией 1993 г.);
— третий период — с 2012 года, который может оказаться периодом революционных или эволюционных преобразований государства и права, в зависимости от того, какие социальные силы одержат победу на выборах 2011-2012 гг.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В 2012 году Россия вступает в очередной период конституционной реформы. Первые очертания предлагаемых преобразований уже просматриваются в лице предложений по реформированию политической системы, избирательной системы, системы государственной власти на федеральном и региональном уровне, местного самоуправления, системы экономических отношений, особо — реформы системы ЖКХ, образования, здравоохранения, пенсионной, военной реформы и др.
Каждый из названных периодов различается, прежде всего, своими направлениями. Каждое направление, в свою очередь, развивается по сво-
им этапам. В результате такого подхода каждый этап или период конституционной реформы имеет свои внешние (временные) формы и внутреннее содержание.
Все разнообразие политических, государственно-правовых, организационных и иных событий, действий, мероприятий и актов должно быть оценено качественно и количественно и приведено в логически завершенную, взаимосвязанную систему в рамках процесса либеральной модернизации . Именно это создает необходимые предпосылки для научного обоснования конституционной реформы, ее исторической государственно-правовой оценки, установления тенденций и перспектив ее дальнейшего развития, совершенствования и перехода в новое качество.
Итак, обозначим этапы и направления конституционной реформы в первый ее период, т.е. до декабря 1993 года.
Главной задачей конституционной реформы в самом ее начале были изменения Конституции 1978 года, а с 1990 года она дополняется задачей подготовки и принятия новой Конституции страны, которая постепенно становится доминирующей. С учетом этого можно обозначить два самостоятельных направления в конституционной реформе России в период с 1988 до 1993 года:
первое направление — реформирование Конституции РСФСР 1978 года, т.е. внесение изменений и дополнений в соответствии с требованиями времени;
второе направление — подготовка, апробация и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года.
В каждом из этих направлений реформа развивалась поэтапно, и каждое направление отличается своей внутренней логикой и последовательностью производимых преобразований. Вместе с тем прослеживается взаимосвязь этих направлений, свидетельствующая об их единстве, взаимозависимости и взаимном влиянии друг на друга. Диалектика здесь со-
стоит в том, что сроки существования Конституции 1978 года и ее обновление находятся в прямой зависимости от сроков подготовки новой Конституции. Чем дальше откладывалось принятие последней, тем дольше могла существовать старая Конституция и наоборот.
Но более важным представляется подчеркнуть содержательную сторону этой взаимосвязи. С декабря 1990 года, когда стало понятным, что принятие новой Конституции не может быть форсировано в сжатые исторические сроки, изменения Конституции 1978 года по своему содержанию были поставлены в прямую зависимость от концептуального содержания проекта нового Основного закона в целом и отдельных его институтов. На разных этапах реформирования старой Конституции в нее постепенно внедряются институты, обеспечивающие реформирование государства и права и всего общественного организма.
В 1991 году конституируются институты президентской власти местного самоуправления, конституционного контроля, производятся первые обновления института государственного устройства, начинается подготовка Федеративного договора. Принимаются документы, обеспечившие впоследствии обновление института правового положения личности. В 1992 году конституционно оформляется принцип разделения властей, новая концепция федеративного устройства России, новое содержание конституционных прав и свобод российских граждан. И все эти изменения Конституции РСФСР 1978 года созвучны с соответствующими концептуальными положениями проектов новой Конституции.
Более детальный анализ, безусловно, показывает различия в содержании перечисленных институтов, представленных в Конституции 1978 года и в проектах новой Конституции. Но их общее сопоставление свидетельствует о том, что такая закономерная связь существовала, и она должна быть оценена как объективная.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года страна вступает во второй период конституционной реформы, в рамках которого изменяются условия и основания определения направлений дальнейших конституционных преобразований. Появились новые объективные обстоятельства, которые были при этом учтены. Конституция РФ 1993 г. предложила новую модель устройства всего государства (формы правления, формы государственного устройства, типа государственно-политического режима), уровней государственной власти и местного самоуправления в нем, новые принципы их организации и деятельности.
С учетом этого изменились, прежде всего, цели и задачи конституционной реформы. В государственном строительстве на первый план выдвигается задача подготовки и введения элементов новой государственности на федеральном и региональном уровнях. Ее решение обеспечивается в рамках первого направления конституционной реформы, вошедшей в стадию реализации Конституции РФ 1993 года и осуществляемой на ее основе.
