Изъятые из оборота земельные участки

1. Оборотоспособность земельных участков

2. Земельные участки, изъятые из оборота

3. Земельные участки, ограниченные в обороте

4. Оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения

1. Оборотоспособность земельных участков

Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и положениями Земельного кодекса РФ.

Под оборотоспособностью принято понимать возможность свободного отчуждения земельного участка или его перехода от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если земельный участок не ограничен в обороте (ст. 129 Гражданского кодекса РФ).

Земельный кодекс РФ, исходя из специфики земли как особого природного объекта, предусматривает особые условия вовлечения земельных участков в гражданский оборот, и, следовательно, возможности приобретения вещных и иных прав на такие участки.

Все земельные участки, в отношении которых существуют ограничения оборота, подразделяются на два вида.

К первому виду относятся земли, изъятые из оборота. Они не могут предоставляться в частную собственность и быть объектами гражданско-правовых сделок.

Ко второму виду отнесены земли, ограниченные в обороте. Эти земли также не передаются в частную собственность, однако возможны исключения из этого правила, которые могут быть установлены федеральными законами. Государство и муниципальные образования в качестве собственников ограниченных в обороте земельных участков вправе совершать с ними только те виды гражданско — правовых сделок, которые направлены на передачу прав пользования (например, договор аренды или безвозмездного пользования).

2. Земельные участки, изъятые из оборота

Перечень земельных участков, изъятых из оборота, определен в п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ. Ими признаны земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:

• государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключениями, указанными в ст. 95 Земельного кодекса РФ);
• зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы;
• зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
• объектами организаций федеральной службы безопасности;

• объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
• объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
• объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
• исполнительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями соответственно Министерства юстиции РФ и Министерства внутренних дел РФ;
• воинскими и гражданскими захоронениями;
• инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

Необходимость полного изъятия из оборота земельных участков, находящихся в федеральной собственности, обусловлена характером объектов, расположенных на этих участках. Их перечень, изложенный в Земельном кодексе РФ, является исчерпывающим и не может быть расширен по решению органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Кроме того, Земельным кодексом РФ установлены следующие запреты (п. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ):

• на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры;
• на приватизацию земельных участков в границах территорий общего пользования (площадей, улиц, проездов, набережных, скверов, бульваров).

3. Земельные участки, ограниченные в обороте

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки (п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ):

• в пределах особо охраняемых природных территорий (за исключением государственных природных заповедников и национальных парков, отнесенных к изъятым из оборота);
• из состава земель лесного фонда;
• в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;
• занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
• предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд (не отнесенные к изъятым из оборота);
• не отнесенные к изъятым из оборота земли закрытых административно-территориальных образований;
• предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения
• занятые объектами космической инфраструктуры;
• расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
• предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
• загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;
• расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;
• в первом и втором поясах зон санитарной охраны объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового назначения.

Ограничение оборота земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, обусловлено необходимостью обеспечения их целевого использования в интересах общества. Перечень ограниченных в обороте земельных участков является исчерпывающим.

4. Оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения

Содержание ограничений оборота земельных участков может быть установлено федеральными законами. Так, в отношении оборота земельных участков земель сельскохозяйственного назначения существуют свои особенности, которые регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а именно данным законом:

• установлены правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения;
• определены условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

Основные принципы, на которых основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения:

• сохранение целевого использования земельных участков;
• установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица;
• преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;
• преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина — члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности;
• установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%.

Особое правило установлено в отношении регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земель сельскохозяйственного назначения, занятых зданиями, строениями, сооружениями — действие Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» на указанные земельные участки не распространяется.

У.В. Корнилова* ПОНЯТИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Согласно ст. 3 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) земельными отношениями являются отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Совокупность норм, регулирующих

данные отношения, определяется в юридической науке как правовой

режим земель и земельных участков .

Некоторые авторы в качестве признака правового режима земельного участка как объекта гражданских прав называют его обо-ротоспособность. В частности, А.С. Трифонов и Д.В. Козлов считают оборотоспособность центральным элементом частноправового режима земельных участков2. По мнению Д.В. Жернакова, гражданско-правовой режим земельного участка и гражданский оборот — категории взаимозависимые3. Данная точка зрения получила отражение и в правоприменительной практике. В частности, суд, разрешая спор, отметил, что оборотоспособность земельного участка относится к его правовому режиму, а не к категории земель4. Таким образом, под гражданско-правовым режимом земельного участка следует понимать совокупность (систему) правил, определяющих место участка в сфере гражданско-правового регулирования, обусловленных экономическим фактором принадлежности определенному субъекту и возможностью нахождения в гражданском обороте, установленных в результате применения конкретных способов и средств гражданско-правового воздействия5. Отдельные ученые указывают на то, что изъятие объектов

* Аспирантка Института государства и права РАН.

