УДК 342.6
КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ И ВОЗРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРСТВА В КОНЦЕ 80 — НАЧАЛЕ 90-х гг. ХХ века В РОССИИ
© 2008 г. П.И. Гаркуша
Ростовский филиал Российской Rostov branch of Russian
академии Правосудия, Academy of Justice,
344000, г. Ростов-на-Дону, ул. Ленина, 66, 344000, Rostov-on-Don, Lenin St., 66,
rap@list.ru rap@list.ru
Раскрываются преобразования краевой, областной системы управления и возрождение института губернаторства.
Ключевые слова: институт губернаторства, губернатор, реформы, Конституция, исполнительная власть.
Keywords: institution of governor’s management, governor, reforms, Constitution, executive power.
В 80-е гг. ХХ в. в СССР назрела объективная необходимость перестройки политической системы и всей общественно-политической жизни. Перестройка длилась с апреля 1985 г. до конца 1991 г. Была предпринята попытка обновить социалистическую модель развития страны так, чтобы сохранить ее основы. Но это не удалось.
В Послании Федеральному Собранию РФ в 2006 г. Президент РФ В.В. Путин сказал: «С переменами начала 90-х были связаны большие надежды миллионов людей, однако ни власть, ни бизнес не оправдали этих надежд. Более того, некоторые представители этих сообществ, пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному в истории нашей страны личному обогащению за счет большинства граждан» . В этот период начались социально -экономический и политический кризисы, особенно остро проявился недостаток продовольствия, что влияло на настроение населения. Обстановка в стране все более усложнялась, некоторые слои общества обогащались, а жизненный уровень граждан снижался. Перед органами власти в регионах и стране в целом встал ряд сложных проблем, часть которых решается и сегодня. Изучение российского государства на начальном этапе его становления в 90-е гг. является актуальным и в наступившем XXI в.
Президент РФ отметил, что «… несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию. Убежден, что ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан, без эффективной организации самого государства, без развития демократии и гражданского общества» .
С началом демократизации режима потребовалась модернизация государственного устройства, ликвидация кризиса власти, который проявился в центральных законодательных и исполнительных структурах.
Большую роль играло среднее звено в системе управленческой вертикали. Органы управления и население краев и областей, автономных республик и округов ожидали определения их статуса и расширения полномочий, возлагали надежды на реформы института власти. Институт, как известно, означает «установление». Возрождение института губернаторства, прежде всего, требовало преобразования в сфере регулирования отношений федеральных (центральных) властных структур с региональными (краевыми, областными) органами.
Для решения назревших экономических и социальных проблем в регионах нужно было поднять уровень управленческой деятельности, повысить ее эффективность. Преобразование системы властных учреждений областного, краевого звена требовало проведения реформ, которые бы создали правовую основу для изменений структуры и функций нижестоящих органов власти.
Конституционные реформы начались в 1988 г. и проводились поэтапно. Их содержание выражалось в изменениях и дополнениях, вносимых в Конституцию СССР 1977 г. и Конституцию РСФСР 1978 г. 1 декабря 1988 г. на XII внеочередной сессии Верховного Совета СССР был принят закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основному Закону) СССР» , который изменил избирательную систему, определил принципы выборности народных депутатов и функционирования государственных органов. На той же сессии был принят и закон «О выборах народных депутатов СССР» , по которому реализовывалась политическая реформа, и проводились выборы.
На основе новой избирательной системы в 1989 г. проходили уже альтернативные выборы народных депутатов СССР, а в 1990 г. — народных депутатов союзных, автономных республик и местных Советов. Правовая система получила дальнейшее развитие.
В период 1988 — 1990 гг. в союзную Конституцию были внесены существенные изменения: введена двухуровневая представительная система. По ст. 108 возрождался Съезд народных депутатов, сохранялся Верховный Совет как постоянно действующий орган высшей власти, но он уже не выражал полновластия Советов. Съезд имел такие важнейшие функции, как проведение конституционных, политических и социально-экономических реформ. Изменилась структура органов государственной власти, учреждался пост Президента страны. Принят закон о конституционном надзоре в СССР. Проводилась новая кодификация законов.
Второй Съезд народных депутатов СССР, проходивший в декабре 1989 г., принял законы, уточнившие положения о порядке деятельности высших органов власти СССР, а также органов, входящих в их структуры. Союзная Конституция по ст. 130 давала право Верховному Совету СССР выразить недоверие Правительству .
На основе изменений Конституции СССР были приняты новые законы, в том числе «О печати и средствах массовой информации», «О государственной безопасности», «Об общественных организациях», закон от 01.07.1990 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права гражданина» и др.
Конституционные реформы, начатые в едином союзном государстве, проводились и в РСФСР. Самая крупная республика союзного государства не имела многих органов власти, создаваемых в других союзных республиках. По Конституции РСФСР весной
1990 г. были образованы высшие представительные органы власти: Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Исполнительную власть возглавил вновь избранный Президент. Изменения происходили в местных органах власти и, прежде всего, в системе их выборов, издании новых нормативных актов.
Съезд народных депутатов РСФСР, проходивший в мае — июне 1990 г., 12 июня принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, имевшую конституционное значение . По Конституции СССР, согласно ст. 6, КПСС отводилась руководящая и направляющая роль в советском обществе. Партия объявлялась ядром политической системы, государственных и общественных организаций. Эта статья была отменена в марте 1990 г. внеочередным Съездом народных депутатов СССР. Возобновлялась многопартийная система. В стране сформировалась оппозиция, противостоявшая партийной элите.
Очередной Съезд народных депутатов РСФСР в декабре 1990 г. внес конституционные изменения, направленные на изъятие из текста Конституции положений, связанных с социалистическим строем. Эти положения касались и местных органов власти и их правовой основы. На I Съезде народных депутатов РСФСР из Конституции РСФСР было исключено положение о руководящей роли КПСС. С 23 августа
1991 г. после провала ГКЧП Президентом РСФСР
была приостановлена деятельность КПСС, а с ноября того же года его Указом запрещена. Конституционные реформы в этом году еще продолжались.
