Сайт Университета Paris Ouest Nanterre
Сайт Гуманитарного Университета
Сайт диполоматический отношений Франции
 


Создание и упразднение публичных служб (La création et la suppression des services publics)

Создание, как и упразднение публичных служб, представляет собой взвешенное взаимодействие двух противоположных принципов, которое происходит под контролем административного суда и Kонституционного сoвета. Однако последняя тенденция – это ограничение полномочий по созданию публичных служб, основанное на применении публичными лицами норм о защите конкуренции.

Рассмотрим нормы о компетенции публичных лиц в сфере создания и упразднения публичных служб, а также пределы полномочий по созданию и упразднению.

 

I. Нормы о компетенции в сфере создания и упразднения публичных служб

 

А. Необходимость акта (волеизъявления) от публичного лица

 

Частное лицо не может самостоятельно возложить на себя исполнение функций по управлению публичной службой. Всегда необходим акт публичного лица. Данное утверждение приобрело еще большую значимость с того момента, как административный суд признал, что:

«частное лицо, в ситуации, которая законом не регулируется, должно рассматриваться как лицо, осуществляющее публичную службу, если, с учетом всеобщей направленности его деятельности, условий его создания, организации или функционирования, обязанностей, которые на него возложены, а также мер, принимаемых для контроля за достижением целей его деятельности, выясняется, что администрация имела намерения возложить на него такую функцию»  (CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (APREI), N°264541).

 

Но отсутствие акта передачи полномочий не означает, что такой передачи полномочий нет: другие элементы могут сгладить его отсутствие и подтвердить, что деятельность признаётся публичной службой: контроль и финансирование юридическим лицом публичного права деятельности, возложенной на частное лицо. В частности, Государственный совет недавно признал, что:

«когда частное лицо осуществляет деятельность под свою ответственность и при отсутствии установления ее содержания со стороны публичного лица, если такая деятельность начата по собственной инициативе, оно не может ни при каких условиях рассматриваться как лицо, на которое со стороны публичного лица возложено выполнения публичной службы; но его деятельность может рассматриваться как публичная служба (…), если публичное лицо в целях общественного интереса, который связан с этой деятельностью, и значимости, которая она имеет с его точки зрения, осуществляет контроль его организации и, в соответствующих случаях, предоставляет ему финансирование, если никакие нормы или принципы этому не препятствуют» (CE, Sect., 6 avril 2007, Cne dAix en Provence, N°284736).

 

 

 

Б. Компетентный орган в составе публичного лица

 

В данном случае следует отличать положение государства и иных территориальных образований.

 

Конституция 1958 года не называет компетентный орган государства в отношении создания публичных служб. Применению подлежат статьи 34 и 37. По общему правилу, компетентной в этом вопросе является исполнительная власть.

Но компетенция Парламента в сфере публичной службы также очень широка в силу расширительного толкования статьи 34 Конституции Конституционным советом (решение n°82-143 DC от 30 июля 1982, Blocage des prix et des revenus, Rec. 57). Кроме того Правительство вправе действовать через ордонансы, если оно уполномочено на то Парламентом. Если же создание публичной службы ведет к посягательствам на публичные свободы (свобода торговли и промышленности, например), ее может создать только законодатель (см. статью 34 и статью 4 Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 года).

 

Когда избранным способом управления является публичное учреждение, чаще всего единственным компетентным лицом является законодатель. Статья 34 предусматривает полномочия Парламента по вопросу создания любой новой категории публичных учреждений.

 

Парламент также является компетентным, когда публичная служба относится к сферам деятельности, которые отнесены к полномочиям законодательной власти Конституцией (статья 34). К таковым относятся, например, правосудие, реформирование, затрагивающее основополагающие принципы системы социального обеспечения.

 

В местных территориальных образованиях решение о создании или упразднении публичных служб целиком входит в компетенцию выборного органа. Единственным исключением являются территориальные публичные учреждения. В этих случаях решения о создании принимаются выборными органами, в которых заседают муниципальные советники, избранные в свою очередь муниципальными советниками коммун – членов территориального образования.

 

II. Широта полномочий по принятию решения и созданию публичной службы

 

Публичная власть в сфере создания публичных служб наделена дискреционными полномочиями, отсутствует произвольность при принятии решений. При принятии решения может оцениваться его своевременность, но с соблюдением ряда законодательных и подзаконных норм.

