Перечислите источники земельного права

Все предметы → Земельное право

Нормативно-правовой договор – соглашение двух или более субъектов права, содержащее общеобязательные правила, юридические нормы.

Для нормативно-правового договора как источника права характерны следующие черты:

• — представляет собой соглашение двух или более субъектов права;
• — выступает как акт волеизъявления людей, акт их сознательного поведения;
• — стороны имеют равное правовое положение;
• — является добровольным волеизъявлением сторон (в отличие от НПА, который является актом одностороннего волеизъявления законодательного органа);
• — содержит юридические нормы;
• — по своим юридическим особенностям подобен нормативным юридическим актам.

Нужно отличать договор как источник права (нормативный договор) от правового договора как индивидуального юридического акта (договор купли-продажи в гражданском праве), который устанавливает не юридические правила, а конкретные юридические права и обязанности конкретных субъектов.

Нормативно-правовой договор от договора как индивидуального акта отличается неперсонифицированностью своих предписаний, неоднократностью и долговременностью своего действия.

Соглашения между различными субъектами права могут содержать правовые нормы не только устанавливать права и обязанности сторон, но и устанавливать общие правила поведения, которым должны в будущем подчиняться все участники (например, договоры об общих и специальных земельных сервитутах).

Наибольшее значение имеет для международного и конституционного права. В международном праве нормативно-правовой договор вообще является основным источником права. Часть 4 ст.15 Конституции РФ провозглашает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Соответственно общепризнанный принцип международного права, как и иной обычай или международный договор, не является источником внутригосударственного права. Но, становясь, согласно отсылочным нормам, составной частью правовой системы государства, нормы международных договоров оказывают такое же регулирующее воздействие на внутригосударственные отношения, как и закон.

В условиях федеративного устройства приобретают значение соглашения между гос. органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и частью субъектов Федерации и во всех присутствуют нормы по вопросам земельных отношений, и это не удивительно, так как Конституцией РФ (ст. 72) эти вопросы отнесены к совместному ведению.

Одним из основных источников земельного права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них входят:

1. указы Президента РФ;
2. постановления Правительства РФ;
3. ведомственные акты;
4. нормативные акты организаций;
5. акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Так, на развитие земельных отношений оказали значительное влияние следующие Указы Президента РФ:

1. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993г. № 2287;
2. «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 7 декабря 1993г. 2118;
3. «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» от 11 декабря 1993 г. 2130;
4. «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14 февраля 1996 г. 198;
5. «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. 337;
6. «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств» от7 июня 1996 г. 819;
7. «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16 мая 1997 г. 485.

Правительство РФ, во исполнение своих полномочий, также активно участвует в формировании земельного законодательства. Им, в частности, в последние годы были приняты следующие постановления:

1. «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»» от 3 августа 1996 г. 932;
2. «О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрения ми и химическими средствами защиты растений в 1997 г.» от 14 февраля 1997 г. 166;
3. «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса РФ в 1997 г.» от 26 февраля 1997 г. 224;
4. «О порядке определения нормативной цены земли» от 15 марта 1997 г. 1319.

К ведомственным актам принято относить приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Федеральная служба лесного хозяйства и др.).

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить:

1. Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ» от 4 апреля 1997 г. (Бюллетень нормативных актов. 1997. 12);
2. Инструкция о ввозе на территорию РФ и вывозе с территории РФ семян сортов растений и племенного материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комитетом РФ 8 мая 1997 г.;
3. Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ» от 16 января 1997 г.

В.Т. Батычко
Земельное право в вопросах и ответах
Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2007.

Предыдущая

Под источником права понимается закрепление общеобязательных правовых норм в следующих формах: нормативный правовой акт; правовой обычай; судебный прецедент; нормативный договор. Основную роль в регулировании земельных отношений играет нормативный правовой акт, изданный уполномоченным органом публичной власти и содержащий нормы земельного права, действующие на определенной территории (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) и адресованный указанному в нем кругу лиц.