В декабре 1991 г. завершился распад СССР, после чего РСФСР стала независимым государством. В апреле 1992 г. название Российской Советской Федеративной Социалистической Республики заменялось на Российскую Федерацию — Россию.
С 1992 г. противостояние законодательной и исполнительной власти усилилось и фактически не прекращалось. Конституционные реформы затормозились и вскоре были свернуты. Однако они сыграли большую роль в истории развития российского государства. Россия стала признанным суверенным субъектом международного права. В результате проведенных реформ она превратилась в самостоятельное государство, конституционно оформленное новое федеративное устройство, состоящее из государств (республик), национально-государственных образований (автономных областей и округов) и территориальных образований .
Реформы были многосторонними, проводились в сложной социально-политической обстановке, возникшей в стране к началу 90-х гг. Для данной публикации представляется важным выделение исполнительной ветви на региональном уровне как одного из аспектов реформирования всей государственной системы власти.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В этот период кардинальные изменения произошли в органах управления и самоуправления краев и областей. В вертикали органов государственного управления 80-х гг. прошлого века, как впрочем и ранее, исполнительно-распорядительные структуры краев и областей являлись средним звеном. Края, имевшие в своем составе одну из автономных областей (за исключением Приморского), были созданы в РСФСР. Местные Советы строились по административно-тер -риториальному принципу. Они являлись органами государственной власти на местах и избирали исполкомы — органы исполнительные. Система Советов административно-территориальных единиц делилась на три разряда: краевые, областные Советы, их исполкомы занимали первое место и являлись высшими, средними были Советы районов, городов областного подчинения, низовыми — поселковые и сельские Советы.
Советы — органы представительные, избираемые местным населением. Генеральный секретарь ЦК КПСС назначал или рекомендовал проверенных лиц на должность первых секретарей крайкомов, обкомов партии, которым передавалась вся полнота власти. Фактически они имели полномочия бывших губернаторов и ведали всеми основными вопросами жизни региона, контролировали промышленность, сельское хозяйство. «Все отрасли управления и даже суд, прокуратура, народный контроль были по римскому выражению «в руке» 1-го секретаря обкома партии, что постепенно привело к большим злоупотреблениям, коррупции в советско-партийном аппарате, а в 70-80 гг. — к вырождению власти» . Произошло изменение статуса
Советов, по законам, имеющих власть, но реально утративших её. Функции Советов сужались, они обязывались выполнять указания партийных органов.
В годы перестройки положение Советов начало меняться. По политической реформе местные органы власти приобретали реальную силу. Попытка преобразовать систему управления на уровне краев и областей путем разграничения функций партийных органов и государственной власти не привела к положительным результатам. Потребовалась решительная перестройка местных властных структур. Значительная часть населения снова повела борьбу за власть Советов, как это было в прошлом. Наметился отход от административно-командной системы управления.
Изменения и дополнения, вносимые в Конституцию РСФСР, являлись основой для издания региональных правовых актов. Государственная политика в регионах являлась частью общей политики государства на территории всей страны. Краевые, областные Советы и исполкомы принимали меры по осуществлению социально-экономических и других реформ. Однако для этого требовалась хорошо налаженная система эффективного управления экономикой и всей жизнью граждан региона. Реформы не были завершены.
Для самоорганизации населения и привлечения его к управлению в апреле 1990 г. Верховный Совет СССР принял закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» . Структура и положение местных Советов не менялись. Они оставались органами власти, и самоуправление не получило должного развития. Но и при такой неопределенности этот закон имел значение для начала реформирования местных органов власти в условиях становления новой государственности.
По ст. 85 Конституции РСФСР районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы входили в единую систему представительных органов государственной власти. По закону от 24.05.91 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» по ст. 138 Конституции , советы районного уровня и ниже становились органами системы местного самоуправления, через которые население могло проводить референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Для реформирования местного самоуправления требовалась законодательная база. Закон от 06.07.91 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» создал правовую основу для превращения краевых, областных и нижестоящих Советов в самоуправляющиеся органы. Закон дал конкретные указания по организации самоуправления в представительных и исполнительных органах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов. Наряду с государственным управлением в низших органах краев и областей на основе Конституции РСФСР и Закона РСФСР в системе местного самоуправления действовали Советы народных депутатов и органы территориального общественного самоуправления (собрания граждан, референдумы и другие).
В конце 80 — начале 90-х гг. ХХ в. в России проводилась реформа местного самоуправления. Советы на местах входили в единую систему представительных органов государственной власти и вместе с этим по Конституции и вышеупомянутому закону получали право самостоятельно под свою ответственность решать жизненно важные для населения вопросы местного значения.
В мае 1991 г. на основании реформы были внесены существенные изменения в систему местных органов власти. Менялась гл. 18 Конституции РСФСР, закреплявшая правовые основы исполнительной власти на местах. Вместо исполкомов вводилась «местная администрация» , которая была подотчетна перед Советом, но фактически самостоятельна. Определялись политические и правовые основы статуса администрации, получившей право формировать ее штаты. Совет же мог только утверждать руководителей некоторых отделов.
Реформирование государственного управления и самоуправления в регионах продолжалось в 90-е гг. Получив конституционную основу для реорганизации органов управления и формирования самоуправления в районах, городах и других административно-территориальных единицах, граждане проявляли творческую инициативу в разработке законодательных актов и претворения их в жизнь. Края и области начали борьбу за равноправие с республиками.
В самоуправлении сохраняется выборное начало, известное на Руси с древних времен. Значительные реформаторские преобразования были проведены еще во второй половине XIX в. Выборные земские и городские учреждения контролировались избирателями. Но и чиновники государственных учреждений тоже держали их под контролем. Полномочия этих органов были строго ограничены хозяйственными рамками. Таким образом, местное самоуправление, возрождавшееся в России в последнее десятилетие XX в., имеет исторические традиции. Существовала связь местного самоуправления с системой государственного управления.
