22 апреля Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 20-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 17 Закона о страховых пенсиях по жалобе гражданки Инны Дашковой.
Содержание
Повод для обращения в Конституционный Суд
Инна Дашкова является опекуном родного сына 1999 г. рождения, которого в 2002 г. признали ребенком-инвалидом, а спустя 15 лет – инвалидом с детства I группы. Кроме того, в 2015 г. суд признал ребенка недееспособным.
В период до июня 2017 г. включительно женщина получала ежемесячную денежную выплату как неработающее трудоспособное лицо, занятое уходом за ребенком-инвалидом. После достижения заявительницей 50 лет ей как матери ребенка-инвалида, воспитавшей его до 8-летнего возраста, была досрочно назначена страховая пенсия по старости. Размер этой выплаты, по информации УПФР, составил 9829,28 руб. (в том числе 6406,81 руб. – фиксированная выплата к данной пенсии с учетом ее повышения на одного иждивенца). Однако начиная с августа 2017 г. фиксированная выплата стала начисляться в стандартном размере – 4805,11 руб., при этом суммарный размер пенсии составил 8227,58 руб.
Впоследствии суды отказали Инне Дашковой в установлении факта нахождения сына на ее иждивении и в перерасчете страховой пенсии по старости, посчитав, что правовые основания для повышения фиксированной выплаты к назначенной заявительнице страховой пенсии по старости отсутствуют.
В ходе судебного разбирательства было установлено, что размер получаемых истицей социальных выплат (включая социальную пенсию по инвалидности, ежемесячную денежную выплату инвалиду I группы, ежемесячную компенсационную выплату на уход и ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилья и коммунальных услуг) превышает размер страховой пенсии по старости, назначенной самой заявительнице. Таким образом, суды сочли, что доход гражданки, состоящий исключительно из вышеуказанной пенсии, не может рассматриваться как постоянный и основной источник средств к существованию ее сына, который в силу этого не может быть признан иждивенцем матери. Сам же по себе факт нетрудоспособности сына-инвалида, подчеркнули суды, не мог служить достаточным доказательством для признания его находящимся на иждивении матери. Впоследствии кассационные инстанции (в том числе Верховный Суд РФ) отказались рассматривать соответствующие жалобы гражданки.
Доводы жалобы в КС
В жалобе в Конституционный Суд Инна Дашкова указала, что согласно ч. 3 ст. 17 Закона о страховых пенсиях лицам, на иждивении которых находятся нетрудоспособные члены семьи, указанные в п. 1, 3 и 4 ч. 2 ст. 10 этого же закона, повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости и к страховой пенсии по инвалидности устанавливается в сумме, равной 1/3 суммы, предусмотренной ч. 1 ст. 16 закона, на каждого нетрудоспособного члена семьи, но не более чем на трех нетрудоспособных членов семьи.
По мнению Инны Дашковой, истолкование судами при разрешении ее дела вышеуказанной нормы как предполагающей необходимость доказывания факта нахождения сына – инвалида с детства I группы, признанного судом недееспособным, на иждивении матери свидетельствует о неопределенности ее содержания. Соответственно, все это обусловливает необходимость выявления конституционно-правового смысла такого законоположения, который позволил бы установить заявительнице фиксированную выплату к страховой пенсии по старости в повышенном размере и тем самым устранить нарушение ее конституционного права на социальное обеспечение.
Исходя из этого, женщина оспаривала конституционность ч. 3 ст. 17 Закона о страховых пенсиях в связи со снижением размера фиксированной выплаты к установленной ей страховой пенсии по старости ввиду невозможности отнесения ее сына, являющегося инвалидом с детства I группы и признанного судом недееспособным, к пятой категории нетрудоспособных иждивенцев, несмотря на нуждаемость его в постоянном постороннем уходе и помощи (надзоре), а также продолжение фактического осуществления такого ухода его матерью после достижения им совершеннолетия.
Выводы Конституционного Суда
После изучения материалов дела высшая судебная инстанция напомнила, что повышение фиксированной выплаты к страховым пенсиям по старости и инвалидности представляет собой способ материальной компенсации иждивенческой нагрузки получателя соответствующей пенсии. Соответственно, право на повышенную фиксированную выплату к страховой пенсии по старости и инвалидности связывается законодателем с фактом наличия на иждивении у лица, получающего такую пенсию, нетрудоспособного члена семьи, относящегося к какой-либо из предусмотренных законом категорий.
