В США в кругах политического истеблишмента сложилось достаточно устойчивое представление, что у избирательной кампании (ИК) четыре главных составляющих: кандидат (его личность); круг проблем, поднимаемых политиком, идущим на выборы (в узком смысле его программа); аппарат (комитет) его избирательной кампании и используемые им избирательные технологии; финансовые средства на ее проведение. Если денег недостаточно, то при всей значимости первых трех факторов об успехе на выборах следует забыть.
При определении размеров фондов, требуемых для финансирования ИК, в США обычно руководствуются двумя основными принципами. Претенденту на президентский пост, как правило, требуется больше средств, чем лицу, занимающему пост и баллотирующемуся на второй срок (формула ИК 2004 и 2012 гг.). Второй постулат гласит о том, что кандидатам от партии оппозиции требуется более крупные финансовые вливания, чем новым кандидатам от партии, контролирующей Белый дом (формула ИК 2000 и 2008 гг.) , а также кампании 2016 г., в условиях, когда заканчивается второй срок полномочий демократа Б. Обамы, и он не может по американским законам баллотироваться на третий срок.
На выборах 2008 г., по данным Федеральной избирательной комиссии США, кандидаты демократов потратили 1043,9 млн. дол., в том числе Обама — 730 млн. Претенденты от республиканцев израсходовали 450,3 млн. дол., в том числе финалист Дж. Маккейн — 333,0 млн. В 2012 г. республиканец М. Ромни также не смог обойти Б. Обаму по объему собранных в свой предвыборный фонд средств и в итоге проиграл. Хотя в сумме все республиканские кандидаты собрали больше средств, чем демократы. Так, основными кандидатами в ходе кампании 2012 г. были привлечены следующими объемы средств в свои избирательные фонды: демократы- 1.107,1 млн. дол., республиканцы — 1.238,1 млн. дол., в том числе финалисты предвыборной гонки демократ Б. Обама — 738,5 млн. дол. ( истрачено 683,5 млн.) и республиканец М. Ромни — 483,5 млн. дол. (истрачено 443,3 млн.).
В целом партия власти, контролирующая Белый дом, особенно, когда ее представитель выдвигается на второй срок, имеет дополнительные преимущества за счет возможности использования административного ресурса. Например, в условиях 2016 г. действующий президент Б. Обама, хотя и не имеет право на переизбрание, но может выступать с заявлениями, совершать плановые деловые поездки по стране в ходе избирательной кампании, тем самым прямо или косвенно работать на повышение популярности партии, которую он представляет, а также принимать определенные популистские меры, в том числе в рамках формирования федерального бюджета, которые могут способствовать расширению электоральной базы демократов.
Законодательная база финансирование избирательных кампаний.
Начиная с 1867 г. в США было принято 14 законов, регулирующих финансирование избирательных кампаний федерального уровня. При этом развитие законодательного процесса всегда шло в рамках модели «скандал — законодательная инициатива».
Только с начала 70-х гг. XX в. американское законодательство стало сдвигаться в сторону ограничения вмешательства групп «специальных интересов» в ход избирательного процесса. В данном контексте следует выделить дополнение к основному Закону 1971 г. о Федеральных избирательных кампаниях (Federal Election Campaign Act — FECA) от 1974 г. На основании этой законодательной инициативы была учреждена Федеральная избирательная комиссия (ФИК), призванная осуществлять надзор за соблюдением FECA и прежде всего в части финансирования выборов.
Существенные поправки вносились в 1976 и 1979 гг. В 2002 г. после долгих проволочек был принят новый закон (Bipartisan Campaign Reform Act of 2002), который получил название «Закон Маккейна–Фейнгольда», по имени двух сенаторов авторов законопроекта. Данный акт заметно модифицировал законодательство 1974 г. в части финансирования ИК. Все эти законодательные инициативы пытались поставить барьеры на пути проникновения в избирательные фонды кандидатов и фонды партий «больших денег». Помимо этого, важное значение в сфере регулирования финансирования избирательных кампаний в последние годы имели решения судебных инстанций и прежде всего Верховного суда США от 2010 и 2014 гг.
В США законодательство определяет основные источники финансирования ИК и ограничивает размеры прямых взносов (hard money), поступающие непосредственно в избирательные фонды кандидатов.