В начале 90-х гг. Россия переживала конституционно-политический кризис. Президент и Верховный Совет находились в состоянии конфронтации. Бурно развивались политические события. Начались метания общесоюзных и республиканских властей между противостоянием и попыткой сотрудничества, решительная борьба не только органов власти, но и личностей за власть. Местные органы действовали по-разному. Одна часть их становилась на сторону Президента, другая — поддерживала Советы. В стране действовали разные по существу властные структуры: избранный Президент и вертикаль Советов снизу доверху. Правовая основа государственности была противоречивой, опиравшейся на некоторые старые союзные законы РСФСР и на новые законодательные акты. Издавались законы, декларации, указы и другие подзаконные акты .
В такой напряженной обстановке появились новые административные органы власти: администрация
Президента и администрации краев и областей. Еще в мае 1991 г. изменения Конституции РСФСР дали основания для существенного переустройства системы местных органов власти. Конституция закрепила исполнительную власть в краях и областях в качестве «Местной администрации», которая получила дальнейшее развитие и в сущности явилась началом восстановления губернаторства. Для системы государственного управления Российской Федерации возрождение института губернатора стало новым явлением.
Сформированный институт глав администрации (губернатора) в 1991 г. по своему содержанию был новой системой властных органов, в начале своей деятельности ослаблявший центральную власть. Российское губернаторство в прошлом действовало наоборот, укрепляло имперский центр. Губернаторству нового времени необходимо было перестраиваться.
В августе того же года по Указу Президента России «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» было положено начало замены председателей областных, краевых исполкомов, подчиненных Советам, на глав администраций. Новая должность у исполнительной власти зависела от центра, так как главу назначал Президент. Указ распространялся на автономные области и автономные округа. Верховный Совет РСФСР определил функционирование института назначаемых глав администраций только на переходный период в постсоветское время до построения демократического государства. Но назначением (даже и на время) глав администраций (губернаторов) была недовольна местная управленческая элита. Обстановка в стране была нестабильной и усугубленной проходившим процессом «суверенизации». Президент уступил требованиям общественности регионов, поскольку центральной власти была нужна опора на региональные властные структуры.
В ходе борьбы за власть республики, края и области не оставались в стороне. Проводились выборы губернаторов и глав республик, что давало им власть от населения. Так, местные руководители усилили свои позиции и стремились не подчиняться или уклоняться от исполнения решений общероссийских органов власти. К руководству краями, областями во многих случаях пришли бывшие партийные секретари обкомов, крайкомов или ответственные партийные работники.
После подавления Съезда народных депутатов и Верховного Совета 3-4 октября 1993 г. Президент издал Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 09.10.93 г. , по которому ликвидировалась система местных Советов. По Указу Президента от 26.10.93 г. прекращалась деятельность Советов всех уровней.
Увеличилась угроза распада России, как это произошло с союзным государством. Многие регионы стремились не допустить распада страны. Это зависело не только от элитных чиновников, но и от активной гражданской позиции населения. Важным фактором было избрание глав администраций (губернато-
ров) в административно-территориальных единицах, способных решать проблемы, требовалась власть, ответственная перед населением, которая бы пользовалась его доверием.
В последующее время остро встал вопрос об ответственности властей. Ж.И. Овсепян, исследуя ряд проблем юридической ответственности как института государства и права, пишет: «Как известно, в СССР и РСФСР конституции являлись лишь декларациями, идеологическими документами, советское конституционное (государственное) право не имело собственных отраслевых правовых санкций. Легальное, конституционно-правовое принуждение подменялось по сути не легитимным партийно-политическим принуждением, осуществлявшемся через аппарат и иные механизмы КПСС» .
Конституция РСФСР периода поэтапных конституционных реформ 1989-1992 гг. и Конституция РФ, принятая 12.12.1993 г., становились «непосредственно действующим правом». В текст Конституции РФ и «.иные источники российского конституционного права все более широко включаются специфические отраслевые конституционно-правовые санкции. выборные органы и должностные лица публичной власти являются не только основными субъектами, адресатами применения к ним конституционно-правового принуждения, но одновременно они могут выступать и в качестве субъектов, осуществляющих применение мер конституционно-правового принуждения в отношении партнеров по власти.» .
Губернаторство продолжало укрепляться в условиях развития нового государственного этапа 90-х гг. и начала XXI в. Наличие многопартийности и официальной оппозиции свидетельствовало о создании системы местного управления на основе демократических начал. С принятием уставов субъектов РФ в середине 90-х гг. XX в. определялся порядок организации государственной власти и статус главы администрации. По наименованию высшие должностные лица субъектов различаются: глава администрации, глава администрации (губернатор), губернатор (глава администрации), губернатор. Это зависело от законодательных органов субъектов, принимавших уставы. Так, в Ростовской области и Краснодарском крае высшее должностное лицо названо главой администрации (губернатором), в Ставропольском крае — губернатором. Статус руководителей краев и областей в принципе был одинаков независимо от разницы в наименовании.
Правовое положение губернаторов, их полномочия вызвали дискуссию в среде ученых: юристов, политологов, практиков. Ставился вопрос о характере института губернаторства: новый это институт или традиционный? . Острым стал вопрос и о назначении или выборах губернаторов. Мнения расходились. Институт губернаторства руководствуется федеральными нормативными актами. Но при этом уставы субъектов РФ, схожие в общих чертах, содержат существенные различия в правовом положении глав администрации, губернаторов.
В некоторых краях и областях высшие должностные лица получили повышенный правовой статус и гарантии. Существовало различие в порядке их выборов, возрастных ограничениях, сроках полномочий, в одних краях и областях работали избранные губернаторы, главы администраций, в других — назначенные Президентом. Федеральный закон «О выборах главы администрации» от 24.10.91 г. с последующими изменениями установил порядок избрания руководителей субъектов при минимальной норме участия избирателей — 25 %, чтобы выборы губернатора были признаны состоявшимися . Законодательными органами субъектов в уставы вносились изменения и дополнения, касающиеся организации и деятельности губернаторства.