Таким образом, факт нахождения детей, не достигших 18 лет, на иждивении своих родителей не требует доказательств, в отличие от иждивения родителей детей, объявленных полностью дееспособными или достигших вышеуказанного возраста. Данный подход распространяется и на детей-инвалидов, а также совершеннолетних граждан, которые являются инвалидами с детства, так как эти лица априори не признаются состоящими на иждивении своих родителей.
При продолжении фактического осуществления гражданином ухода за своим ребенком-инвалидом после достижения им совершеннолетия и отнесения его к категории «инвалид с детства» право на повышенную фиксированную выплату к установленной такому родителю страховой пенсии по старости или к страховой пенсии по инвалидности сохраняется за ним лишь при условии, что ребенок по-прежнему находится на его иждивении. Такой подход, отметил КС, актуален и в отношении родителя инвалида с детства, признанного судом недееспособным и нуждающегося в постоянном постороннем уходе и помощи (надзоре).
Конституционный Суд указал на наличие противоречивой судебной практики относительно понимания условий признания такого инвалида находящимся на иждивении своего родителя. Так, он подчеркнул, что некоторые суды исходят из необходимости сопоставления совокупного размера дохода инвалида с детства и размера дохода его родителя. «При таком подходе, если размер дохода инвалида с детства превышает размер дохода его родителя (а такая ситуация вполне возможна при отсутствии у родителя инвалида с детства иных источников дохода, кроме страховой пенсии по старости), суды принимают решения об отсутствии возможности получения инвалидом с детства от своего родителя такой помощи, которая представляла бы для него постоянный и основной источник средств к существованию, а значит – и об отсутствии правовых оснований для признания его находящимся на иждивении своего родителя», – отмечено в постановлении.
В то же время, отметил Суд, имеются и противоположные судебные решения, предполагающие повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, назначенной родителю инвалида с детства, в силу самого признания конкретного инвалида с детства находящимся на иждивении своего родителя. При этом состояние иждивенства ребенка по отношению к его родителю презюмируется и после достижения им совершеннолетнего возраста, а также признания его инвалидом с детства. Такое понимание позволяет сохранять родителю, осуществлявшему уход за ребенком-инвалидом после достижения им совершеннолетия и признания его инвалидом с детства, право на повышенную фиксированную выплату к страховой пенсии по старости.
В этой связи Конституционный Суд признал оспариваемую норму неконституционной в той мере, в какой она в силу неопределенности, порождающей на практике неоднозначное ее истолкование и возможность произвольного применения, допускает различный подход к решению вопроса о праве родителя инвалида с детства на сохранение после достижения последним совершеннолетия и признания его судом недееспособным повышенной фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, при том что он фактически продолжает ухаживать за своим ребенком. Федеральному законодателю предписано внести соответствующие изменения в законоположение в целях устранения его неопределенности, КС РФ также распорядился о пересмотре судебных дел заявительницы.
Эксперты «АГ» поддержали выводы Суда
Руководитель налоговой практики юридической фирмы Five Stones Consulting, адвокат Екатерина Болдинова полагает, что постановление КС РФ будет иметь важное значение для формирования единообразной практики судов. «Важнейшие выводы Конституционного Суда сводятся к следующему: поскольку оспариваемое заявительницей положение не содержит понятия иждивения и не определяет круг лиц, признаваемых иждивенцами для фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости в повышенном размере, оно подлежит применению в системной взаимосвязи с другими нормами Закона о страховых пенсиях», – отметила она.
Эксперт подтвердила, что в текущей судебной практике действительно не сложилось единого подхода в признании инвалида иждивенцем при решении вопроса о праве на повышение фиксированной выплаты для его родителей. «Многие суды отказываются признавать инвалида иждивенцем, если размер его дохода превышает родительский», – констатировала Екатерина Болдинова.
По мнению адвоката, партнера международного центра защиты прав Globallaw Евгения Мацака, Конституционный Суд обоснованно указал, что оспариваемая заявительницей норма не соответствует Конституции РФ, поскольку родители с детьми на иждивении должны находиться в равных условиях. «Недопустимо отказывать в выплате повышенной пенсии по причине одного лишь формального превышения размера дохода инвалида с детства размера дохода его родителя. Родитель ставшего совершеннолетним ребенка-инвалида I группы по-прежнему ухаживает за ним и несет повседневные траты на его содержание, поскольку сам инвалид за собой ухаживать не может. Если денег, которые такой инвалид получает от государства, недостаточно, дополнительные расходы покрывают родители. Высказанная КС РФ позиция важна для большого количества родителей детей-инвалидов и хоть немного, но позитивно скажется на их финансовых возможностях», – заключил эксперт.
