15 января 2020 года Владимир Путин в послании Президента Федеральному Собранию вынес на обсуждение ряд конституционных изменений. Первое среди них – изменение, гарантирующее приоритет Конституции над требованиями международных договоров и решениями международных органов.
Давайте разберемся с юридической стороной этого вопроса.
Что есть сейчас
В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
То есть в Конституции установлено верховенство Основного закона над внутренним правом. Однако нас интересует выше ли Конституция международного права. Прямо на это Конституция ответа не дает.
В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
При внимательном прочтении этой нормы видно, что ей предусмотрен приоритет международных договоров над законами. Значит для ответа на вопрос о том, выше ли Конституция международного права, и в частности международных договоров, нужно понять является ли Конституция законом в смысле этой нормы, то есть сказано ли в части 4 статьи 15 о том, что международный договор выше Конституции. Для ответа на этот вопрос нужно узнать официальное толкование этой нормы.
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд (КС) дает толкование Конституции. В соответствии со статьей 6 того же ФКЗ решения КС обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
В силу полномочия КС на толкование Конституции и обязательности его решений правовые позиции этого специального суда составляют неотъемлемую часть самой Конституции и подлежат непосредственному применению как любой закон. Значит если КС сформулировал позицию по вопросу соотношения Конституции и международного права, то мы должны непосредственно применять эту позицию, и принимать изменения в Конституцию нет необходимости.
Так вот такая позиция была сформулирована в пункте 2.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П. Более того, она проходит красной нитью через все Постановление. КС пишет:
Вместе с тем, как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 4 (часть 1), 15 (часть 1) и 79, …, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации, ни основанные на ней правовые позиции Европейского Суда по правам человека, …, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации и потому подлежат реализации в рамках этой системы только при условии признания высшей юридической силы именно Конституции Российской Федерации.
Таким образом, КС однозначно решил вопрос о соотношении Конституции и международного права: Конституция имеет приоритет в силу суверенитета Российской Федерации, верховенства Конституции как основного закона и недопустимости имплементации в правовую систему государства международных договоров с нарушением конституционных предписаний.
Итак, мы выяснили каково существующее регулирование.
Что предлагают
Президент Путин, внеся предложение, сказал следующее:
Необходимо внести изменения, которые гарантируют приоритет Конституции. Это означает буквально следующее: требования международных договоров и решения международных органов могут действовать только в той части, когда они не противоречат нашей Конституции.
То есть, фактически предложено закрепить в Конституции правовую позицию КС, которая итак имеет юридическую силу и непосредственное применение.
Не критикуя данное предложение по существу, скажу о трудностях реализации данного предложения. Дело в том, что статья 15 Конституции, которую мы рассматривали, относится к основам конституционного строя РФ (глава 1 Конституции) и в силу статьи 135 Конституции может быть пересмотрена только в особом порядке, также как и положения глав 2 и 9. Порядок этот следующий:
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Что написано в этой статье: для внесения изменений в статью 15 Конституции надо пройти голосование в Парламенте, а затем созвать Конституционное Собрание, которое должно либо принять новую Конституцию (либо вынести ее проект на референдум) либо разойтись. Проблема состоит в том, что федеральный конституционный закон, в соответствии с которым должно созываться и работать Конституционное Собрание, еще не принят, хотя проекты этого закона есть. Да-да, Конституция (и данная 135 статья) вступила в силу в 1993 году, и с тех пор до настоящего времени такой важнейший закон не был принят. Что же делать?
Вариант 1. Принять ФКЗ о Конституционном Собрании и уже в соответствии с ним принимать изменения в статью 15. Если этого не сделать, конституционный порядок внесения изменений в Конституцию будет не соблюден.
Вариант 2. Внести изменения не в статью 15, а в статью 79 (глава 3 Конституции).
В соответствии со статьей 79 Конституции
Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Предложение дополнить данную статью обоснованно в части приоритета Конституции над решениями международных организаций, но в части приоритета Конституции над международными договорами такое дополнение представляется обходом закона, а именно статьи 135 Конституции.
Вариант 3. Внести изменения не в статью 15, а в статью 125 Конституции (часть 2), то есть дополнить полномочия Конституционного Суда.