Глава администрации или губернатор возглавляет областную, краевую администрацию и имеет большие полномочия в формировании органов исполнительной власти, бюджета, управления собственностью, в области социально-экономического и культурного развития. К его полномочиям относится право законодательной инициативы, подписания и опубликования законов, внесения законопроектов по ряду важных вопросов.
Уставы закрепляют единоначалие в исполнительной власти губернатора, но (за редким исключением) не формулируют их обязанности и ответственность за результаты управления. Обязанности губернатора вытекали из его полномочий. Ответственность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта устанавливается за нарушение Конституции РФ и федеральных законов. Реформа государственной власти продолжается и касается не только распределения власти между федеральным центром и субъектами, но и закрепления ответственности за ними, что остается актуальным.
Неодинаковый статус губернаторов выражался и в их праве входить в состав Совета Федерации. По Конституции РФ 1993 г. п. 2 ст. 95 в Совет Федерации входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ. Но в этом высшем органе были представлены губернаторы не всех, а только 4 краев из 6 и 23 областей из 49. Губернатор, глава администрации, являясь членом Совета Федерации, имел особое положение, каким не пользовались губернаторы российской империи. Они фактически контролировали законодательную деятельность. Такое положение было изменено Федеральным законом от 05.08.2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» . В сентябре того же года была проведена реформа губернаторской должности.
В конце 2004 г. встал вопрос об изменении системы выборов губернаторов, исходя из сочетания общефедеральных и региональных интересов населения. Исполнительная власть в Российской Федерации и в её субъектах должна составлять единую систему. Выборность руководителей регионов вела к созданию положения, когда федеральный центр не мог на них влиять и освобождать от должности. Власть на местах
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
эффективно не функционировала. Требовалась реформа властных структур.
Губернаторы должны были обладать определенными полномочиями. Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»» был принят Государственной Думой 3 декабря 2004 г. Это существенно изменило формирование регионального уровня власти. Вводился новый порядок выборов губернаторов. Президент РФ предлагает кандидатуры на пост глав администрации (губернаторов), которые избираются законодательным органом субъекта РФ.
Административная реформа в Российской Федерации проводится уже довольно длительное время. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны составлять единое целое. Они действуют в интересах населения страны и её административно-территориальных единиц. Однако управленческая деятельность нуждается в совершенствовании. Как справедливо отмечает Л.В. Акопов, «.успешное проведение политической и административной реформы невозможно без принятия действенных мер по оптимизации конституционно правового регулирования системы федеральной исполнительной власти и её элементов, в том числе и без их законодательной легитимации» .
Исполнительные органы власти в регионах призваны творчески осуществлять функции и, прежде всего, такие как обеспечение социально-экономического уровня жизни людей, национальной безопасности, охрана правового общественного порядка государства на местах.
Литература
1. Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2006. 11 мая.
2. Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727.
3. Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988. № 28. Ст. 538, 572.
4. Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 2. Ст. 22.
5. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 121.
6. Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. № 1. С. 7.
7. Ведомости СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
8. Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.
9. Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
10. Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 932.
11. Гаркуша П.И. Правовой статус института губернаторства в России. Ростов н/Д, 2004. С. 75, 76.
12. Собрание актов президента и правительства РФ. 1993. № 24.
13. Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. Ростов н/Д, 2005. С. 234.
14. Губернаторство в России: история, современность и перспективы // Вестн. Московского ун-та. Сер. 12. 1996. № 3. С. 5-15.
Поступила в редакцию
15. Закон от 24.10.91 г. (с изм. от 28.08.95) «О выборах главы администрации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 36. Ст. 2997.
16. Собрание законодательства РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.
17. Акопов Л.В. Федеральная государственная власть в России XXI века. Ростов н/Д, 2006.
21 сентября 1993 года президент России Б.Н. Ельцин издал указ N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Это привело к вооруженному противостоянию с Верховным Советом и закончилось в декабре того же года принятием новой Конституции. Что это было: шаг в реализации конституционной реформы или госпереворот? Разбираемся подробнее.
На протяжении 1993 года нарастал конфликт между президентом Б.Н. Ельциным, с одной стороны, и Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, с другой. Рубежом в этом споре стал всероссийский референдум, проведенный 25 апреля 1993 года по вопросам доверия президенту или парламенту. Результаты голосования укладывались в формулу ДА – ДА – НЕТ – ДА, за которую агитировали сторонники президента. По итогам референдума российский народ большинством голосов участвовавших в голосовании граждан выразил доверие президенту и его социально-экономической политике, высказался против досрочных выборов президента и посчитал необходимым провести досрочные выборы народных депутатов. На деле же не все оказалось так просто.
Порядок подведения итогов референдума и механизме реализации его результатов стал предметом для исследования в Конституционном Суде РФ. За 4 дня до референдума в постановлении от 21 апреля 1993 года Суд определил, что первый вопрос о доверии президенту носит «преимущественно нравственно-оценочный и политический, а не юридический характер». Второй вопрос об одобрении проводимой президентом и правительством социально-экономической политике был охарактеризован Судом как многозначный, что «обусловливает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения». По этим основаниям оба вопроса не являлись конституционными, то есть не требовали внесения изменений в Конституцию и не определяли основное ее содержание. Для принятия решения необходимо было получить лишь большинство голосов граждан, принявших участие в голосовании.
Напротив, третий и четвертый вопросы о досрочных выборах президента и народных депутатов носили конституционный характер и для их принятия требовалось получить несоизмеримо большее число голосов – большинство голосов граждан, включенных в списки для участия в референдуме. Как показал день голосования, в референдуме приняли участие чуть более 64% от общего числа включенных в списки граждан. Это означало, что для принятия решения по третьему и четвертому вопросам за них должны были проголосовать порядка 78% от участвовавших в референдуме граждан. Этот рубеж не был достигнут ни при голосовании по третьему вопросу – всего 49% «за», ни по четвертому вопросу – 67% «за».