Его содержанием выступают мероприятия по завершению создания в стране профессионального парламента в лице Федерального Собрания РФ, по формированию других органов федеральной государственной власти: Правительства РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка России, Г ене-ральной Прокуратуры России, Конституционного Суда РФ и других элементов судебной власти. Для создания основ новой системы федеральной государственной власти устанавливается двухлетний переходный период. Но и после его окончания это направление не утрачивает своей актуальности и сохраняет мобильность.
Второе направление, исходя из содержания конституционной реформы, посвящается проблемам действующего в стране законодательства, прежде всего, приведения его в соответствие с новой Конституцией. Его содержанием становятся мероприятия и акты различных органов государ-
ственной власти по отмене действия актов, противоречащих Конституции в полном объеме или в определенной части; по редакционному обновлению ряда актов; по замене актов, утративших силу, новыми, принятыми в полном согласовании с новой Конституцией. (7, С. 27-36).
Можно было бы сказать, что данное направление носит традиционный характер. Его можно обнаружить в любые исторические периоды, когда принимались новые конституции. Но особенности содержания этого направления полностью предопределяется содержанием самой Конституции. В связи с этим данное направление можно расценивать как прямое продолжение конституционного реформирования и внедрения нового Основного закона в правовую систему государства. Это направление предназначено для обеспечения введения в действие самой Конституции. Этим оно отличается от других направлений.
Кроме традиционных фрагментов, данное направление конституционной реформы нацелено также на формирование нового текущего законодательства . Его содержание составляет деятельность по подготовке и принятию нормативно-правовых актов, ранее не существовавших в нашем государстве. К примеру, Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека», «О Конституционном Собрании» и др.
Этим же направлением охватывается деятельность по заключению двухсторонних и многосторонних договоров и соглашений внутригосударственного характера. Г лавной задачей при этом считается наполнение правовой системы России новыми источниками права, которые непосредственно учреждены новой Конституцией или вытекают из смысла статей Основного закона. Отличительной чертой этого направления можно считать деятельность судебных органов (в особенности органов конституционной юстиции) по возрождению и повышению роли судебного прецедента как источника права. Теоретическое исследование юридической приро-
ды этой деятельности заслуживает отдельного внимания. Но ее существование и необходимость — очевидны .
Все перечисленные мероприятия в совокупности охватываются одним понятием — конституционализация законодательства, посредством которого раскрывается содержание второго направления конституционной реформы
Третье направление конституционной реформы непосредственно связано с преобразовательными процессами в субъектах Российской Федерации и называется обособленно — региональные конституционные реформы в субъектах России. Это направление само по себе отличается масштабностью и сложной внутренней структурой, элементами которой выступают конституции и уставы субъектов России, региональные конституционные (уставные) и обычные региональные законы. Конституционная реформа каждого субъекта вносит свой вклад в общую характеристику конституционного процесса в стране в целом. Кроме того, каждая микрореформа отражает особенности соответствующего субъекта, его внутренний мир.
Значение этого направления состоит в том, что оно в большей степени, чем два предыдущих, обеспечивает формирование конституционноправового пространства всей России, его структурную и функциональную характеристику. Именно данное направление обеспечивает правовое урегулирование федеративных отношений в России на основе обновленной концепции государственного устройства, дает представление о проблемах этих отношений, о противоречиях федерального и регионального законодательства. В рамках данного направления создаются условия формирования региональных законодательств и их согласования . Это в конечном итоге обеспечивает завершение формирования правового пространства в стране в целом.
Наконец, четвертое направление имеет особый, пожалуй, самый высокий статус, оно связано с реформированием самой Конституции Российской Федерации 1993 года. В том, что такая необходимость имеет место, сегодня, как нам представляется, сомневаться не приходится. Доказательством того могут служить существующие в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации планы внесения изменений и дополнений в Основной закон страны, до сих пор никак не реализованные из-за отсутствия механизма внесения поправок. Некачественность многих конституционных положений послужила основанием запросов о толковании норм Конституции в Конституционный Суд Российской Федерации. (7,С. 10-17)
Но главным абсолютно непререкаемым основанием для обозначения данного направления являются положения главы 9 Основного закона, требующие принятия ряда нормативных актов, обеспечивающих возможность изменения Конституции, внесения в нее поправок. В связи с особой сложностью предложенного главой 9 порядка внесения изменений и поправок в Конституцию, наш Основной закон по этим параметрам относится к числу особо жестких. Сам этот порядок нуждается не только в квалифицированном правовом обеспечении, но и в достойном теоретическом объяснении.