Какие льготы предусмотрены инвалидам по оплате жилищно-коммунальных услуг. В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предусмотрена скидка не ниже 50 процентов на оплату жилого помещения (в домах государственного или муниципального жилищного фонда), а на оплату коммунальных услуг — независимо от принадлежности жилищного фонда.Меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются в размере доли оплаты, приходящейся на самого инвалида, если он проживает совместно с другими членами семьи, а одиноко проживающим инвалидам и семьям с детьми–инвалидами, на оплату всей занимаемой площади и всего объема потребления коммунальных услуг.
Согласно Обзору законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2008 года, утвержденному постановлениями Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта и 25 марта 2009 года, инвалиды, проживающие в квартирах, находящихся в многоквартирных домах и принадлежащих им на праве собственности, не имеют права на предоставление 50-процентной скидки на оплату жилого помещения.
Поскольку указанная проблема имеет место и в других регионах, с законодательной инициативой о внесении изменений в вышеназванный Закон в части предоставления инвалидам льгот по оплате жилья независимо от принадлежности жилищного фонда в Государственную думу РФ вышли 15 субъектов Российской Федерации.
На заседании Калининградской областной Думы 27 мая 2010 года также был рассмотрен вопрос о внесении в Государственную Думу Российской Федерации проекта Федерального закона «О внесении изменения в статью 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». По итогам рассмотрения принято постановление Калининградской областной Думы № 181, в соответствии с которым указанный проект направлен в Правительство Российской Федерации для получения заключения и дальнейшего направления в Государственную Думу Российской Федерации в порядке законодательной инициативы. В случае принятия положительного решения и внесения изменений в действующее федерального законодательство, льготы по оплате жилья будут предоставляться всем инвалидам независимо от принадлежности жилищного фонда.
Что касается льгот по оплате коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление), то данная мера социальной поддержки предоставляется инвалидам, независимо от того к какому виду жилищного фонда относятся их квартиры.
С 1 января 2010 года льготы по оплате за жилищно-коммунальные услуги монетизированы. Федеральным законом от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» установлено, что тот или иной регион может рассчитывать на финансовую поддержку за счет средств указанного фонда в том случае, если в нем приняты нормативные правовые акты, предусматривающие предоставление установленных федеральными законами и законами субъектов РФ мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме.
В нашем регионе 20 августа 2009 года был принят Закон Калининградской области № 372 «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг», который вступил в силу с 1 января 2010 года и предусматривает замену натуральных льгот по оплате ЖКУ на денежные компенсации.
Таким образом, происходит не отмена льгот, а изменение механизма финансирования обязательств государства перед инвалидами. Разработанный для федеральных льготников порядок предполагает гарантированные выплаты, в полном объеме компенсирующие скидки, установленные действующим законодательством. При этом гражданин оплачивает 100 процентов стоимости коммунальных платежей за прошедший месяц, но в текущем месяце за счет полагающихся ему по льготе средств осуществляется социальная компенсационная выплата, которая выплачивается также как пенсия и ЕДВ (на расчетный счет в банковском учреждении или через почтовое отделение).
Кроме этого, действенной мерой социальной поддержки граждан с низким уровнем доходов является субсидия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Правительством Калининградской области в целях оказания дополнительной социальной поддержки гражданам и обеспечения доступности платы за жилищно-коммунальные услуги принято постановление от 26.02.2010 года № 73, которым предусмотрено снижение максимально допустимой доли расходов граждан на ЖКУ в совокупном доходе семьи с 22 % до 15 % (в зависимости от среднедушевого дохода). Для оформления указанной субсидии необходимо обратиться в службу «одного окна» по месту жительства.
С 1 июля Пенсионный фонд приступает к выплатам по уходу за детьми-инвалидами и инвалидами с детства в новом, повышенном размере. В соответствии с указом президента ее размер увеличивается почти в два раза, с 5,5 до 10 тысяч рублей. Об этом сообщили сегодня в ПФР.