4 См.: постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 июня 2011 г. по делу № 15АП-5850/11 // СПС «Гарант».

5 См.: Шорников Д.В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав: Дисс. … канд. юрид. наук. С. 39-40.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2015

гражданских прав из оборота либо их ограничение в обороте — это традиционный способ защиты публичного интереса в российском гражданском праве6. Данная точка зрения представляется спорной. Специфика института изъятия земельных участков из оборота проявляется в его императивном и принудительном характере, что не свойственно для гражданского права, в связи с чем указанный институт как совокупность норм, сочетающих публичные и частные начала, следует признать составной частью земельного права как самостоятельной отрасли российского права.

Ограничение оборотоспособности земельных участков определяется в литературе как невозможность реализации частными лицами их права на приобретение земли из публичной собственности или отступление от принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (п. 5 ст. 1 ЗК РФ). При этом подчеркивается, что полноценность права частной собственности на землю в значительной степени определяется свободой оборота земельных участков самых различных категорий и возможностью их принадлежности физическим и юридическим лицам. Однако с учетом значения земли как основы жизни и деятельности человека законодатель предусмотрел достаточно серьезные ограничения оборотоспособности земельных участков (ст. 27 ЗК РФ)7.

По нашему мнению, применительно к категории «правовой режим земельного участка» нецелесообразно руководствоваться узкоотраслевым подходом и противопоставлять земельно-правовой режим гражданско-правовому режиму земельного участка, поскольку собственник, реализуя свои частные правомочия, обязан использовать участок по назначению и осуществлять предусмотренные законом охранные мероприятия. Учитывая это, можно согласиться с О.И. Крассовым, указывающим, что категория «правовой режим» позволяет определить порядок использования и охраны соответствующих земель, т.е. установить особенности содержания права собственности. В качестве одного из элементов, образующих в совокупности понятие

правового режима, он выделяет оборотоспособность земельных участков8, представляющую собой «форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав на земельные участки, соблюдение которых препятствует нанесению ущерба природным объектам и расположенным на них зданиям и сооружениям, но не исключает использование земельного участка в соответствии с его основным целевым назначением»9. Такой подход представляется верным, но требует уточнения, поскольку ограничение оборотоспособно-сти земельных участков устанавливается не только в целях охраны природных объектов, но и для обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, недопущения использования земель, уже испытавших на себе разрушительное антропогенное воздействие.

В литературе справедливо отмечается, что наличие в законодательстве РФ института ограничения оборотоспособности земельных участков обусловлено необходимостью обособления ряда земельных участков, используемых всеми членами общества, и земельных участков, используемых для выполнения публичных функций государства, относящихся к публичной собственности и не подлежащих гражданскому обороту10. Следует добавить, что ограничение оборотоспособности земель служит правовым средством, с помощь которого осуществляется регулирование земельных отношений, поскольку нормы, образующие данный правовой институт, определяют пределы включения земельных участков в гражданский оборот. Наряду с целевым назначением к числу признаков правового режима земельных участков необходимо относить наличие у участника земельных отношений (в том числе органа публичной власти) определенного объема полномочий по отношению к земле, поэтому оборотоспособность и ограничения оборотоспособности земельных участков следует рассматривать как элементы (составные части) категории «правовой режим земельного участка».

Анализ действующего законодательства показывает, что ограничение оборотоспособности земельных участков может осуществляться следующими способами:

8 См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд. М., 2010. С. 102-105.

9 Крассов О.И. Право частной собственности на землю. С. 267.

10 См.: Мельников Н.Н. Категория «ограничение оборотоспособности земельных участков» в системе норм, регулирующих правовой режим объектов гражданских прав // Хозяйство и право. 2014. № 8. С. 111-118.