В современных условиях в качестве прямых источников финансирования кандидатов, участвующих в президентских избирательных кампаний в США выступают:
— индивидуальные пожертвования граждан;
— финансовая поддержка со стороны групп влияния и общественных объединений через формирование и регистрацию специальных организаций в форме так называемых «комитетов политических действий» — КПД (Political Action Committee — PAC). Обычно КПД создаются по инициативе руководителей крупных корпораций и банков, влиятельных профсоюзов, предпринимательскими и профессиональными объединениями, различного вида общественными движениями;
— средства местных, региональных и национальных комитетов Республиканской и Демократической партий;
— федеральные субсидии;
— личные средства кандидатов.
Условием государственного финансирования ИК является получение от кандидатов в президенты согласия на ограничение максимального объема трат в обмен на получение дотаций из федерального бюджета США. Подобное финансирование возможно как на этапе партийного выдвижения кандидатов и первичных выборов (праймериз), так и в ходе заключительного этапа избирательной кампании. Размер финансирования зависит от результатов партии, выдвинувшей того или иного кандидата, на последних президентских выборах. На государственное финансирование могут рассчитывать не все кандидаты. Критериями отбора являются количество собранных средств (косвенно указывающих на уровень популярности кандидата) или результат кандидата на предыдущих президентских выборах. Государственная поддержка весьма значительна и ее максимальный объем устанавливается на каждый двухлетний избирательный цикл с учетом поправки на инфляцию. Например, для каждого из кандидатов на пост Президента США в 2008 году, номинированных на съездах Республиканской и Демократической партий, был установлен максимальный размер государственного финансирования в 84,1 млн. дол., в 2012 г. он был повышен до 91,2 млн. дол., а в 2016 г. до 96,1 млн. дол. Половину данной суммы разрешается истратить на этапе первичных выборов.
Напомним, кандидат от Демократической партии США Б. Обама в 2008 г. в отличие от своего республиканского оппонента предпочел отказаться от государственного финансирования, чтобы свободно тратить все собранные средства из частных источников. То же самое он сделал и в 2012 г., как и его оппонент — республиканец М. Ромни. В 2016 г. все основные кандидаты от демократов и республиканцев отказались от господдержки, по крайней мере, на этапе праймериз.
Из федеральных источников до последнего времени производилось и частичное финансирование затрат на проведение партийных съездов (конвентов). В 2008 г. республиканцы и демократы получили в равных долях 29,8 млн. дол., а в 2012 г. соответственно 36,4 млн. В 2016 г. на выделение средств из федерального бюджета на проведение съездов рассчитывать обеим партиям не придется, поскольку Б. Обама в начале апреля 2014 г. подписал так называемый «Закон Габриэлы Миллер» (The Gabriella Miller Kids First Research Act), которым ввел соответствующий запрет. На основании этого законодательного акта средства, которые раньше шли финансировании съездов, будут направляться на развитие исследований в области детских заболеваний. Стимулом к принятию данного закона стало снятие ряда ограничений в 2014 г. на финансирование партий на основании решения Верховного суда США.
Регулирование системы финансирования ИК подразумевает ограничение максимального размера взносов в избирательные фонды кандидатов и партий, установленных для различных категорий жертвователей. При этом верхняя планка лимита индексируется раз в два года с учетом инфляции, т.е. изменяется как в период президентских, так и промежуточных выборов в Конгресс США. Например, в 2002 году на основании закона Bipartisan Campaign Reform Act максимальный размер пожертвований для физических лиц был установлен на уровне 2 тыс. дол. в календарный год. Этот порог действовал в период президентской избирательной кампании 2003-2004 гг. Затем в 2007-2008 гг. он составлял уже 2,3 тыс. дол. В рамках избирательного цикла 2011-2012 гг., соответствии с указанным законом 2002 г., индивидуальная финансовая поддержка того или иного кандидата в президенты США не могла превышать 2,5 тыс. дол. для каждого этапа выборов (промежуточные выборы считаются самостоятельным этапом голосования). В 2011-2012 гг. общая сумма пожертвований одного лица на все избирательные кампании федерального уровня, включая выборы в Конгресс США, не могла превышать 117 тыс. дол. (46,2 тыс.- всем кандидатам и 70,8 тыс. — всем партийным организациям и КПД).