Результаты референдума не принесли желаемой разрядки в противостоянии президента и парламента. Между президентом и Верховным Советом еще более усугубились неразрешимые противоречия относительно взглядов на конституционную реформу и иные жизненно важные вопросы внутренней политики: приватизация, бюджетные вопросы и др. К примеру, будучи сторонами конституционного процесса, они предлагали взаимоисключающие предложения к тексту Конституции. И так по многим вопросам принятие решения затягивалось из-за существовавших разногласий.
Усиление конституционного кризиса привело к тому, что 21 сентября 1993 года президент Б.Н. Ельцин издал указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указом распускались Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ – главные законодательные, распорядительные и контрольные государственные органы, утверждалась дата подготовки новой Конституции страны – 12 декабря 1993 года, вводилось в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, предусматривавшего создание двухпалатного парламента – Федерального Собрания, состоявшего из Государственной Думы и Совета Федерации, назначались выборы в Госдуму на 11 – 12 декабря 1993 года. Фактически в стране вводилось прямое президентское правление, вплоть до формирования Федерального Собрания было предписано руководствоваться указами президента.
В день подписания указа в телеобращении к гражданам России Б.Н. Ельцин привел следующие причины принятия им этого решения: «Я обращаюсь к вам в один из самых сложных и ответственных моментов. Накануне событий чрезвычайной важности. Последние месяцы Россия переживает глубокий кризис государственности. В бесплодную и бессмысленную борьбу на уничтожение втянуты буквально все государственные институты и политические деятели. Прямое следствие этого — снижение авторитета государственной власти в целом. Уверен, все граждане России убедились: в таких условиях нельзя не только вести труднейшие реформы, но и поддерживать элементарный порядок. Нужно сказать прямо: если не положить конец политическому противоборству в российской власти, если не восстановить нормальный ритм ее работы, не удастся удержать контроль за ситуацией, сохранить наше государство, сохранить мир в России».
Правовыми основаниями издания указа послужили следующие мотивы:
1) 25 апреля 1993 года на всенародном референдуме граждане России выразили доверие президенту и проводимой им социально-экономической политике.
2) Съезд народных депутатов и Верховный Совет действовали вопреки результатам референдума. В указе приводились примеры игнорирования народной воли: «рямое противодействие осуществлению социально-экономических реформ, открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете обструкция политике всенародно избранного Президента Российской Федерации, попытки непосредственного осуществления функций исполнительной власти».
3) Верховный Совет допускал многочисленные нарушения при подготовке и принятии решений, что фактически ликвидировало народное представительство. Так в указе была описана практика голосования за отсутствующих депутатов.
4) Действия Съезда и Верховного Совета создавали угрозу государственному суверенитету, единству и целостности государства, правам и свободам человека. Президент, исполняя свои обязанности по защите суверенитета, охране прав и свобод человека и гражданина (ст. 121.4 Конституции), должен был отреагировать на приведенные нарушения законности и прямое попрание народной воли.
5) Хоть и не обладая конституционными полномочиями исполнять свои обязанности в ситуациях, когда угроза суверенитету, единству и целостности государства, правам и свободам человека исходила от органов законодательной власти, президент должен был принять меры, изложенные в указе, дабы исполнить высшую волю народа, выраженную в решении референдума.
Оценка конституционности принятого указа не заставила себя долго ждать. В тот же день 21 сентября 1993 года Конституционный Суд пришел к заключению, что указ не соответствовал Конституции и служил основанием для отрешения президента Б.Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности. Президиум Верховного Совета от 21 сентября 1993 года подтвердил прекращение полномочий президента с момента подписания названного указа. На следующий день на заседании Верховного Совета депутаты подтвердили вывод президиума о прекращении полномочий президента. 24 сентября 1993 года Съезд народных депутатов оценил действия президента как государственный переворот, признал все правовые акты, вышедшие за подписью Б.Н. Ельцина начиная с 20.00 часов 21 сентября 1993 года, не имеющими юридической силы. Исполнение обязанностей президента перешло к вице-президенту А.В. Руцкому. Так начиналась горячая фаза конституционного кризиса, закончившегося вводом в Москву войск, вооруженными столкновениями, обороной Останкинской телебашни и, в конечном итоге, поражением Верховного Совета.
Насколько указ президента и его последующая открытая конфронтация со Съездом и Верховным Советом укладывались в рамки правовых реалий того времени? Рассмотрим этот вопрос предметно.
Во-первых, указ ссылался на результаты референдума от 25 апреля 1993 года как правовое основание действий президента в период конституционного кризиса. Однако итоги референдума не могут служить достаточным поводом для издания рассматриваемого указа. Как было сказано ранее, Конституционный Суд определил вопрос о доверии президенту как «нравственно-оценочный и политический», но не несущий за собой какие-либо юридические последствия. Вопрос об одобрении социально-экономической политики был отмечен Судом в качестве неопределенного: социально-экономическая политика реализуется не только президентом и правительством, «е ясно и то, что именно требуется оценить: направления, формы, методы, темпы, результаты осуществления социально-экономической политики». Тем самым, в силу специфики поставленных вопросов, даже получение на референдуме необходимого количества голосов не означало, что решения по этим вопросам становились обязательными для исполнения.
Стоит напомнить, что четвертый вопрос, поставленный тогда на голосование, касался необходимости проведения досрочных выборов народных депутатов. Будучи вопросом конституционного характера, в ходе референдума он не набрал требуемого количества голосов – большинство голосов граждан, включенных в списки для участия в референдуме. Граждане России не поддержали идею о переизбрании народных депутатов и косвенно оказались лояльны курсу, проводимому Съездом и Верховным Советом. Таким образом, результаты референдума не могли стать надежной правовой основой для прекращения деятельности высших законодательных органов страны.
Во-вторых, указ отмечал отсутствие в действовавшей тогда Конституции возможности принять ее заново и, таким способом снять противоречия между ветвями власти. Между тем, принятый во исполнение Конституции закон о референдуме прямо предусматривал проведение референдума по вопросу принятия Конституции (ст. 35). Более того, Конституционный Суд все в том же постановлении от 21 апреля 1993 года подтвердил возможность вынесения на референдум вопроса о принятии Конституции. Возникает следующий вывод: юридическая возможность разрешения конституционного кризиса посредством принятия новой Конституции на всенародном референдуме существовала, но ею никто не воспользовался.