1) посредством отнесения земель к категориям. Например, это касается земельных участков, занятых государственными природными заповедниками и национальными парками, земельных участков из состава земель лесного фонда, участков, на которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и др. В литературе отмечается, что основанием отнесения земельного участка к категории земель особо охраняемых природных территорий является наличие у участка лечебных ресурсов и возможности его использования в лечебно-профилактических целях. В этом случае наделение участка режимом особо охраняемой природной территории влечет ограничения его оборотоспособности11;

2) посредством территориального зонирования. В населенных пунктах осуществляется градостроительное зонирование, на землях иных категорий устанавливаются охранные зоны объектов промышленности и иного специального назначения. Например, зоны военных объектов устанавливаются в соответствии со ст. 85 ЗК РФ и Методическими рекомендациями по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99 ), запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил РФ — согласно постановлению Правительства РФ13;

3) посредством определения видов разрешенного использования земельных участков, например участков, предоставленных для размещения военных баз, полигонов, аэродромов, объектов космического обеспечения.

Теоретический и практический интерес вызывает вопрос о том, каким образом ограничение оборотоспособности как элемент правового режима земель взаимодействует с другими структурными элементами правового режима при регулировании земельных отношений.

12 Одобрены протоколом Госстроя России от 10 июня 1999 г. № 01-НС-15/7) // СПС «Гарант».

13 См.: постановление Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405 «Об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2439.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Соединение различных юридических механизмов регламентации общественных отношений, в результате чего формируется единый основополагающий подход, определяется в юридической науке и законодательстве как принцип сочетания. Так, в гражданском праве применяется принцип сочетания индивидуальных и общественных (частных и публичных) интересов, под которым понимается требование о направленности воли субъектов гражданских правоотношений на служение всеобщему благу наравне со своим личным интересом14. Значимость принципа сочетания частных (личных) и общественных интересов определяется также тем, что баланс этих интересов является необходимым условием юридического равенства участников граждан-

«15

ских отношений .

Схожие положения предусмотрены в пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, определяющем, что одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Как отмечает Е.Л. Минина, данный принцип провозглашает необходимость соблюдения при регулировании земельных отношений баланса публичных и частных интересов, который должен обеспечиваться и всеми другими

отраслями законодательства, что составляет, между тем, одну из са-

мых непростых задач, стоящих перед правом и государством .

Правовой режим как способ определения порядка использования и охраны земли устанавливается в ЗК РФ посредством сочетания соответствующих правовых средств. Определение способов и оснований сочетания элементов правового режима земель относится к компетенции законодателя. Так, согласно ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Институт категоризации взаимодействует с институтом зони-

14 См.: Савчук Л.Ф. Принцип сочетания индивидуальных и общественных интересов в правоотношениях культурно-зрелищного предпринимательства // Российский юридический журнал. 2011. № 6. С. 178-179.

15 См.: Вавилин Е.В. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2009. С. 160.

16 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.И. Сай, С.А. Боголюбова. СПб., 2008. С. 6-8.

рования территорий, например при определении порядка использования и охраны земель населенных пунктов, правовой режим которых определяется на основании норм об отнесении таких земель к соответствующей категории и положений о территориальном зонировании. Согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ правила землепользования и застройки предусматривают возможность территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Данное положение обоснованно характеризуется в литературе как принцип сочетания

видов разрешенного использования земельных участков .

Ограничение оборотоспособности как элемент правового режима выступает регулятором земельных отношений в сочетании с иными элементами, которые при ограничении оборотоспособности земельных участков могут применяться в совокупности, что предполагает сочетание всех элементов правового режима, например отнесение земельного участка к землям обороны и безопасности дополнительно влечет необходимость в соответствии с упоминавшимся выше постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405 выделять запретные зоны, зоны охраняемого объекта и охранные зоны военного объекта; использование земельных участков в таких зонах осуществляется на основании соответствующих видов разрешенного использования земельных участков; дополнительно данные земельные участки ограничиваются в обороте.

Вместе с тем ограничение оборотоспособности земельных участков возможно посредством сочетания отдельных из вышеприведенных элементов правового режима. Так, как отмечалось в письме Министерства экономического развития РФ от 28 октября 2008 г. № Д23-83018, предоставление земельных участков в границах населенных пунктов для обеспечения обороны и безопасности не влечет необходимости перевода земель в категорию земель обороны. Данные земельные участки согласно ст. 85 ЗК РФ могут иметь соответствующий вид разрешенного использования либо относиться к территориальным зонам военных объектов земель населенных пунктов.

Нормативные положения, регулирующие ограничение оборотоспособности земельных участков, образуют самостоятельный правовой институт земельного права и представляют собой совокупность норм, регламентирующих условия и пределы включения

17 См.: ГуевА.Н. Комментарий к Земельному кодексу РФ // СПС «Гарант».

18 СПС «Гарант».

