Э.А. НУГМАНОВА
кандидат, юридических наук, директор Института законодательства РК
ОСОБЕННОСТИ, ВИДЫ И КОДИФИКАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ
Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность юридических правил поведения людей, установленных государством.
Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права — национальному праву. Своеобразие процессуальных норм заключается в том, что они обусловлены не только особенностями социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают. Таким образом, можно отметить вторичный характер процессуальных норм, поскольку их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм.
Поэтому исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.
Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, необходимо рассматривать их как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа.
Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения социально-правовой среды, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли казахстанского права. Для характеристики рассматриваемой группы правовых норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым важнейшие черты данной группы норм, выделить их из общей массы юридических правил.
Вопрос о специфике материальных норм в
науке административного права получил широкое освещение. При этом весьма характерно совпадение взглядов представителей различных течений в административно-правовой науке на понятие и сущность норм административного права: это юридические правила, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления в процессе деятельности органов исполнительной власти Республики Казахстан, которые носят отчетливо выраженный управленческий характер.
Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в отечественной административно-правовой науке разработана еще явно недостаточно. В этих условиях существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, оценка «служебного» назначения административно-процессуальных норм.
Процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию одноименных материальных отраслей. Общность между ними заключается в регулировании отношений, складывающихся в одной и той же области социально-правовой среды. Для материальных и процессуальных норм административного права общностью является сфера государственного управления, где реализуются многообразные функции органов исполнительной власти.
Вместе с тем между материальными и процессуальными административными нормами существуют и различия.
Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей казахстанского права.
Поэтому для административно-процессуальных норм отношения, регулируемые материальными административно-правовыми нормами, являются главной, но не единственной основой су-
ществования. У административно-процессуальных норм оказывается более широким предмет их регулирования. Это положение имеет прямо отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.
Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют отношения социально-правовой среды, возникающие в процессе функционирования единой системы исполнительной власти Республики Казахстан, воздействие указанных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют в некотором роде неодинаковые отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения.
Материальная норма предшествует в своем действии реализации процессуальной нормы, поэтому материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения.
Если норма материального административного права определяет содержание прав и обязанностей субъектов права, то норма процессуального административного права — порядок реализации прав и обязанностей.
Другой подход на роль и место административно-процессуальных норм вытекает из существа «юрисдикционной» концепции административного процесса, сторонники которой указывают на следующие различия между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами.
Во-первых, нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права определяют порядок принудительного разрешения спора.
Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности.
Отсюда вывод: если нормы материального права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуального права отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компе-
тенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц.
Процессуальному же праву определен узкий круг задач и целей, а именно: обеспечить необходимым правовым инструментарием реализацию властных полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а также при оценке действий тех или иных автономных субъектов управленческих отношений.
Административно-процессуальное право ограничивается небольшой частью отношений социально-правовой среды (юрисдикционной). Этот подход не совсем оправдан, поскольку ограничение административно-процессуального регулирования лишь юрисдикционными правоотношениями не соответствует реальным масштабам и содержанию административного процесса.
В отличие от норм иных процессуальных отраслей казахстанского права, административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности. Во-первых, неодинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются законодательным актом.
Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом деятельности, кроме законодательных органов, и органов исполнительной власти.
Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.
В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с нэоб-ходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Элемент принуждения, как таковой, характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм. Поэтому не совсем прав С.С. Алексеев, усматривающий своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что «они направлены,
прежде всего, на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами «материальных отраслей». Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая особенность заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.
Вторая их особенность состоит в том, что это — процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения норм материального административного права, т.е. отношений правовых.
Таким образом, административно-процессуальная норма — это установленное правомочным государственным органом общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти.
В целях полного научного исследования природы административно-процессуальных норм видится необходимым проведение анализа классификации административно-процессуальных норм.
Так, С.С. Студеникин различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами. Собственно говоря, это классификацией назвать нельзя, ибо речь идет только о предметном обособлении двух групп административно-процессуальных норм. Несомненно, каждая из названных групп, в свою очередь, нуждается в дальнейшей классификации.
Н.Г. Салищева к административно-процессу-
альным нормам относит: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т.п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующий орган управления или в суд.
Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н.Г. Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями — с другой. Сюда входят нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел и т.д.
Б.Б. Хангельдыев выделяет три качественно различные группы административно-процессуальных правил: 1) правила, приближающиеся по своей юридической природе к нормам уголовного процесса; 2) правила, приближающиеся к нормам гражданского процесса; 3) все остальные процессуальные нормы, закрепляющие порядок процедуры осуществления и реализации организационной деятельности.
В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение определенной части административно-процессуальных норм к нормам уголовного процесса носит чисто внешнее проявление. Единственно, что, пожалуй, их сближает — это необходимость применения принуждения. На самом деле имеются весьма существенные различия между названными группами процессуальных правил. Сказанное относится и к нормам, приближающимся к нормам гражданско-процессуальным.
В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагал учитывать и степень обособленности той или иной группы административно- процессуальных норм от материальных норм административного права.