Для промежуточных выборов в Конгресс США, проводившихся в ноябре 2014 г. (избирательный цикл 2013- 2014 гг.) Федеральной избирательной комиссией были внесены очередные изменения на ограничения размера пожертвований в фонды кандидатов. Так, планка для частных лиц поднята до 2,6 тыс. дол. Эти же категории жертвователей могли передавать в фонд Центрального комитета партии не более 32,4 тыс. дол. в календарный год. Со своей стороны Центральные комитеты могли перечислять кандидатом, претендующим на место сенатора, не более 45,4 тыс. дол. (в 2012 г.- 43,1 тыс.) на каждую избирательную кампанию (первичные выборы и всеобщие на уровне штата). Планка общего лимита для физических лиц была поднята до 123,2 тыс. дол. Размер остальных ограничений остался такой же, как для цикла 2011- 2012 гг.
В начале апреля 2014 г., за семь месяцев до даты промежуточных выборов, Верховный Суд США принимает скандальное решение (соотношением голосов 5-4) по иску сторонника Республиканской партии бизнесмена из штата Алабама против Федеральной избирательной комиссии США (дело McCutcheon v. FEC) об отмене общего лимита для жертвователей из числа частных лиц, признав такого рода ограничение неконституционным. Данное решение однозначно дало преимущество кандидатам от Республиканской партии США, у которой больше богатых спонсоров, к которым собственно относился и истец, заявивший о своем желании поддержать отдельных кандидатов на общую сумму порядка 1,5 млн. дол.
На период 2015-2016 гг. планка индивидуального лимита была поднята до уровня 2,7 тыс. дол. на каждые выборы. Таким образом, в ходе текущей кампании гражданин или резидент США имеет право напрямую пожертвовать в фонд того или иного кандидата не более 5,4 тыс. дол. , а через КПД оказывать материальную поддержку в пределах 5 тыс. дол. на одного кандидата в год. Американские граждане могут также переводить в избирательный фонд Центрального (Национального) комитета той или иной партии до 33,4 тыс. дол., фонды региональных, окружных и местных отделений до 10 тыс. дол. в год. В тоже время в 2015- 2016 гг. фактически были сняты ограничения по взносам на другие виды партийной деятельности. На каждый другой целевой партийный счет физическое лицо может переводить в текущем избирательном цикле до 100,2 тыс. дол., в том числе на проведение партийного съезда, организационную работу в рамках партийных фракций в обеих палатах Конгресса США, общие нужды партийного строительства и др.
Данные об ограничениях на размер пожертвований в период президентской избирательной кампании 2016 г. представлены в таблице 1.
В США запрещен прием пожертвований от лиц, не являющихся гражданами или резидентами этой страны, государственных служащих США, занимающих должности так называемых политических назначенцев (political appointees), а также со стороны выборных представителей публичной администрации в регионах и на местах.
Таблица 1. Ограничения на размер пожертвований в избирательные фонды кандидатов в президенты США в 2015-2016 г. (тыс. дол. в год)
| Доноры\реципиенты | Кандидат или его избирательныйкомитет | Национальный партийный комитет | Партийный комитет штата, района или местный партийный комитет | Комитет политических действий, включая «Супер КПД» | Специальные счета Национального партийного комитета |
|---|---|---|---|---|---|
| Частные лица | 2,7 | 33,4 | 10,0 | 5,0 | 100,2 тыс. (на каждый счет) |
| Национальный партийный комитет | 5,0 | Нет ограничений по трансфертам | Нет ограничений по трансфертам | 5,0 | — |
| Партийный комитет штата, округа или местный партийный комитет | 5,0 | Нет ограничений по трансфертам | Нет ограничений по трансфертам | 5,0 | — |
| Комитет политических действий (поддерживающий нескольких кандидатов) | 5,0 | 33,4 | 15,0 | 5,0 | 45,0 тыс. (на каждый счет) |
| Комитет политических действий (поддерживающий одного кандидата) | 2,7 | 33,4 | 10,0 | 5,0 | 100,2 тыс. (на каждый счет) |
| Избирательный комитет кандидата | 2,0 | Нет ограничений | Нет ограничений | 5,0 | — |
Источник: данные Федеральной избирательной комиссии США (www.fec.gov./info/contriblimitscharts 516 pdf)
Иностранным юридическим лицам также запрещено прямо или косвенно участвовать в финансировании избирательных кампаний в США. Также формально не могут делать взносы напрямую в фонд того или иного кандидата со своих счетов профессиональные союзы, корпорации и банки. Но члены и служащие этих организаций, как отмечалось выше, имеют право формировать КПД и через них за счет личных средств поддерживать кандидатов на выборные должности федерального и регионального уровня. Такое же право имеют и филиалы иностранных компаний, действующие на территории США. Запрещено делать взносы от имени другого лица или организации. Кроме того, установлен максимальный размер взносов наличными на уровне 100 дол.