Каждое из обозначенных выше направлений характеризуется внутренней логикой, относительной самостоятельностью и может быть структурировано по историческому основанию. Каждое из них развивалось и развивается поэтапно. Характеристика этапов основывается на изучении событийного в конституционной реформе, в отслеживании конкретных исторических событий, рамки которых и могут быть обозначены в качестве конкретных этапов того или иного направления.
При этом этапы одних направлений уже завершены, стали историей. Их оценка, естественно, отличается от характеристики тех этапов, на которых конституционная реформа в России находится сегодня или которые ей
еще предстоит пройти. Познание любых этапов конституционных реформ всегда имеет теоретическую и практическую ценность. Их теоретический анализ дает возможность обнаружить и обосновать закономерности соответствующей конституционной реформы, увидеть нереализованные возможности, допущенные ошибки. Их практическое назначение состоит в том, чтобы не допустить имевших место ошибок в будущем и обеспечить квалифицированную реализацию норм нового Основного закона, прежде всего тех из них, которые посвящены новым приоритетам и ценностям.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Характеристика направлений и этапов третьего периода современной конституционной реформы в нашей стране имеет свои особенности. Во-первых, они предопределены предыдущим вторым ее периодом, поскольку имеют свое продолжение в третьем, носят, так сказать, переходящий характер. Во-вторых, они предопределены рядом новых факторов, учет которых крайне необходим. В их числе следует назвать факторы внешнегосударственного и международного плана, такие как общемировой финансовый кризис, вступление России в ВТО, создание межгосударственных организаций (ШОС, Таможенный союз и др.).
Имеют место и факторы внутригосударственного плана. Среди них следует назвать беспрецедентное, социальное расслоение населения страны на бедных и богатых, коррупцию, нарушения законности в механизмах реализации важнейших институтов демократии, явно выраженная неэффективность ряда локальных реформ (образования, ЖКХ, военной, здравоохранения и др.), низкокачественное законодательство, бюрократические препоны в реализации прав и свобод граждан и др..
С учетом сказанного основные направления конституционной реформы в третьем ее периоде представляется необходимым разделить на две категории. В первую группу объединим четыре направления, сформировавшиеся во втором периоде и имеющие свое продолжение в третьем. В отдельную группу следует сформировать направления, обусловленные из-
менением в соотношении социальных сил в обществе, общемировыми процессами, необходимостью решения неотложных социальноэкономических задач населения России. Каждое из таких направлений нашло отражение в предвыборных программных статьях и выступлениях кандидатов на пост Президента России. В совокупности направления конституционной реформы в третьем ее периоде могут быть представлены следующим образом:
Во-первых, дальнейшее совершенствование государственного аппарата на федеральном и региональном уровнях.
Во-вторых, дальнейшая конституционализация законодательства при создании действенных механизмов контроля за его качеством.
В-третьих, совершенствование федеративных отношений России и ее субъектов в контексте реализации предоставленных субъектам прав и возможностей интегративного развития.
В-четвертых, совершенствование Конституции Российской Федерации 1993 года с допустимостью принятия очередной новой Конституции страны, в которой может быть предложена усовершенствованная модель российского государства и права.
В завершенном виде сегодня может быть представлена характеристика направлений и этапов только первого периода конституционной реформы: этапов реформирования Конституции РСФСР 1978 года и этапов подготовки и принятия новой Конституции Российской Конституции 1993 года. Как исторически завершенным, этим этапам может быть дана более объективная и законченная характеристика. Этапы и направления второго и третьего периодов еще далеки до завершения, поэтому их можно описывать лишь фрагментарно.
Общая юридическая оценка этапов конституционной реформы позволяет заметить ее многофакторность, как государственно-правового явления. Обозначенные выше направления раскрывают аспекты ее функцио-
нальной характеристики. Они показывают исторические и пространственные масштабы конституционной реформы .. Их анализ представляет собой первую ступень познавательного процесса в исследовании конституционной реформы, но не последнюю.
Периоды, этапы и направления конституционных реформ позволяют установить их масштабы, различать полные или частичные реформы, свидетельствуют о противоречиях отдельных фрагментов конституционной реформы и причинах этих противоречий. Все в совокупности они составляют конституционный процесс, показывают динамику конституционных реформ и обеспечивают в конечном итоге реализацию конституции. Теоретическое исследование периодов, этапов и направлений конституционных реформ позволяет осуществлять их моделирование и прогнозирование, что неизбежно востребуется практикой.
Литература:
2. Белых В. С. Модернизация российской экономики и предпринимательского законодательства: вопросы теории и практики: монография / под общей ред. Акад. РАН А.И. Татаркина. — Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2011. С. 14.
3. Голоскоков Л.В. Модернизация российского права: монография / под ред. А.В. Малько. — Изд-во Проспект, 2006. С. 10-12.
8. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 года / Отв. Ред. С.А. Авакьян. М.: «Издательский дом РоЛиКС», 2010. С. 44.
9. Шевцов В.С. Конституционализм в России. В 2-х т. — М.: ООО «Изд-во «Элит», 2010. Том II. С. 190-213.
Закон РФ «О поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ вступил в силу 14 марта 2020 года, именно в этот день он был официально опубликован после одобрения необходимым числом законодательных собраний субъектов РФ.
Впервые за всю историю действия Конституции Российской Федерации изменения вносятся во все 6 глав Конституции, в которые в принципе допустимо вносить оправки. Это главы с 3 по 8. Напомню, что всего в главном законе государства 9 глав (3 – «неизменяемые»), таким образом, изменения затронули 2/3 структуры Конституции. Если исходить из объема только изменяемых глав, то их содержание будет обновлено более чем на 40%.
Ранее в текст Конституции уже вносились поправки, дважды в 2008 году, и дважды в 2014 году. Однако эти изменения были «точечными», затрагивали не более 3 глав Конституции, а содержание Закона Российской Федерации о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации исчерпывалось 1 страницей текста. Грядущие изменения куда более масштабны. Закон Российской Федерации о новой поправке – это почти 90 страниц текста, из них новое содержание – почти 70 страниц. И при этом – это, юридически, всего одна поправка. Так как, согласно положениям самой Конституции (ее 9 глава) и конкретизирующим ее требованиям специального Федерального закона (от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ»), «одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста». В этом случае взаимосвязанность изменений доказывается самим предметом поправок. Это публичная власть, ее система и функционирование в России. Феномен власти уникален, изучается многими науками, от философии до психологии. По точному замечанию английского философа и математика Б. Рассела, ее главное свойство – это инклюзивность. Власть охватывает все отношения, включает в свою орбиту всех, кто вообще является частью социума.
Но исключительность конституционной реформы и пятого в истории новейшего российского государства Закона о поправке в Конституцию Российской Федерации связана не только с уникальным предметом изменений. Впервые реализуется особый способ вступления в силу такого закона, изменяется сама структура закона о поправке. Если прежде в законах, изменяющих Конституцию Российской Федерации, имелось всего 2 статьи (содержательная статья, где закрепляюсь новая конституционная норма) и процессуальная (которая решала вопрос о сроках вступления в силу закона и моменте начала применения новой нормы), в Законе о поправке 2020 года три статьи, из них две (2 и 3) описывают конституционный законодательный процесс. Обусловлено это тем, что порядок принятия нового закона отличается от того, который закреплен в 9 главе Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе №33-ФЗ, так как добавляет два новых (дополнительных) юридических условия реализации реформы. Первое дополнительное условие – положительное заключение Конституционного Суда Российской Федерации, в котором Суд должен был подтвердить либо опровергнуть конституционность обновленной процедуры изменения Конституции Российской Федерации и оценить вносимые изменения с точки зрения их соответствия неизменяемым 1 и 2 главам Конституции, закрепляющим основы конституционного строя и базовые конституционные права и свободы. Положительное заключение Конституционного Суда было принято 16 марта 2020 г. Только после этого стало возможно назначение всероссийского голосования по вопросу об одобрении (не одобрении) вносимых изменений избирательным корпусом Российской Федерации. Голосование состоится 22 апреля 2020 г. И именно порядок такого голосования описан во второй (дополнительной) процессуальной статье Закона о поправке, так как такое голосование не является референдумом, оно реализуется впервые и законодательно регулируется также «с нуля».
С точки зрения содержания вносимых изменений, их можно разделить на те, которые непосредственно изменяют организацию публичной власти в России, и те, которые идеологически оформляют такое изменение (закрепление новых конституционных ценностей). В части первых изменений также можно выделить два направления.
Первое направление – перераспределение полномочий между палатами федерального парламента и Президентом в вопросах формирования (а, значит, и фактического влияния на деятельность) Правительства, Конституционного Суда и органов прокуратуры. Общий вектор – некоторое расширение возможностей парламентского контроля за процессом назначения на должности в высших эшелонах российской исполнительной власти и тех государственных органов, которые осуществляют контрольные (надзорные) функции. Так, Президент РФ готов взять на себя обязательство проводить предварительные консультации с Советом Федерации при назначении на должности тех руководителей федеральных министерств и ведомств, непосредственное руководство которыми осуществляет он сам, а не Правительство РФ (т.н. «силовой блок» в структурах исполнительной власти). Такие же предварительные консультации будут проводиться в Совете Федерации при назначениях прокуроров субъектов РФ.