Правила первой группы, по мнению Б.Б. Хан-гельдыева, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы вто-
рой группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального права.
Учитывая некоторую условность любой классификации, представляется возможным выделить следующие группы административно-процессуальных норм, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которые распространяется действие нормы; 5) по видам административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.
Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:
а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в сфере экономической и составляющих ее многочисленных отраслях — промышленности, строительстве, транспорте и т.д.
Такого рода нормы содержатся, например, в Законе Республики Казахстан «О лицензировании» от 11 января 2007 года N214, Законе Республики Казахстан «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 26 июля 2007 года N310;
б) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной сфере и отраслях, ее составляющих, к которым относятся образование, наука, культура, здравоохранение и др. Административно-процессуальные нормы этой группы содержатся в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 28 декабря 2007 года N1341 «Об утверждении Правил лицензирования и квалификационных требований, предъявляемых к фармацевтической деятельности: производство, изготовление, оптовая и розничная реализация лекарственных средств», Постановлении Правительства Республики Казахстан от 9 ноября 2007 года N1063 «Об утверждении Правил лицензирования и квалификационных требований, предъявляемых к деятельности по оказанию физкультурно-оздоровительных, спортивных услуг, за исключением деятельности в организациях образования», Постановлении Правительства Республики Казахстан от 7 ноября 2007 года N1057 «Об утверждении Правил лицензирования и квалификационных требований, предъявляемых при лицензировании медицинской, врачебной деятельности»;
в) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в административно-политической сфере и отраслях, ее образующих, таких как оборо-
на, безопасность, внутренние дела, юстиция и др.
Нормы этой группы содержатся, например:
— в области внутренних дел — Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 года «О гражданстве Республики Казахстан»; Закон Республики Казахстан от 19 июня 1995 года N2337 «О правовом положении иностранцев»; Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 января 2000 года N136 «Отдельные вопросы правового регулирования пребывания иностранцев в Республике Казахстан»;
— в области безопасности — Закон Республики Казахстан от 8 февраля 2003 года N387 «О чрезвычайном положении»;
— в области юстиции — Закон Республики Казахстан от 18 марта 2002 года N304 «Об органах юстиции».
По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более подробной дифференциации административно-процессуальных норм в пределах названных сфер государственного управления.
К общим относятся административно-процессуальные нормы, действие которых распространяется на многие отрасли государственного управления. Такие нормы содержатся, например, в Законе Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. N213 «О нормативных правовых актах».
К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли. Примером акта, содержащего такого рода нормы, может служить Приказ Генгрального Прокурора Республики Казахстан от 11 августа 2003 года N48 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета формы N 2-ЗС «О рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, происшествиях органами уголовного преследования» и Инструкции по его составлению».
По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные органами государственной власти различного уровня в соответствии с существующей своеобразной иерархией органов государственной власти. Так, административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Приказе Министра внутренних дел Республики Казахстан от 29 мая 2001 года N411 «Об утверждении Инструкции о порядке приема жалоб граждан по фактам
неправомерных действий сотрудников дорожной полиции»; в Приказе Генерального Прокурора Республики Казахстан от 10 февраля 2003 года N6 «Об утверждении и введении в действие Инструкции «О приеме, регистрации, учете и рассмотрении заявлений, сообщений, жалоб и иной информации о преступлениях, происшествиях».
По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, они подразделяются:
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
а) на нормы, устанавливающие правила поведения для граждан Республики Казахстан. Такого рода административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Распоряжении Президента Республики Казахстан от 8 ноября 1999 года N90 «Об утверждении Инструкции о порядке представления к награждению государственными наградами Республики Казахстан и их вручения, Образцов документов к государственным наградам Республики Казахстан и Описания знаков государственных наград Республики Казахстан»;
б) нормы, регулирующие порядок деятельности органов исполнительной власти; Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года N 107 «Об административных процедурах»;
в) нормы, регулирующие порядок деятельности предприятий и учреждений независимо от форм собственности. Такого рода нормы содержатся в актах, регулирующих порядок лицензирования определенных видов деятельности. Например, в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 19 марта 2008 года N270 «Об утверждении Правил лицензирования и квалификационных требований, предъявляемых к лицензируемым видам деятельности в сфере использования атомной энергии»;
г) нормы, регулирующие деятельность политических и неполитических общественных объединений. Административно-процессуальные нормы данного вида содержатся, например, в Законе Республики Казахстан от 17 апреля 1995 года N2198 «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств»; в Приказе Министра юстиции Республики Казахстан от 12 апреля 2007 года N112 «Об утверждении Инструкции по государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств».
По видам административного производства следует различать:
а) нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов органами исполнительной власти;
б) нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
в) нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам;
г) нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях;
д) нормы, регулирующие регистрационное производство;
е) нормы, регулирующие лицензионное производство;
ж) нормы, регулирующие исполнительное производство;
и) нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях;
к) нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления.
По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы традиционно делятся на три вида:
а) нормы обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путем исполнения.