«В таком размере выплата предоставляется осуществляющим уход родителям и усыновителям детей-инвалидов или инвалидов с детства первой группы, а также их опекунам и попечителям. Другим ухаживающим выплата предоставляется в прежнем размере, который сегодня составляет 1,2 тысяч рублей», — пояснили представители Пенсионного фонда.
Сейчас такую выплату получает почти 395 тысяч семей. Повышение выплаты пройдет для них беззаявительно. В 2019 году расходы Пенсионного фонда России на предоставление выплаты будут дополнительно увеличены на 13,5 млрд рублей и в общей сложности составят 49 млрд рублей.
Справка «РГ»
Ежемесячную выплату по уходу получают проживающие в России неработающие граждане трудоспособного возраста (не пенсионеры), если они ухаживают за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет или инвалидом с детства первой группы. Выплата устанавливается к пенсии ребенка-инвалида или инвалида с детства. Для жителей Крайнего Севера и приравненных районов выплата дополнительно повышается на районный коэффициент.
Вопрос : Слышала, что родителям детей-инвалидов выплачивается компенсация, в случае если дети обучаются на дому. Расскажите подробно, как это происходит на практике.
Ответ. Статья 18 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», предусматривающая компенсацию затрат родителей утратила силу с 1 сентября 2013 года.
На основании ст. 19 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «органы государственной власти и организации, осуществляющие образовательную деятельность, оказывают психолого-педагогическую поддержку при получении инвалидами образования, в том числе при получении общего образования детьми-инвалидами на дому и в форме семейного образования.
Инвалидам создаются необходимые условия для получения образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, в которых созданы специальные условия для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, а также в отдельных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам.
При невозможности обучения детей-инвалидов по основным общеобразовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, органы, осуществляющие управление в сфере образования, с согласия родителей (законных представителей) детей-инвалидов обеспечивают организацию обучения детей-инвалидов по основным общеобразовательным программам на дому. Основанием для организации обучения детей-инвалидов на дому являются обращение в письменной форме их родителей (законных представителей) и заключение медицинской организации, выданное в порядке и на условиях, которые определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку и реализацию государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения.
Перечень заболеваний, наличие которых дает право на обучение по основным общеобразовательным программам на дому, утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Порядок регламентации и оформления отношений государственной или муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) детей-инвалидов в части организации обучения по основным общеобразовательным программам на дому устанавливается нормативным правовым актом уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Размеры компенсации затрат родителей (законных представителей) детей-инвалидов на эти цели определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации».
Постановление Правительства РФ от 18.07.1996 N 861 «Об утверждении Порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях» утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29.03.2014 N 245. Порядок регламентации и оформления отношений государственной и муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов в части организации обучения по основным общеобразовательным программам на дому или в медицинских организациях определяется нормативным правовым актом уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 6 ст. 41 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.07.2015).
Письмом Минобрнауки РФ от 30.09.2009 N 06-1254 направлены Рекомендации по организации деятельности по созданию условий для дистанционного обучения детей-инвалидов, нуждающихся в обучении на дому, в субъекте Российской Федерации.
Согласно Рекомендациям Центр дистанционного образования детей-инвалидов (далее — Центр) создается (определяется) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования.
Функции Центра могут быть возложены на уже существующее либо вновь созданное образовательное учреждение (организацию, имеющую лицензию на право ведения образовательной деятельности).
В уставе и локальных актах указанного учреждения должны быть закреплены соответствующие положения, касающиеся организации образовательного процесса с использованием дистанционных образовательных технологий, в том числе для детей-инвалидов.
При этом необходимо обеспечить соблюдение требования пункта 5 Порядка использования дистанционных образовательных технологий, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 6 мая 2005 г. N 137, согласно которому обязательным условием организации образовательного процесса с использованием дистанционных образовательных технологий является наличие у образовательного учреждения руководящих, педагогических работников и учебно-вспомогательного персонала, имеющих соответствующий уровень подготовки, и специально оборудованных помещений с соответствующей техникой, позволяющих реализовывать образовательные программы с использованием дистанционных образовательных технологий.
Комплектование классов (групп) для организации дистанционного обучения детей-инвалидов осуществляется с согласия родителей (законных представителей) детей при наличии рекомендаций, содержащихся в соответствующем заключении психолого-медико-педагогической комиссии или психолого-медико-педагогического консилиума образовательного учреждения, либо в индивидуальной программе реабилитации ребенка-инвалида, разрабатываемой федеральным учреждением медико-социальной экспертизы (далее — рекомендации специалистов).