В-третьих, президент в указе сделал ссылку на невозможность урегулирования спора с законодательной ветвью власти иным образом, чем путем волевого прекращения деятельности Съезда и Верховного Совета и проведения выборов нового парламента – Федерального Собрания. Однако такое поведение президента противоречило крайней модели разрешения конфликта, предусмотренной Конституцией. Так, Конституция предоставила высшему органу государственной власти – Съезду народных депутатов – полномочия по отрешению от должности президента (ст. 104). Президент также вправе по собственной инициативе уйти в отставку (ст. 121.11). Исходя из этого, в ситуации неразрешимого конституционного кризиса именно президент должен был стать жертвой политической борьбы и покинуть свой пост.
Вопреки Конституции, президент выбрал силовой вариант разрешения конфликта, превысил свои конституционные полномочия, инициировал изменение государственного строя, распустил законно избранные органы государственной власти и издал указ, противоречащий Конституции. О том, к каким последствиям это привело и можно ли в связи с этим считать принятие действующей Конституции незаконным (даже сложно себе это представить!) – расскажу в следующей публикации.
Тем временем, в паблике ВКонтакте История и Право вы уже можете прочитать опубликованные разборы о преемстве современной России, Российской империи и СССР, независимости России, «существовании» СССР и др. Присоединяйтесь.
<p>У К А З ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации (В редакции указов Президента Российской Федерации от 01.10.93 г. N 1557; от 11.10.93 г. N 1625; от 24.12.93 г. N 2288; от 10.01.2003 г. N 19) В Российской Федерации сложилась политическая ситуация, угрожающая государственной и общественной безопасности страны. Прямое противодействие осуществлению социально-экономических реформ, открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете обструкция политики всенародно избранного Президента Российской Федерации, попытки непосредственного осуществления функций исполнительной власти вместо Совета Министров со всей очевидностью свидетельствуют о том, что большинство в Верховном Совете Российской Федерации и часть его руководства открыто пошли на прямое попрание воли российского народа, выраженной на референдуме 25 апреля 1993 года. Тем самым грубо нарушен Закон о референдуме, согласно которому решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Съезд и Верховный Совет предпринимают систематические и все более активные усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции. В то же время ими до сих пор не только не создана законодательная основа реализации Федеративного Договора, но принимаемые решения зачастую прямо противоречат федеративной природе Российского государства. Конституционная реформа в Российской Федерации практически свернута. Верховный Совет блокирует решения Съездов народных депутатов Российской Федерации о принятии новой Конституции. В текущей работе Верховного Совета систематически нарушаются его регламент, порядок подготовки и принятия решений. Обычной практикой на сессиях стало голосование за отсутствующих депутатов, что фактически ликвидирует народное представительство. Таким образом, разрушаются сами основы конституционного строя Российской Федерации: народовластие, разделение властей, федерализм. Еще не успев возникнуть и окрепнуть, дискредитируется сам принцип парламентаризма в Российской Федерации. В сложившихся условиях единственным, соответствующим принципу народовластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Совета, с одной стороны, Президента и Правительства, с другой, а также преодоления паралича государственной власти, являются выборы нового Парламента Российской Федерации. Такие выборы не являются досрочными выборами Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 года. Необходимость выборов диктуется также тем, что Российская Федерация — это новое государство, пришедшее на смену РСФСР в составе СССР и ставшее международно признанным продолжателем Союза ССР. Учитывая, что в действующей Конституции Российской Федерации не предусмотрена процедура принятия новой Конституции, политические партии и движения, группы депутатов, участники Конституционного совещания, представители общественности неоднократно обращались к Президенту Российской Федерации с предложением незамедлительно назначить выборы в новый Федеральный Парламент. Стремясь к ликвидации политического препятствия, не дающего народу самому решать свою судьбу; учитывая неудовлетворяющее парламентским стандартам качество работы Верховного Совета и Съезда народных депутатов Российской Федерации; принимания во внимание, что безопасность России и ее народов — более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти; в целях: сохранения единства и целостности Российской Федерации; вывода страны из экономического и политического кризиса; обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации; восстановления авторитета государственной власти; основываясь на статьях 1, 2, 5, 121-5 Конституции Российской Федерации, итогах референдума 25 апреля 1993 года, п о с т а н о в л я ю: 1 — 3. (Утратили силу — Указ Президента Российской Федерации от 24.12.93 г. N 2288) 4. Абзац. (Утратил силу — Указ Президента Российской Федерации от 10.01.2003 г. N 19) Провести в соответствии с указанным Положением выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральному собранию рассмотреть вопрос о выборах Президента Российской Федерации. 5. Назначить выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на 11-12 декабря 1993 года. 6. Образовать Центральную избирательную комиссию по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и поручить ей совместно с нижестоящими избирательными комиссиями в пределах их компетенции организацию выборов и обеспечение избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Всем государственным органам и должностным лицам оказывать необходимое содействие избирательным комиссиям по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и пресекать любые акты и действия, направленные на срыв выборов в Государственную Думу, от кого бы они не исходили. Лиц, препятствующих осуществлению избирательного права гражданами Российской Федерации, привлекать к уголовной ответственности в соответствии со статьей 132 УК РСФСР. 7. Расходы, связанные с проведением выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, отнести за счет Республиканского бюджета Российской Федерации. 8. Полномочия представительных органов власти в субъектах Российской Федерации сохраняются. 9 — 12. (Утратили силу — Указ Президента Российской Федерации от 24.12.93 г. N 2288) 13. Генеральный Прокурор Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации и ему подотчетен впредь до начала работы вновь избранного Федерального Собрания Российской Федерации. Органы Прокуратуры Российской Федерации руководствуются в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, а также действующим законодательством с учетом изменений и дополнений, введенных настоящим Указом. 14 — 17. (Утратили силу — Указ Президента Российской Федерации от 24.12.93 г. N 2288) Президент Российской Федерации Б.Ельцин Москва, Кремль 21 сентября 1993 г., 20.00 час. N 1400 ______________________________ Введено в действие Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. N 1400 П О Л О Ж Е Н И Е О ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ НА ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД (Утратило силу — Указ Президента Российской Федерации от 24.12.93 г. N 2288) Введено в действие Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. N 1400 П О Л О Ж Е Н И Е о выборах депутатов Государственной Думы (Утратило силу — Указ Президента Российской Федерации от 10.01.2003 г. N 19) </p>
Жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституционное развитие. При определенных обстоятельствах оно получает вид конституционной реформы.