Приказ и.о. Председателя Агентства таможенного контроля Республики Казахстан от 21 мая 2003 года N226 «Об утверждении форм актов о смотра/до смотра товаров и транспортных средств, осмотра помещений и территорий и заключения на соответствие квалификационным требованиям и условиям».
б) нормы управомочивающие, т.е. содержащие меру возможного поведения субъекта права. Нормы этой группы реализуются путем использования. Например, Закон Республики Казахстан от 27 июля 2007 года N319 «Об образовании».
в) нормы запрещающие, которые содержат меру должного поведения, выраженного в пассивной форме. Эти нормы реализуются путем соблюдения. Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях, а также в других актах.
По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся:
а) на нормы, действующие на территории Республики Казахстан;
б) нормы, действующие на территории административно-территориальной единицы.
По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся:
а)на нормы, действующие в течение неопределенного времени, т.е. до тех пор, пока они не
будут отменены соответствующим органом государственной власти. Такие нормы составляют большинство действующих административно-процессуальных правил;
б) нормы, действующие определенный срок. Планом законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2009 год предусматривается разработка проекта Административно-процессуального кодекса, т.е. необходимость кодификации административно-процессуальных норм уже никем не оспаривается.
Теперь важно правильно определить содержание административного процесса.
На наш, взгляд, определяя понятие и содержание административного процесса, необходимо исходить из того, что это разновидность юридического процесса, при этом необходимо выделить юрисдикционные производства и неюрисдикцион-ные производства административного процесса.
В связи с этим не вызывает сомнений, что результативность процессуальной деятельности субъектов административной юрисдикции в значительной степени зависит от нормативно-правовой базы, регулирующей административно-юрисдикци-онную деятельность. Необходимо законодательно закрепить административно-нормотворческую и правоприменительную деятельность (как юрисдик-ционного, так и неюрисдикционного характера).
Нам представляется оптимальным принятие Административного процессуального кодекса, который состоял бы из трех частей:
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
1 -я часть должна содержать процессуальные нормы, регулирующие нормотворческую деятельность;
2-я часть должна содержать процессуальные нормы, регулирующие положительную правоприменительную деятельность (правонаделительную);
3-я часть должна содержать процессуальные нормы, регулирующие юрисдикционную деятельность.
ккккк
Осы мацалада автор экгмшшк-гс журггзу нормаларына сипаттама береЫ, олардыц ерек-шелгктерг мен белгшрт аныцтайды, материалдыц жэне ic жург1зу нормаларыныц арасын-дагы айырмашылыцтар туралы, ерекшелiктерi, топтары сондай-ац зац жузтде этмшшк-норма шыгармашылыц жэне цщыц цолдану цызметт бекту цажеттыт туралы эцгiме цозг-айды.
Институт законодательства Республики Казахстан представляет:
Совершенствование органов предварительного следствия и правоохранительной службы в Республике Казахстан. — Сборник материалов международного круглого стола 24 апреля 2008 г. -Астана: ТОО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2008. — 182 с.
Настоящий сборник подготовлен Институтом законодательства Республики Казахстан и Министерством внутренних дел Республики Казахстан по результатам проведенного международного круглого стола на тему: «Совершенствование органов предварительного следствия и правоохранительной службы в Республике Казахстан».
Материалы круглого стола содержат предложения и замечания юристов-практиков, ученых по разрабатываемым законопроектам об органах предварительного следствия, правоохранительной службе, а также об очевидных преступлениях.
Что такое административно-юрисдикционные нормы? Назовите их виды и отличия? Привидите, пожалуйста, три примера?
Михаил
Это полный бред. В КоАП РФ нет понятия административно-юрисдикционных норм.
Это придумали теоретики, которые слабо разбираются в практической составляющей административного права. Согласно некоторым методическим изданиям, имеется ввиду любая норма особенной части КоАП РФ.
Примеры: 1) Статья 12.1. Управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке, транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра или технического осмотра1. Управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке, -влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до восьмисот рублей.
2) Статья 11.30. Умышленное сокрытие авиационного происшествия или инцидентаУмышленное сокрытие авиационного происшествия, инцидента или сведений о них, либо искажение информации, либо повреждение или уничтожение бортовых или наземных средств объективного контроля или других связанных с авиационным происшествием или инцидентом доказательственных материалов -влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от четырех тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
3) Статья 11.27. Управление транспортным средством без отличительного на нем и (или) прицепах к нему знака государства регистрации транспортного средства (прицепа) и нарушение других правил эксплуатации транспортного средства при осуществлении международной автомобильной перевозки
Управление транспортным средством без отличительного на нем и (или) прицепах к нему знака государства регистрации транспортного средства (прицепа) при осуществлении международной автомобильной перевозки, а равно без соответствующего транспортного документа на перевозимый груз или в установленных случаях без списков пассажиров автобуса, осуществляющего нерегулярную перевозку, -влечет наложение административного штрафа на водителя в размере от двухсот до пятисот рублей.