Дистанционное обучение детей-инвалидов рекомендуется осуществлять индивидуально или в малых группах (до 5 человек). При этом состав обучающихся в классах (группах) может варьироваться в зависимости от учебного предмета.
В качестве рекомендуемого минимального объема учебной нагрузки детей-инвалидов могут рассматриваться нормы часов, содержащиеся в письме Министерства народного образования РСФСР от 14 ноября 1988 г. N 17-253-6 «Об индивидуальном обучении больных детей на дому» <*>. При наличии соответствующих рекомендаций специалистов количество часов по классам может быть увеличено в пределах максимально допустимой учебной нагрузки, предусмотренной санитарно-гигиеническими требованиями.
Дистанционное обучение не следует рассматривать как единственную форму проведения учебных занятий, полностью исключающую непосредственное взаимодействие обучающегося с учителем (учителями).
Желательным является сочетание дистанционной формы обучения с посещением детей на дому учителем. Для детей, состояние здоровья которых допускает возможность периодического посещения ими образовательного учреждения, наряду с дистанционным обучением и занятиями на дому целесообразно организовывать занятия в помещениях образовательного учреждения (индивидуально или в малых группах).
При наличии возможности следует также обеспечивать участие детей-инвалидов вместе с другими детьми в проведении воспитательных, культурно-развлекательных, спортивно-оздоровительных и иных досуговых мероприятий.
Особенности организации образовательного процесса для каждого обучающегося, включая объем его учебной нагрузки, а также соотношение объема проведенных занятий с использованием дистанционных образовательных технологий или путем непосредственного взаимодействия учителя с обучающимся, определяются индивидуально на основании рекомендаций специалистов.
Во Владимирской области Постановлением Губернатора от 30.03.2006 N 246 (ред. от 26.04.2010) утвержден «Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому».
Для детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, которые по состоянию здоровья не могут посещать дошкольные образовательные учреждения, образовательные учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья (далее именуется образовательное учреждение), департамент образования администрации области, муниципальные органы управления образованием и образовательные учреждения обеспечивают с согласия родителей (законных представителей) обучение этих детей по полной общеобразовательной или индивидуальной программе на дому.
Основанием для организации воспитания и обучения на дому ребенка-инвалида является заключение лечебно-профилактического учреждения.
Воспитание и обучение на дому детей-инвалидов осуществляет образовательное учреждение ближайшее к их месту жительства.
Зачисление ребенка-инвалида в соответствующее образовательное учреждение осуществляется в общем порядке, установленном действующим законодательством для приема граждан в образовательные учреждения.
Образовательное учреждение детям-инвалидам, воспитывающимся и обучающимся на дому:
1) предоставляет на время обучения бесплатно учебники, учебную, справочную и другую литературу, имеющиеся в библиотеке образовательного учреждения;
2) обеспечивает специалистами из числа педагогических работников, оказывает методическую и консультативную помощь, необходимую для освоения общеобразовательных программ;
3) осуществляет промежуточную и государственную (итоговую) аттестацию;
4) в соответствии с лицензией выдает учащимся, прошедшим итоговую аттестацию, документ государственного образца о соответствующем образовании.
В случаях болезни педагогического работника, проводящего занятия с ребенком-инвалидом, администрация образовательного учреждения обязана (не позже чем через неделю) произвести замещение занятий с ребенком-инвалидом другим педагогическим работником.
В случае иной болезни ребенка-инвалида, не позволяющей проведение с ним занятий на дому, педагогический работник, труд которого оплачивается по тарификации, обязан в дальнейшем восполнить непроведенные учебные занятия. Сроки их проведения согласовываются с родителями (законными представителями).
Родители (законные представители) могут при обучении ребенка-инвалида на дому дополнительно приглашать педагогических работников из других образовательных учреждений. Такие педагогические работники по договоренности с образовательным учреждением могут участвовать совместно с педагогическими работниками данного образовательного учреждения в проведении промежуточной и государственной (итоговой) аттестации ребенка-инвалида.
Родители (законные представители), имеющие детей-инвалидов, до получения последними основного общего образования имеют право выбирать формы обучения в соответствии с действующим законодательством.
Ответ подготовлен ВООО АРДИ «СВЕТ» с учетом законодательства на 15.07.2015 г.