Сейчас КС не может проверять на соответствие Конституции вступившие в силу международные договоры, а проверка решений международных организаций возможна только силу пункта 3.2 статьи 3 ФКЗ о Конституционном суде. Предлагается дополнить полномочия КС так, чтобы он мог признавать международные договоры и решения международных организаций неконституционными и следовательно не подлежащими применению.
Это предложение в части полномочия по проверке конституционности вступившего в силу международного договора противоречит правовой позиции Конституционного суда, выраженной в Определении от 2 июля 2013 года N 1055-О.
КС пишет об этой позиции:
…проверка конституционности федерального закона о ратификации международного договора, в том числе по порядку принятия, по общему правилу, может быть осуществлена лишь до момента вступления данного международного договора в силу (который обычно не совпадает с моментом завершения процесса принятия соответствующего федерального закона о ратификации международного договора); иное не только противоречило бы общепризнанному принципу международного права pacta sunt servanda и ставило бы под сомнение соблюдение Российской Федерацией добровольно принятых на себя международных обязательств…
Я поддерживаю первый вариант. А Вы что думаете?
Президент России Владимир Путин попросил Конституционный суд РФ отдельно проверить поправку в основной закон страны, которая позволяет действующему президенту участвовать в новых выборах главы государства. Глава государства попросил суд высказаться о допустимости таких изменений, сообщается на сайте президента РФ.
Опрошенные URA.RU политологи объяснили, как поправка в основной закон РФ повлияет на политические элиты страны и что поменяется в жизни простых россиян.
Внести поправку о президентских сроках предложила Валентина Терешкова Фото: Владимир Андреев © URA.RU
Как поправка отразится на политических элитах?
Персонификация президентской власти поможет избежать внутриэлитной борьбы, подчеркнул политолог, директор Центра евро-азиатских исследований Андрей Русаков. Эксперт пояснил, что в нынешних условиях нет смысла для борьбы между политическими элитами, а, наоборот, необходимо объединение групп. По его словам, настоящая политическая борьба может быть только в стране с работающей экономикой и нормальными доходами населения. В условиях бедности населения борьба между элитами сводится к подкупу избирателей.
«Когда страна накопит сильный социально-экономический потенциал и высокие доходы граждан, тогда альтернативные элиты должны будут не подкупать людей, а убеждать в своей более профессиональной пригодности для управления страной», — заключил политолог.
Такое мнение насчет политических элит разделяет и заместитель директора Института политики и технологий Михаил Большов. По его словам, поправка о президентских сроках в Конституцию стала сигналом для элит, что президент является гарантом развития политической ситуации в России, и он не допустит попыток дестабилизировать систему.
Что поменяется для простых россиян?
Изменения в Конституции могут быть связаны с прогнозированием социально-экономического курса страны, считает Русаков. Он отметил, что в России эта сфера очень персонифицирована, поскольку страна является президентской республикой. Эксперт добавил, что гипотеза о том, что демократия равна социально-экономическому росту, не подтверждается. Политолог привел в пример Китай, который показывает более высокие темпы экономического развития, чем либеральные страны.
«При каком-либо отсутствии политической конкуренции мы видим экономический рост. И в данной ситуации мы должны понять, что нам нужно: либо повышенная демократия, либо социально-экономическое развитие», — пояснил Русаков.
Сейчас Россия сталкивается с различными вызовами: и на международной арене, и в борьбе с пандемией коронавируса. Ответом на эти вызовы станет предлагаемая поправка в Конституцию, считает политолог Александр Мельников. По его словам, оценивать возможность действующего президента участвовать в новых выборах главы государства нужно в ближайшей перспективе.
Однако именно политическая стабильность в России поможет строить долгосрочные планы, добавил Русаков. Он напомнил, что позиция действующего президента об участии в новых выборах пока неизвестна. «Есть некая прогнозируемость — это будет Путин или его человек, который имеет шансы на избрание», — заключил эксперт.
Ранее депутат Госдумы Валентина Терешкова во время заседания Госдумы предложила не включать ограничение числа президентских сроков в Конституцию РФ, либо прописать в ней возможность переизбрания Путина. Позднее президент заявил, что убирать ограничение число президентских сроков не стоит, а поправку о возможности главы государства участвовать в новых выборах должен одобрить Конституционный суд.