Земельное законодательство — это система нормативных актов РФ, субъектов РФ, регулирующих земельные отношения. Обратим при этом особое внимание на то, что, определяя состав земельного законодательства, п. 1 статьи 2 ЗК РФ включил в него только нормативные акты уровня закона.

Принятие и взаимодействие актов земельного законодательства основано на нормах Конституции. Согласно ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Кроме того, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003) субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение 3 месяцев.

Современные особенности формирования земельного законодательства связаны с необходимостью развития земельной реформы и направлениями земельной политики. Однако в любом случае в основе изменений правового регулирования земельных отношений должны быть уже утвержденные Конституцией базовые принципы.

В осуществлении земельной политики государства лежат задачи, которые требуют единообразного решения и управления из единого центра. И это — указанная выше реализация земельной реформы, обеспечение единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. Возможность импровизации в регионах в данном случае может привести к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Наконец, понимание территории Российской Федерации как единой государственной территории — это один из основных принципов земельно-правового регулирования.

Конституцией РФ и ЗК РФ установлено, какие вопросы должны быть урегулированы на уровне федерального закона. Статья 36 Конституции РФ определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статья 1 ЗК РФ отнесла регулирование значительного числа вопросов к уровню федерального закона. Упомянутой ст. 1 ЗК РФ и иными статьями данного Кодекса определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона.

В то же время, поскольку регулирование земельных отношений тесно соприкасается с регулированием, прежде всего, использования природных ресурсов, строений, сооружений и иной недвижимости, то ЗК РФ в ст. 3 определяет и условия взаимодействия его норм и норм иных правовых актов. Но одним из основных положений, подтвержденных и ст. 3 ЗК РФ, является то, что нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, должны соответствовать ЗК РФ.

Пункты 3, 4 статьи 2 ЗК РФ подтверждают общие и принятые для всех отраслей российского законодательства положения о правилах соотношения нормативных актов различной юридической силы. Эти правила действуют в соответствии с Конституцией РФ и подлежат соблюдению и при регулировании земельных отношений.

Конституционные нормы имеют важное значение для установления на отраслевом уровне конкретных прав и обязанностей субъектов земельных отношений. Следует выделить ст.ст. 9, 36, 42, 58 и 72 Конституции России, непосредственно посвященные вопросам использования земель и их охране как составной и неотъемлемой части окружающей среды. Как следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В числе федеральных земельных законов главное место принадлежит ЗК РФ, который содержит ряд правовых гарантий получения земельного участка в собственность, в том числе для строительства, гражданами и юридическими лицами, установив весьма прозрачные процедуры такого предоставления; решает вопрос об основаниях и порядке изъятия путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; определяет особенности охраны земель, меры земельно-правовой ответственности и т.д.

В то же время ЗК РФ имеет и ряд существенных недостатков, получивших уже достаточное освещение в научной юридической литературе. В самом общем виде в числе таковых можно выделить отсутствие деления ЗК РФ на общую и особенную часть; отсутствие указания на цели и задачи земельного законодательства, определяющие стратегию регулирования земельных отношений; нет определений основных терминов и понятий; нет отдельной главы об управлении землями (по аналогии с другими природоресурсовыми кодексами), экономическом механизме использования и охраны земель и т.д.

Наряду с ЗК РФ, земельные отношения регулируют как собственно «земельные» законы, так и законодательные акты иной отраслевой принадлежности. В числе первых следует назвать Закон о государственном земельном кадастре, Закон о землеустройстве, Закон о разграничении государственной собственности на землю, Закон об обороте земель и ряд других. Во второй группе можно выделить ГК РФ, Град. К РФ, НК РФ, Закон об охране окружающей среды, Закон о местном самоуправлении, ЛК РФ, ВК РФ и т.д.

Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие только ЗК РФ и иным федеральным законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции России и означает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу Указу Президента РФ, Постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти, большей юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке «опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие. До принятия ЗК РФ в условиях пробельности и противоречивости федерального регулирования земельных отношений, именно этим актам принадлежало главное место в регулировании земельных отношений.