Второе направление – изменение статуса Государственного совета, созданного в качестве совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства (согласно Указу Президента РФ от 1 сентября 2000 г.), преобразование его в «Государственный Совет Российской Федерации» (такая редакция наименования предложена поправкой). И именно эта конституционная новелла вызывает самые большие споры. Вопросы, прозвучавшие в экспертном сообществе, можно свести к трем основным.
Первый: вопрос компетенции. Все полномочия в Конституции поделены, их глобальное перераспределение не входит в замысел реформы. Чем же будет заниматься новый конституционный орган? Интерес подогревается загадкой части первой статьи 11 Конституции РФ. В ней определен закрытый перечень федеральных органов государственной власти (Президент РФ, обе палаты Федерального Собрания, Правительство РФ и федеральные суды). На языке юриспруденции закрытый перечень означает, что других органов федеральной государственной власти быть не может. Второй: вопрос процедуры. В некотором смысле новый государственный орган – «кот в мешке». Его институциональный дизайн еще предстоит сконструировать, отразив необходимый минимум содержательных решений в федеральном (но не в федеральном конституционном) законе. С уверенностью можно лишь сказать, что формировать Государственный Совет РФ будет Президент РФ (это предусмотрено поправками). Можно ли федеральным и региональным парламентариям (а именно они принимают учредительное решение) определять свою позицию авансом? Третий: вопрос представительства. Кто выражает волю и интересы субъектов Российской Федерации? Совет Федерации или Государственный Совет?
При всей сложности обозначенных вопросов, анализ содержания неизменяемых глав Конституции РФ позволяет увидеть рациональный смысл изменений и даже сделать некоторые прогнозы. Прежде всего, отмечу, что ограничения процитированной выше статьи 11 Конституции Российской Федерации адресованы только тем органам федеральной государственной власти, которые могут быть отнесены к одной из трех ее ветвей (законодательной, исполнительной или судебной). Между тем, за пределами этой триады находится внушительное количество федеральных государственных органов с особым статусом, чьей основной или даже единственной функцией является публичный (государственный) контроль (или надзор). Это Счетная Палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры и некоторые иные федеральные государственные органы. Следуя этой логике, можно предположить, что Государственный Совет РФ (если он вообще получит статус государственного органа, что совсем не обязательно) будет не федеральным органом государственной власти, а федеральным государственным органом (в публичном праве такое разграничение принципиально). Отвечая на второй вопрос, надо помнить, что юридическая природа конституций как законов, содержащих ограничения для государственной власти, предполагает, что границы обязательно устанавливаются для высших органов государственной власти. Но она не требует установления таких границ для всех упомянутых в ней государственных органов и должностных лиц. Например, об Уполномоченном по правам человека в РФ мы узнаем из статьи 103 Конституции РФ (эта статья описывает полномочия Государственной Думы), а также из Федерального конституционного закона, принятого в силу прямого указания Конституции. Именно закон, а не Конституция, определяет порядок деятельности омбудсмена. Аналогичный прием будет использован и в отношении Государственного Совета РФ: учреждающей статьей станет 83 статья Конституции РФ (она описывает полномочия Президента РФ), а детали статуса будут урегулированы федеральным законом. И, как всякий правовой акт, федеральный закон о Государственном Совете РФ будет уточняться по мере необходимости (и в силу доминирования тех или иных публичных интересов).
Ну, а на третий вопрос, наверное, ответит сама жизнь. Изменение Конституции является лишь формой для политических трансформаций. Всегда есть замысел реформ, ее юридическое воплощение и реальные (не всегда предсказуемые) результаты. Хочу напомнить, что во второй половине 90-х годов прошлого века самым эффективным федеральным органом государственной власти в России стал Совет Федерации. Он обеспечил стабильность государства в ситуации, когда Государственная Дума и Президент с трудом находили общий политический язык. Я разделяю позицию тех экспертов, которые связывают эффективность и высочайшую легитимность Совета Федерации того периода с порядком его формирования, с присутствием в его составе двух главных лиц субъекта РФ: губернатора (президента республики) и главы регионального парламента. Если реформируемый Государственный Совет сможет использовать конструктивный эффект непосредственного присутствия в федеральной политической повестке региональных интересов, вполне возможно решение многих глубинных проблем российской государственности, например, реформирование межбюджетных отношений, преодоление диспропорций в развитии территорий и других.
Наталья Филиппова
Доктор юридических наук, кандидат политических наук,
зав. кафедрой государственного и муниципального права
Сургутского государственного университета,
Заслуженный юрист Ханты-Мансийского автономного округа – Югры