земельных участков в гражданский оборот. Данный институт имеет в своем составе более мелкие правообразования — субинституты.

В литературе одной из основных характеристик ограничения оборотоспособности земельных участков называют запрет на предоставление изъятых из оборота земельных участков в частную собственность19. Правильность указанной позиции подтверждается материалами судебной практики. В частности, суды исходят из того,

что решения о приватизации (выкупе) изъятых из оборота земельных

20 п

участков являются незаконными . Совокупность норм, регламентирующих порядок и условиях изъятия земельных участков из оборота, и связанные с этим последствия выступают составной частью института ограничения оборотоспособности и образуют соответствующий субинститут.

Следует отметить определенную противоречивость положений ст. 27 ЗК РФ в части регулирования правового режима земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, эти участки признаются ограниченными в обороте при условии, что они не указаны в п. 4 ст. 27, а также правового режима земельных участков в пределах особо охраняемых природных территорий, участков, предоставленных для обеспечения таможенных нужд, и участков в границах закрытых административно-территориальных образований — они относятся к участкам, ограниченным в обороте, если не приведены в п. 4 ст. 27. При этом в законодательстве и научной литературе не сформулированы четкие критерии, позволяющие установить, какие именно земельные участки, не указанные в п. 4 ст. 27, следует считать ограниченными в обороте, а какие — изъятыми из оборота.

Как отмечает А.А. Морозов, ограниченный оборот некоторых видов имущества, используемого при осуществлении предпринимательской деятельности, является проявлением механизма государственного регулирования, при котором устанавливается оборот

20 См.: определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 апреля 2013 г. № ВАС-15824/12 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

отдельных видов имущества, в наибольшей степени отвечающий публичным интересам21.

По нашему мнению, основу разграничения земельных участков на изъятые и ограниченные в обороте должен составлять характер интереса, который преследуется при использовании участка. Земельные участки, необходимые для обеспечения функций государства в сфере обороны и безопасности, жизни и здоровья населения, следует отнести к участкам, изъятым из оборота. Соответственно необходимо признать изъятыми из оборота земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности и таможенных нужд, исключив их из перечня участков, ограниченных в обороте, предусмотренного п. 5 ст. 27 ЗК РФ.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Наряду с нормами, регламентирующими порядок и условия изъятия земельных участков из оборота, составной частью института ограничения оборотоспособности являются положения, регулирующие правовой режим участков, ограниченных в обороте. Одна из особенностей правового режима ограниченных в обороте земельных участков в сравнении с участками, изъятыми из оборота, состоит в возможности их предоставления в частную собственность. При этом необходимо учитывать, что ст. 27 ЗК РФ установлен запрет на выделение ограниченных в обороте земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда федеральными законами это прямо разрешено. Однако в ЗК РФ — кодифицированном акте, которому должны соответствовать иные нормы земельного законодательства, отсутствуют критерии, которыми надлежит руководствоваться законодателю при решении вопроса о целесообразности и необходимости снятия запрета на продажу ограниченно оборотоспо-собных земель. В качестве таких критериев, по нашему мнению, следует рассматривать принципы земельного права, в частности, принцип приоритета охраны земли и принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека — именно этими принципами должен руководствоваться законодатель при принятии решения о возможности (невозможности) отчуждения ограниченного в обороте земельного участка в частную собственность.

В действующем законодательстве нечетко урегулирован вопрос о том, является ли изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд формой ограничения оборотоспособности земельных участков. Такая постановка проблемы обусловлена тем, что согласно ст. 49 ЗК РФ одним из оснований изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд может выступать, например, размещение на нем объектов использования атомной энергии или объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы РФ. При этом в силу ст. 27 ЗК РФ земельные участки, на которых расположены такие объекты, являются изъятыми из оборота. Однако влечет ли такое изъятие ограничение оборотоспособности земельного участка? По смыслу ст. 27 ЗК РФ основанием возникновения ограничения оборотоспособности земельного участка является не предполагаемая цель его использования, а фактическое наличие на данном участке соответствующих объектов.

Еще один недостаток действующего законодательства -пробельность норм о допустимости изменения уполномоченным органом цели использования земельного участка по сравнению с тем, как она предполагалась при процедуре изъятия участка для государственных или муниципальных нужд. При этом если цель использования земельного участка будет изменена и возведен не тот объект, который предполагался первоначально, то возникает вопрос о законности и обоснованности самой процедуры изъятия. По нашему мнению, изъятие земельного участка из оборота представляет собой сложный юридический состав, в котором цель изъятия играет важнейшую роль, поскольку определяет основания изъятия участка, корреспондирующие нормам ст. 27 ЗК РФ. В связи с изложенным изъятие земельного участка из оборота в целях размещения на участке объектов, отнесенных к федеральной собственности, по смыслу ст. 71 Конституции РФ следует рассматривать как форму ограничения оборотоспособности земельных участков.