Указы и распоряжения Президента РФ могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны в тексте ЗК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 15 ЗК РФ, Президент РФ определяет перечень при граничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предоставляются.

Акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, могут приниматься лишь в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации. Следовательно, если вышеупомянутые нормативно-правовые акты не содержат прямых отсылок к актам правительства, то таковые и не принимаются. Например, ЗК РФ прямо определяет полномочия Правительства РФ в части перевода земель из одной категории в другую (ст.8), принятия ряда мер в сфере охраны земель (ст.ст. 13-14), порядка проведения торгов (ст. 38) и т.д.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств, служб и агентств как источники земельного права вообще не упоминаются в ЗК РФ. Примечательно, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления прямо уполномочены принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права (ст. 2 ЗК РФ), в то время как, например, министерству экономического развития и торговли либо иному федеральному органу исполнительной власти такие полномочия не предоставлены.

Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах своих полномочий. Такие акты могут устанавливать публичные сервитуты; порядок проведения муниципального земельного контроля; предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории муниципального образования для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и т.д. Однако главное значение нормотворчества органов местного самоуправления состоит в том, что именно муниципальными правовыми актами — правилами землепользования и застройки — определяется правовой режим конкретных земельных участков на территории муниципального образования посредством установления для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов.

В числе источников земельного права можно выделить постановления и руководящие разъяснения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного и Верховного судов РФ. Хотя официально правовая доктрина не признает данные акты источниками права, признание Конституционным судом РФ нормы закона не соответствующей Конституции РФ влечет прекращение её действия, что может рассматриваться как акт «отрицательного» нормотворчества. Существует несколько таких постановлений Конституционного Суда РФ, имеющих важнейшее значение для понимания сложившейся системы применения норм земельного права. Не меньшее значение имеют руководящие разъяснения Пленумов ВАС РФ и ВС РФ, обязательных для учета при рассмотрении дел соответствующими звеньями судебной системы.

Новая редакция Ст. 4 ЗК РФ

Если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.

Комментарий к Статье 4 ЗК РФ

Статья 4 представляет собой обязательный «атрибут» акта кодифицированного законодательства, связанный с применением статьи 15 Конституции РФ в конкретной области регулирования данного законодательного акта. В ней воспроизводится конституционная норма о соотношении международного права и внутригосударственного законодательства.

В соответствии со статьей 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и надлежащим образом ратифицированные международные договоры становятся составной частью прямого действия и применения норм международного права органами власти, в том числе органами правосудия. Заинтересованные лица могут при разрешении споров ссылаться непосредственно на нормы международного права.

В той же статье Конституции РФ закрепляется: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Соответствующая конституционная норма, по существу, воспроизведена в статье 3 ЗК РФ.

Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к международным договорам, полностью урегулированы Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», поэтому данный Закон должен применяться в единстве с двумя Венскими конвенциями о праве международных договоров (одна из них — Конвенция 1969 года — касается договоров с участием государств, другая — Конвенция 1986 года — касается договоров с участием государств и международных организаций) и нормами международного обычного права, которые регулируют вопросы, не нашедшие своего решения в положениях Венских конвенций.

Другой комментарий к Ст. 4 Земельного кодекса Российской Федерации

Согласно ч. 4 ст. 15 КРФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Этот принцип находит свое подтверждение и в земельном законодательстве. Комментируемая статья 4 Земельного кодекса предусматривает, что если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, предусмотрены иные правила, чем в ЗК РФ, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Правовой основой межгосударственных отношений и международного сотрудничества в области регулирования земельных отношений являются международные договоры, роль и значение которых раскрывается в ст. 15 Конституции РФ. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» определяет основные цели договорных отношений России в соответствии с целями ее внешней политики, заключающиеся в поддержании всеобщего мира и безопасности, развитии международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Закон детализирует соответствующие положения Конституции РФ и его содержание основано на общепризнанных нормах международного договорного права, выраженных в Венских конвенциях о праве международных договоров с участием государств (1969 г.) и договоров с участием международных организаций (1986 г.).

Международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).