Сколько стоит союз «или»? Такую лингвистическую задачу пришлось решать пленуму Высшего арбитражного суда в марте 2005 года. За тем, как суд истолкует одно из спорных мест Земельного кодекса, следили тысячи компаний по всей стране. От этого зависело, смогут ли они выкупить землю, на которой расположены принадлежащие им строения.
Как выяснилось впоследствии, путаница вокруг понимания союза «или» была непреднамеренной. Но ситуация, когда законодательная конструкция настолько мутна, что и авторы закона плохо понимают, что сказали, в России не редкость. Законы наши пишутся тяжеловесным, малопонятным языком. Их структура сложна и запутанна. Мысль законодателя тонет в бесконечных деталях.
Захватив в 1799 году власть во Франции, Наполеон Бонапарт велел подготовить Конституцию. «Пишите кратко и неясно», — приказал император, желавший, чтобы конституционные ограничения его власти были как можно более слабыми. Наши законодатели следуют лишь второму из этих двух советов. Чаще всего это не умысел, а результат неряшливости и некомпетентности. Плюс неверие в законопослушность рядовых граждан и чиновников. Чего стоит только требование к налоговикам соблюдать законодательство о налоговых сборах, действовать в соответствии с Налоговым кодексом и другими законами, не унижать честь и достоинство налогоплательщиков (ст. 32–33 НК). Как будто это не самоочевидно!
Откуда же пошла порча законов и как с ней бороться?
Содержание
Три буквы в Земельном кодексе
Предыстория спора вокруг «или» такова. В 2001 году Государственная дума дала собственникам зданий и сооружений исключительное право на выкуп земельных участков под своими строениями. Землю надо было выкупать, так как в 1990-е годы предприятия часто приватизировались отдельно от земельных участков. В 36-й статье Земельного кодекса записали, что у собственников зданий есть право на «приватизацию земельных участков или приобретение права аренды».
Вроде бы понятная фраза. Законодатели хотели сказать, что право на выкуп участка есть у любого собственника здания, но можно не покупать землю немедленно, а взять ее в аренду, рассуждает руководитель аппарата Высшего арбитражного суда Игорь Дроздов.
Депутаты не учли, что в «Толковом словаре русского языка» Ушакова у союза «или» насчитывается пять значений. Первое из них — разделительное, когда этот союз обозначает выбор между взаимоисключающими возможностями. И региональные чиновники решили, что собственники, которые уже взяли землю в аренду, выкупить ее не могут. Они специально навязывали предпринимателям аренду: те не знали, что из-за этого утратят право выкупа, вспоминает Дроздов. С отказами на выкуп земли арендаторы пошли в суд.
Пленум ВАС вынес решение в пользу чиновников: право на выкуп утрачивается собственником, который заключил договор аренды после вступления в силу Земельного кодекса. «Было много жалоб в наш адрес: «Безобразие, как вы истолковали закон», — рассказывает Дроздов. — Но истолковали буквально — так, как было написано». Действительно, присоединительное значение союза «или» в словаре Ушакова стоит на третьем месте.
К счастью, эту ошибку депутаты довольно быстро поправили, указав в специальном законе, что право выкупа у собственника здания остается вне зависимости от того, когда был заключен договор аренды.
Конфуз вокруг слова из трех букв — лишь один из примеров лексической неразборчивости тех, кто пишет законы и другие нормативные акты. Иногда обходится без тяжких последствий. Вот несколько примеров.
«Заводить» или «возбуждать»?
Партнер юридической фирмы Taxadvisors и основатель портала Taxpravo.ru Дмитрий Костальгин знает закон, который противоречит человеческой природе. Родителям и опекунам Налоговый кодекс дает вычет из подоходного налога — он уменьшается на 130 рублей в месяц, пока доход с начала года не достигнет 280 000 рублей. Если взрослый воспитывает ребенка один, этот крошечный вычет полагается в двойном размере. Раньше в Кодексе так и писали: «одинокий родитель», одинокий опекун. А два года назад поправили:
Налоговый вычет предоставляется в двойном размере единственному родителю . Предоставление указанного налогового вычета единственному родителю прекращается с месяца, следующего за месяцем вступления его в брак.