О реформе в последние годы бурных преобразований сказано немало.
Однако мы не разделяем взгляда на их, якобы объективную фатальность. Самобытный венгерский политолог М. Бихари, например, предполагает, что реформы вовсе «не являются объективно необходимыми, органично вытекающими из сути общества процессами, которые вынуждаются объективными общественными условиями и предстают перед политическим руководством в качестве единственной возможной альтернативы. Реформы не являются категориями теории познания, отражения, а выступают в качестве последовательности выбираемых и отвергаемых волевых политических решений. Выбор же между ними составляет основание политической ответственности» {140}.
На наш взгляд, конституционный процесс лишен заданной определенности; ему присущ альтернативный характер, наличие вариантов дальнейшего развития. Задача мудрой государственной власти как раз и состоит в оценке имеющихся и возможных вариантов, выборе между ними и определении средств и государственных способов осуществления избранного пути к благоденствию и справедливости.
«Живая конституция» порою создает такой порядок осуществления государственной власти, который существенно отличается от предписанного юридической конституцией. Нормы, продолжая формально действовать, практически не реализуются; сама она в той или иной степени становится фиктивной {141}. Если на определенном этапе Конституция и отрасль государственного права начинают отставать от объективно меняющихся потребностей правового воздействия на общественные отношения, создаются предпосылки для конституционной реформы.
Конституционная реформа состоит в последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной «живой» конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания.
В российских условиях реформа имеет задачей становление и развитие основ, норм и практики конституционализма, новой системы Конституции и отрасли конституционного права. Развитие конституционного законодательства в России осуществляется на нескольких уровнях. Среди них выделяются:
— смена прежних идеологических ориентиров на базовые ценности конституционного строя;
— определение целостного набора основных правовых принципов и их закрепление в качестве вектора и рамок конституционной реформы;
— принятие властных решений о направлении, содержании, методах и темпах конституционного процесса на федеральном и региональном уровнях;
— создание законодательных, политических, финансовых, организационных, социокультурных предпосылок для учреждения новых государственно-правовых институтов и обеспечения их согласованной деятельности.
Существуют качественные различия между вариантами конституционного процесса, не все из которых воплощают стремление к достижению справедливого строя. Совершенствование жизнеустройства происходит в движении к социальному идеалу, что сообщает ему необходимую цельность. Несовпадение идеала с действительностью есть проявление противоречия между абсолютным и относительным. Но мы не вправе отвергнуть вечное стремление к безусловному, которое составляет самую сущность нравственного прогресса и требует свободного сочетания абсолютного с относительным в понятии исторического прогресса. Это возможно, если абсолютное не уничтожает относительного, а последнее рассматривается как необходимая ступень к абсолютному, имеющая самостоятельное значение. Лишь тогда «темные своды настоящего» не тяготят душу, стремящуюся к идеалу, а вызывают в ней потребность творчества и борьбы {142}.
К особенностям конституционной реформы можно отнести следующее:
1) Содержание ее предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства.
2) Закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества.
Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу. Хотя ряд ученых вообще отрицают прогресс, на наш взгляд, стремление к свободе, равенству, освобождению от устаревающих обстоятельств общественной жизни будет вечным. Конституционный прогресс следует оценивать с точки зрения свободы и возможности дальнейшего справедливого развития Отечества, предполагающего известную динамику в сочетании с известной стабильностью.
3) Конституционная реформа призвана иметь характер поступательного, поэтапного, эволюционного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя. Она несет конструктивный заряд, поскольку не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует как ее структуру в целом, так и отдельные институты.
4) По масштабу действия различают полные (полный пересмотр или принятие новой Конституции) и частичные реформы. В первом случае речь может идти не о простом усовершенствовании законодательства, ибо цели лежат глубже — в качественном развитии правовых основ, разрешении противоречий, накопившихся в условиях отставания конституционной сферы от динамики общественных явлений.
При переходе к правовому устройству можно выделить три составляющие: законодатели предлагают ряд внутренне согласованных законов, утверждающих авторитет права в государственной и общественной жизни; реформа судебной и исполнительной властей обеспечивает их последовательное исполнение; новая правовая практика способствует укреплению роли правовых воззрений в общественном сознании и неприятия произвола властей.
Конституция — открытый документ, дающий возможность отразить существенные изменения в деятельности органов государственной власти, правосознании граждан. Динамика общегосударственного интереса приводит к внесению изменений в основные принципы Конституции, которые претерпевают качественные изменения в формальном или явочном виде. Это происходит постоянно. Правовая норма, по образному выражению А. С. Пиголкина, вынуждена как бы «гнаться за постоянно обновляющейся общественной практикой, за новыми потребностями и тенденциями развивающейся жизни» {143}.
Среди объективных причин конституционных реформ можно выделить следующие.
1) Внутриполитическая причина. Переход от авторитаризма, смена формы правления либо политического режима вызывают необходимость реформирования основ строя и отдельных государственно-правовых институтов (изменение функций главы государства, учреждение поста Президента, Конституционного Суда), ограничения неадекватной власти определенного органа или партии, установления разделения властей с необходимыми сдержками и противовесами. Так, РФ внесла в 1989-1993 годах серьезные изменения в Конституцию с целью передачи властных полномочий от КПСС Советам и, позже, Президенту.