Ограничения на общий объем привлекаемых и затрачиваемых на избирательную кампанию средств кандидатом, который не воспользовался федеральными субсидиями, в законодательстве отсутствуют. Однако всем кандидатам запрещено тратить более 60 процентов средств избирательного фонда на оплату выступлений по радио и телевидению, а также расходовать средства избирательного фонда в личных целях.
Одновременно законодательство устанавливает, что при проведении федеральных избирательных кампаний частное лицо или группа лиц может осуществлять «независимые расходы» в неограниченных размерах в целях формирования общественного мнения при обсуждении проблем, волнующих избирателей. Под независимыми расходами понимаются и расходы, направленные на агитацию в поддержку позиции того или иного кандидата или на дискредитацию взглядов его оппонентов и которые сделаны без координации с официальным избирательным комитетом кандидата. Поскольку не существует ограничений на независимые расходы, закон требует от таких лиц и организаций сообщать об этом в ФИК, указывая только источники финансирования, которые они используют.
До президентских выборов 2004 г. особую угрозу демократическому процессу многие либеральные эксперты в США усматривали в так называемых «мягких деньгах» (soft money). Эти пожертвования, которые поступали от ведущих корпораций, крупных профсоюзов, просто богатых американцев не напрямую в предвыборные фонды кандидатов, а на общие нужды «партийного строительства». Величина взносов «мягкими деньгами» до принятия в 2002 г. «Закона Маккейна–Фейнгольда» практически не ограничивалась. Соответственно политические партии могли их активно использовать для косвенной поддержки своих кандидатов, прежде всего оплачивая политическую рекламу на телевидении и в других СМИ, компенсируя электронные почтовые отправления и другие организационные расходы. Как показали финансовые итоги кампаний 1992, 1996 и 2000 гг. объемы «мягких денег», которые вбрасывались через Национальные комитеты партии в поддержку кандидатов на заключительной стадии предвыборной борьбы, заметно превышали размеры индивидуальных предвыборных фондов этих же кандидатов. В целом закон 2002 г., формально запретивший использование «мягких денег» на избирательные кампании федерального уровня, дал определенные финансовые преимущества в ИК 2004 г. республиканцам, у которых традиционно значительно больше состоятельных избирателей, способных пожертвовать на президентские выборы из личных доходов максимально допустимую в тот период сумму в размере 2 тыс. дол. на каждом этапе выборов. В 2003 г. демократы попытались сделать некоторые исключения из закона 2002 г. Один из методов заключался в создании сети общественных организаций, ставших известных под названием «комитеты 527» (по номеру раздела Налогового кодекса США). В частности, данный раздел налогового законодательства дает безналоговый статус для общественных непартийных объединений, которые могут собирать неограниченные средства для рекламы избирательных кампаний и пропаганды необходимости регистрации отдельных групп населения в качестве избирателей. Но при этом эти организации не должны ассоциироваться с конкретным кандидатом. Однако республиканцы потребовали, чтобы окончательную юридическую трактовку «раздела 527» в контексте президентских выборов дала Федеральная избирательная комиссия (ФИК). Вопрос разрешился в ФИК в конце февраля 2004 не в пользу демократов, однако затем им удалось опротестовать данное решение в судебном порядке.
На современную практику финансирования избирательных кампаний серьезно повлиял исход, рассматривавшегося Верховным судом США в 2008 г. дела «Объединенные граждане против Федеральной избирательной комиссии» (Citizens United v. FEC). Решение по нему, как и по упомянутому выше делу (McCutcheon v. FEC) называют самыми серьезными изменениями законодательства о финансировании избирательной кампании последних десятилетий. Данный прецедент позволил после решения Аппеляционного суда США (U.S. Court of Appeals) в 2010 г. по делу Speechnow v. FEC так называемым «супер комитетам политических действий» (Super PAC’s) свободно тратить средства на агитацию (например, с помощью размещения рекламы в СМИ или рассылки электронных почтовых отправлений) за или против тех или иных кандидатов, их идей и предложений, в том числе сформированными профсоюзам, банками корпорациям, при условии, что они формально не связаны с тем или иным кандидатом, и не осуществляют совместно с ним координированную агитационную кампанию. «Супер комитеты» оказали серьезное информационное влияние на ход кампании по выборам Президента США 2012 года.