 

А. Юридические ограничения, сдерживающие принятие решений

 

Для государства ряд служб является обязательным к созданию и невозможными для упразднения (см. конституционные публичные службы).

 

Для административно-территориальных образований создание публичных служб обязательно только в силу закона. Так, территориальные образования в ряде случаев обязаны обеспечить осуществление некоторых публичных служб от имени государства (например, акты гражданского состояния). Сверх того иногда закон обязывает территориальные образования к финансированию публичных служб, созданных и управляемых другими территориальными образованиями. Обязанность по созданию публичной службы вменяется одновременно с обязанностью по ее финансированию.

 

В. Пределы создания

 

1. Обязанность соблюдать круг полномочий

 

Принцип специализации не применим к государству. Если не считать случаи, когда Парламент затрагивает фундаментальные нормы, он может свободно определять сферы деятельности, в которые он вмешивается по вопросу создания публичных служб. Согласно судебной практике Конституционного совета государство не может отказаться от ряда своих полномочий в пользу административно-территориальных образований. Это относится к публичным службам по вопросам государственного суверенитета. В силу принципа неделимости Республики, государство не может передать территориальным образованиям полномочия по нормотворчеству (см. Conseil constitutionnel, 82-137 DC du 25 février 1982, Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des région, Rec. 38 и 82-138 DC du 25 février 1982, Loi portant statut particulier de la région de Corse, Rec. 31)

 

Полномочия административно-территориальных образований закреплены законодателем, а принцип ограниченности сфер компетенции основывается на местном общественном интересе.

Территориальные образования не могут создавать публичные службы, которые относятся к компетенции государства. Они также должны соблюдать сферу деятельности публичных учреждений.

 

Наконец, публичные учреждения ограничены принципом специализации: они не могут превысить полномочия сверх их специальной цели деятельности, которая определена в нормах об их создании.

 

2. Обязанность соблюдать материальные нормы

 

Материальные нормы, применимые к публичным лицам при создании публичных служб, - это преимущественно свобода торговли и промышленности (свобода предпринимательской деятельности); право о защите конкуренции и нормы о защите прав потребителей.

 

Утвержденный постановлением Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers (CE, Sect., 30 mai 1930, Rec. 583), принцип свободы торговли и промышленности вменяет коммунам обязанность подчиняться при создании публичных служб общественному интересу, но с учетом специфических обстоятельств места и времени. Этот принцип является юридическим выражением экономического либерализма. Но его сложно противопоставить решениям государства.

 

Отныне этот принцип заменяется правом о защите конкуренции, которое применимо к публичным лицам в силу действия права Европейского сообщества (ст.4 Римского договора) и в силу национального закона, когда речь идет о деятельности по «производству, распространению или оказанию услуг» (см. ст. L. 410-1 Торгового кодекса, книга IV). Термин «услуга» используется в значении «коммерческая услуга». На основании судебной практики Суда европейских  сообществ (CJCE) Государственный совет пришел к тому, чтобы интегрировать принцип свободы конкуренции в так называемый административный «блок законности»: государственные органы должны теперь следить за тем, чтобы при осуществлении публичной службы не было посягательств на свободу конкуренции. Данный принцип применим как в отношении сделок, так и по вопросу использования «полномочий публичной власти»: государственные (или муниципальные) органы при принятии решений должны следить, чтобы их акты «не приводили к затруднениям, ограничениям или подмене конкурентной борьбы на рынке» (см. CE, Sect., 3 novembre 1997, Soc. Million et Marais, Rec. 406 - о договоре, заключенном коммуной, передавшей Службе похоронных церемоний в концессию оказание услуг иных, чем похоронные услуги в этой коммуне; CE Avis, Sect., 22 novembre 2000, Sté L&P Publicité SARL  - о полномочиях мэра по ограничению расклейки объявлений и регламентации зон, где реклама ограничена).

 

Наконец, Государственный совет установил, что государственные и муниципальные органы должны соблюдать нормы о защите прав потребителей, и, в частности, нормы о кабальных условиях в договорах (см. CE, Sect. 11 juillet 2001, Société des eaux du Nord).

 
Conception: e-Toile Graphic Ресурсы о французском языке Контакты