В качестве одной из форм ограничения оборотоспособности предлагается рассматривать резервирование земель, которое представляет собой установленный на определенный период запрет на передачу в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии с положениями ст. 701 ЗК РФ резервирование земель для государственных или муниципальных

нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 Кодекса, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, — также в случаях, связанных с размещением соответствующих объектов, созданием особо охраняемых природных территорий и др.

Нормативно-правовой основой резервирования как формы ограничения оборотоспособности служит ст. 27 ЗК РФ, согласно которой земельные участки, находящиеся в границах земель, зарезервированных для государственных и муниципальных нужд, ограничиваются в обороте. В литературе обращалось внимание на недостатки действующего законодательства в части определения юридического содержания института резервирования, которое нередко отождествляется с ограничением прав на землю. Можно согласиться с точкой зрения Д.Г. Лебедева о том, что те или иные ограничения на

использование участка могут быть установлены уполномоченным

22 с:

органом в зависимости от цели резервирования , но следует добавить, что содержание института резервирования характеризуется комплексной природой: земли, зарезервированные для государственных и муниципальных нужд, признаются ограниченно оборотоспособными. В то же время решение о резервировании может предусматривать ограничения, связанные с использованием земельного участка, что позволяет сделать вывод о том, что составной частью института резервирования земель для государственных или муниципальных нужд являются нормы об ограничениях прав на землю.

Применительно к ограничению оборотоспособности земельных участков при резервировании важную роль играют такие показатели, как площадь участка и его местонахождение, поскольку ограничения оборотоспособности действуют в определенных пределах. В литературе обращается внимание на необходимость четкого законодательного урегулирования вопроса об объекте

резервирования , поскольку таковым нередко выступает территория, включающая несколько земельных участков. Кроме того, некоторые

23 См.: Минина Е.Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 53-60.

авторы указывают на неопределенность нормативных положений в сфере кадастрового учета земельных участков, резервируемых для

государственных или муниципальных нужд .

Согласно п. 2 и 3 ст. 22.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении или перераспределении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления или действующего по их поручению лица либо на основании заявления лиц, которым такие земельные участки предоставлены в соответствии с ЗК РФ. К документам, представляемым для регистрации ограничений прав, в обязательном порядке прилагаются:

1) правоустанавливающий документ на земельный участок, из которого образованы земельные участки;

2) кадастровые паспорта образуемых земельных участков.

Необходимость кадастрового паспорта обусловлена

необходимостью индивидуализации участка, определения его конкретной площади, земельных границ и постановки на кадастровый учет.

Резервирование земельного участка влечет ограничение прав других пользователей (возможных пользователей) на участок26. Данное обстоятельство в силу п. 6 ст. 56 ЗК РФ также обязывает провести регистрацию ограничения прав других землепользователей, обусловленную возникшей занятостью земельного участка для муниципальных нужд на определенный срок, в порядке, установленном Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Институт ограничения оборотоспособности образует нормы, регулирующие ограничение оборотоспособности земельных участков по субъектному составу. В частности, в земельном законодательстве имеются положения, запрещающие приобретать в собственность

24 См.: ЛебедевД.Г. Указ. соч. С. 11.

25 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

26 См.: постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2014 г. по делу № А75-7827/2013 // СПС «КонсультантПлюс».

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

иностранным лицам и лицам без гражданства определенные земельные участки, например из состава земель сельскохозяйственного назначения и приграничных территорий.

По мнению А.А. Морозова, публично-правовые образования, коммерческие и некоммерческие юридические лица, индивидуальные предприниматели обладают различными определенными законом правами на вовлечение в оборот некоторых видов объектов гражданских прав. Равенство участников предпринимательского оборота может быть охарактеризовано как относительное, не предполагающее совпадения их конкретных правовых возможностей, так как передача тех или иных благ в силу прямых предписаний закона возможна только между определенными субъектами27.