Для приведения в действие ограничений в финансировании федеральных избирательных кампаний, налагаемых на участников выборов, используется широкий арсенал мер гражданско-правового, административно-правового и уголовно-правового характера. Применение этих мер осуществляется Федеральной избирательной комиссией, Налоговой службой и Министерством юстиции США.
Размеры и структура избирательных фондов на выборах президента США.
Рекордной по размерам избирательных фондов кандидатов стала 56-ая кампания по избранию Президента США в 2008 году. По данным Федеральной избирательной комиссии, всем кандидатам удалось собрать 1.551млн. млн. дол. В 2012 г. объем поступлений был несколько ниже – 1.380 млн. В 2004 г. затраты оценивались в 850,8 млн. , а в 2000 г. – 511,9 млн. дол. Ниже представлены данные о структуре прямых взносов (hard money), в предвыборные фонды финалистов президентской кампании 2012 г.
Таблица 2. Структура основных источников пополнения избирательных фондов демократа Б.Обамы и республиканца М. Ромни на выборах 2012 г. (тыс. дол.)
| Б. Обама | М. Ромни | |
|---|---|---|
| Индивидуальные пожертвования | 549.581,6 | 303.822,8 |
| Политические комитеты | 0 | 1.126,2 |
| Партийные фонды | 8,6 | 10,1 |
| Личные средства | 0 | 0 |
| Трансферты из фондов предыдущих кампаний | 186.700,0 | 146. 515,1 |
| Бюджетное финансирование | 0 | 0 |
| Прочие поступления | 68,5 | 2.249,1 |
| Займы | 0 | 20.000,0 |
| Всего | 738.476,5 | 483.452,3 |
Определенный интерес представляют данные о партийных предпочтениях групп специальных интересов. Как правило, деловые круги США отчисляют средства в фонды обеих ведущих партий, однако в разных пропорциях, что собственно и определяет характер отраслевых предпочтений. Представители аграрного, военно-промышленного, автомобилестроительного, нефтяного, финансового, банковского, страхового бизнеса исторически больше ориентируются на республиканцев. Тем не менее, в условиях финансового кризиса значительная часть дельцов с Уолл-стрита в 2008 г. одновременно стали активно поддерживать Обаму. То же самое было в 2012 г. За финансированием его кампании стояли также многие страховые, инвестиционные и фармакологические компании, медиамагнаты и ведущие представители киноиндустрии и шоубизнеса, руководители крупных юридических фирм и интернет компаний, представители бизнеса высокотехнологического сектора.
Ведущие профсоюзы традиционно поддерживают демократов. Среди них объединение АФТ-КПП, Профсоюз работников машиностроительной и аэрокосмической промышленности, Американская федерация работников местного самоуправления, Международная ассоциация работников электротехнической промышленности, Ассоциация пилотов гражданской авиации, Международный союз работников сферы обслуживания, Объединенный профсоюз работников транспорта и др. Например, в ходе кампании 2008 г. было зарегистрировано 4611 КПД, в том числе 1598 корпоративных, 272 профсоюзных, 995 по линии торгово-промышленных и отраслевых ассоциаций и 1594 «несвязанных» или идеологических. В сумме они израсходовали около 1,2 млрд. дол. Комитеты со статусом «527» потратили 254,3 млн. дол.
В конечном счете, и в 2008 и в 2012 гг. на заключительном этапе многое зависело и от того, насколько противники смогли эффективно использовать средства непартийных общественных объединений, попадающих под действие «раздела 527» налогового кодекса США.
Отметим, что поклонники республиканцев и демократов числа представителей большого бизнеса и богатейших семейств Америки в ходе избирательной гонки 2012 г. под конкретного кандидата создали «общественные супер КПД» для использования не только «мягких денег», но и так называемых «теневых денег» (dark money). Эти организации попадают под действие «раздела 501» налогового законодательства США и имеют право, как благотворительные, не раскрывать имена своих спонсоров. По оценкам, в 2012 г. их вклад избирательный процесс оценивался на уровне 300 млн. дол.
С учетом всех прямых и косвенных средств затраты избирательную кампанию в США в 2012 г., включая выборы в Палату представителей и Сенат, по оценкам американских экспертов, составили рекордную сумму — более 6,5 млрд. дол. (см. рис.1).