2) Переход к новой форме государственно-территориального устройства. Таковым был переход Испании (Конституция 1978 года) к подобию федерации, состоящей из ряда национальных регионов (Страна Басков, Каталония) и территориальных провинций. Похожей стала трансформация РСФСР, прежде построенной на автономизации национально-государственных и национально-территориальных образований, в новую федерацию республик, краев, областей.
3) Масштабное изменение «политической карты» общества, приход к власти оппозиционной силы. Победившая партия стремится закрепить путем пересмотра Конституции свои представления о социально-экономическом строе. Так, Конституция Португалии, принятая после «революции гвоздик» в 1976 году, или Конституция Испании 1978 года являлись достаточно «левыми» по своему звучанию, ибо испытали сильное влияние со стороны социалистических партий. Противоположные примеры — принятие авторитарной Конституции Пятой республики во Франции в 1958 году или Конституции РФ 12 декабря 1993 года, легализовавшей в России радикальные взгляды и действия западнического буржуазно-либерального меньшинства.
4) Эволюционной причиной частичного пересмотра конституционных норм выступает реформа правовой системы, обусловленная стремлением уйти от утраты Конституцией ее фактической силы.
5) Внешняя причина бывает продиктована изменением геополитического положения, окружения страны, провозглашением независимости и т.
Так, специалисты усматривают крушение Британской империи и изменение положения Британии в мире в качестве одной из причин кризиса, затронувшего английскую конституционную систему: обнаружилась устарелость или несоответствие ряда принципиальных установлений политической практике, неспособность к достаточной адаптации к существующим условиям; отсюда требование ревизии неписаного конституционного устройства {144}. Иной пример: послевоенное вхождение ряда стран Западной Европы в интеграционные наднациональные объединения (потребовавшее приспособления конституционного механизма в Голландии, Бельгии, Люксембурге, Дании, Норвегии и других странах, подкорректировавших в 50-60-х годах свой государственный суверенитет.) В странах СНГ после упразднения СССР, в республиках СФРЮ после ее растаскивания новые независимые государства, опасаясь «конституционной пустыни», спешно стали принимать основные законы. Создание объединенной Западной Европы с верховенством надгосударственных структур также неизбежно приведет (и уже приводит) к крупным конституционным изменениям. То же, по-видимому, произойдет и в случае создания союзного государства в регионе СНГ.
Совокупность сознательных преобразований, политических и законодательных решений, направленных на развитие конституционного строя, и составляет конституционный процесс. Под ним мы понимаем и процесс конституционной реформы, и процесс реализации Конституции.
Нормальное конституционное развитие должно обладать такими чертами, как осознанность; планомерность (наличие концепции и плана преобразований); аналитическая и прогностическая обеспеченность, предвидение вариантов развития с их возможными последствиями; легитимность, соответствие предпринимаемых шагов законно полученному мандату народного доверия; конституционность, т. е. соответствие рамкам и возможностям действующей Конституции; преемственность основных начал и свойств общественного строя; поэтапность и последовательность преобразования; опора на согласие основных социально-политических сил. С сожалением приходится констатировать, что конституционный процесс и политическая практика реформ в России 1990-х годов были лишены целого ряда требуемых черт, что повлияло на противоречивые итоги их воплощения.
Одной из наиболее «пострадавших» черт стала преемственность.
Первое чтение прошли поправки в Конституцию, предложенные Президентом Российской Федерации.
Прежде всего нужно отметить поправку, гарантирующую минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума в целом по России. Теперь немыслимо в провинции получать деньги втрое меньше того, что необходимо, чтобы вести минимально достойную жизнь. Фактически это запрет на бесконтрольную эксплуатацию труда наших граждан, чем зачастую пользовались предприниматели в условиях отсутствия рабочих мест в отдалённых районах страны.
Также изменения коснутся пенсионного обеспечения. Конституция гарантирует своевременную индексацию пенсий, что завершает, по сути, пенсионную реформу, начатую в 2018 году. Тогда было провозглашено поэтапное повышение пенсий. И теперь это стало буквой закона.
Запрет на второе гражданство для чиновников высокого уровня, от Президента России до судей и депутатов, ставит заслон для тех, кто не связывает свою судьбу с судьбой своей Родины.
Также одним из ключевых направлений конституционной реформы можно назвать выход из-под зависимости от так называемого международного права.
Я неоднократно говорил о том, что перекос, зафиксированный в нашей Конституции, возник в те времена, когда наша страна безоглядно верила в силу и справедливость международного права. Но последние годы показали, что судебная система Запада политически ангажирована и необъективна, а международные юридические институты защищают интересы лишь отдельных мировых игроков и лишены состязательности. Поэтому нынешнее положение дел ставит всё на свои места, Россия полностью обезопасила себя от вмешательства извне.
Наконец-то внесены разъяснения по поводу президентских сроков. Текст Основного законна теперь ясно говорит, что пост президента страны один человек может занимать не более двух раз (ранее двух сроков подряд).
Соответствует ли это мировой практике? Далеко не всегда! Не беря в пример государства, где такой пост становится фактически пожизненным, у нас есть пример европейской Германии, где фактический руководитель страны может сидеть в своём кресле десятилетия. И это никак не сказывается на демократии в стране. Но настоящая реформа зафиксировала ускоренную ротацию кадров на посту президента страны.
Парламент страны получил дополнительные полномочия. Государственная Дума утверждает председателя Правительства по представлению президента, а также по представлению председателя Правительства РФ кандидатуры его заместителей и федеральных министров, за исключением силовиков, назначаемых непосредственно Президентом РФ. Теперь Президент РФ не вправе отказать в назначении на должность заместителей председателя Правительства РФ и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой. Такое положение, вопреки некоторым мнениям, вовсе не делает Россию парламентской республикой. Но серьёзно влияет на усиление ответственности парламентариев в кадровой политике исполнительной власти.
Полагаю, что конституционная реформа сегодня только началась. Насколько эффективны будут нынешние изменения, покажет дальнейший мониторинг законодательства. Но что совершенно точно можно сказать — нынешние изменения назрели давно и не сделать их сегодня было невозможно.