Применительно к субъектному составу земельных отношений И.А. Иконицкая критиковала положения ЗК РФ, указывая, что Кодексом не обозначены конкретные субъекты земельных прав, которые в определенных случаях могут быть участниками земельного оборота, а также случаи, когда оборот земельных участков возможен только по специальному разрешению28. Другие авторы считают, что в ЗК РФ нет необходимости перечислять соответствующих субъектов, поскольку в нем содержится ряд статей, закрепляющих ограничения по субъектному составу в отношении иностранных лиц, а субъектный состав отдельных видов земельных правоотношений регулируется специальными законами29. Позиция И.А. Иконицкой основана на ст. 129 ГК РФ, предусматривающей в качестве одного из способов ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав определение видов объектов, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота. Однако содержание положений земельного законодательства об ограничении оборотоспособности земельных участков по субъектному составу шире содержания норм ст. 129 ГК РФ, поскольку положения земельного законодательства, выступая в качестве специальных норм по отношению к гражданскому законодательству, регламентируют основания и порядок взаимодействия двух правовых ин-статутов — ограничения прав иностранных лиц и лиц без гражданства

27 См.: Морозов А.А. Указ. соч. С. 23-24.

28 См.: Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. № 6. С. 10.

29 См.: АнисимовА.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Указ. соч. С. 78.

и ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. Как отмечается в литературе, такие ограничения оборото-способности земельных участков могут вводиться в различных целях, в том числе в целях обеспечения общественной безопасности и охра-

ны экономических интересов государства .

В заключение необходимо отметить следующее. Совокупность норм, регулирующих пределы включения земельных участков в гражданский оборот, образуют самостоятельный институт земельного права — институт ограничения оборотоспособности, включающий подинституты: 1) изъятия земельных участков из оборота; 2) ограничения земельных участков в обороте; 3) изъятия (выкупа) земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 4) резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 5) ограничения оборотоспособности по субъектному составу.

Ограничение оборотоспособности земельных участков можно определить как совокупность правовых средств ограничивающего характера (нормы = запреты и нормы = ограничения), основанных на регулятивной и охранительной функциях права и направленных на охрану и защиту общественно значимых публичных интересов посредством установления пределов включения земельных участков в оборот.

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 9 октября 2018 года N Д23и-5384

Об ограничении и оборотоспособности земельных участков

Департамент недвижимости Минэкономразвития России рассмотрел обращение Департамента налоговой и таможенной политики Минфина России об отнесении земельных участков, предоставленных Федеральному государственному казенному военному образовательному учреждению высшего профессионального образования «Военная академия Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации» на праве постоянного (бессрочного) пользования, к земельным участкам, изъятым из оборота или ограниченным в обороте, и в рамках компетенции сообщает.

В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437 (далее — Положение). Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительном власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в отнесенных к его ведению сферах деятельности. Согласно Положению Минэкономразвития России не наделено полномочиями по официальному разъяснению законодательства Российской Федерации, а также практики его применения.

В то же время по существу поставленных в обращение вопросов считаем необходимым отметать следующее.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — Земельный кодекс) из оборота изъяты земельные участки, занятые зданиями, сооружениями, в которых размешены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами).

Согласно подпункту 5 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса ограничиваются в обороте земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности и таможенных нужд и не указанные в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса (земельные участки, изъятые из оборота).

При определении ограничения оборотоспособности земельных участков необходимо учитывать категорию земель, вид разрешенного использования, фактическое использование земельного участка для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне».

С учетом того, что рассматриваемые земельные участки относятся к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования — «Под эксплуатацию комплекса учебных, служебно-административных, вспомогательных зданий Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации», не представляется возможным сделать однозначный вывод об изъятии из оборота данных земельных участков либо ограничении их в обороте, поскольку такой правовой режим земельного участка не обеспечивает полное соответствие критериям, установленным пунктами 4 и 5 статьи 27 Земельного кодекса.

Вместе с тем согласно Положению о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденному Указом Президент Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны иные установленные федералы нами конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, является Минобороны России.

Кроме того, согласно Указу Президента Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1624 «О некоторых мерах по организации управления федеральным имуществом» и изданному в его развитие постановлению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом» Минобороны России является федеральным органом исполнительным власти, осуществляющим в том числе функции по управлению федеральным имуществом, находящимся у Вооруженных Сил Российской Федерации на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, имуществом подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений.

Отдельно отмечаем, что Минэкономразвития России неоднократно поднимался вопрос о совершенствовании норм Налогового кодекса Российской Федерации и установлении однозначных критериев налогообложения земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности.

При этом согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налоговой деятельности.

Директор

Департамента недвижимости

А.И.Бутовецкий

Электронный текст документа

подготовлен АО «Кодекс» и сверен по:

рассылка