Биологии известны примеры, когда для появления нового существа на свет наличие второго родителя совсем не обязательно — например, самоопыление у высших растений или партеногенез у ящериц. У Homo Sapiens такой способ размножения не наблюдается. Теперь бухгалтеры и юристы мучаются, в каких случаях родителя можно считать «единственным» — определения в НК нет.
А вот другой пример. В июне 2002-го глава ГТК Михаил Ванин выпустил приказ, который начинался так:
В целях упорядочения нормативной правовой базы таможенного дела и в связи с введением в действие Кодекса об административных правонарушениях приказываю:
1. С 01.07.2002 в актах ГТК России, изданных до 1 июля 2002 года, слово «заводить» со всеми от него производными, относящееся к производству по делу о нарушении таможенных правил, заменить соответственно словом «возбуждать» со всеми от него производными.
Иногда чиновникам отказывает чувство такта. В феврале 2007 года Минфин отвечал на вопрос, когда компании должны удерживать подоходный налог с букетов, подаренных сотрудникам. С подарков до 4000 рублей в месяц налог перечислять не надо, а свыше надо, пишет Минфин. И глубокомысленно заключает:
В случае приобретения цветов для участия в траурных мероприятиях налоговых правоотношений по уплате налога на доходы физических лиц не возникает по причине отсутствия налогоплательщика.
Ничего смешного тут, конечно, нет. Трудно уважать законодательство, когда законы идут против здравого смысла или разъясняют то, что разъяснять нельзя или не нужно.
Почему язык современных законов так тяжел для понимания, можно ли с этим бороться? Об этом в интервью руководителя аппарата и администратора Высшего абритражного суда Игоря Дроздова
Что именно «может быть наложено»?
Чаще всего невнятность законов возникает буквально на ровном месте. Вот, например, закон об акционерных обществах. Речь идет о слиянии нескольких АО в одно. Чтобы оно состоялось, собрание акционеров каждого АО должно утвердить 1) договор о слиянии, 2) передаточный акт, 3) устав нового АО, 4) его совет директоров. Последнее требование отменяется, если по уставу нового АО функции его совета директоров будет исполнять собрание акционеров. Все более или менее просто и понятно. Но смотрите, как говорит об этом закон:
Общее собрание акционеров каждого общества, участвующего в слиянии, принимает решение по вопросу о реорганизации каждого такого общества в форме слияния, включающее в себя утверждение договора о слиянии, передаточного акта общества, участвующего в слиянии, и устава общества, создаваемого путем реорганизации в форме слияния, а также принимает решение по вопросу об избрании членов совета директоров (наблюдательного совета) создаваемого общества в количестве, установленном проектом договора о слиянии для каждого общества, участвующего в слиянии, если уставом создаваемого общества в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусматривается осуществление функций совета директоров (наблюдательного совета) создаваемого общества общим собранием акционеров этого общества.
Слово «общество» в одном предложении встретилось девять раз, а «слияние» — семь. Конструкция переутяжелена, и это, если использовать теннисную терминологию, невынужденная ошибка. Смысл в данном случае, к счастью, не пострадал. Но обилие конструкций вроде этой часто заставляет законодателей забыть, с чего начиналась их мысль.
Летом 2001-го вступил в силу Закон об аудиторской деятельности. По нынешним меркам — очень компактный. Но аудиторов он поставил в двусмысленное положение. Чиновники могли обращаться с ними хуже, чем в Средневековье с должниками. Закон гласил:
В случае выявления при проведении проверки качества работы фактов систематического нарушения аудитором аудиторской организации или индивидуальным аудитором при проведении аудиторской проверки требований нормативных правовых актов и федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, проверяющие обязаны сообщить о таких фактах федеральному органу. На виновных в таких нарушениях может быть наложено в установленном настоящим Федеральным законом порядке
Мы ничего не пропустили. Дипломатичный «КонсультантПлюс» в этом месте сообщает: «В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка в п. 4 ст. 14: после слов «может быть наложено», вероятно, пропущено слово «взыскание». Законодателей подкосил предыдущий пассаж — тоже избыточный. И так ведь понятно, что проверяющих интересует нарушение аудитором стандартов работы во время аудита, а не за ужином. И что нарушения могут быть выявлены только при проверке работы аудитора, а не телепатически. Увлекшись этими ненужными подробностями, законодатель забыл уточнить, какие нарушения надо считать «систематическими».
Спустя четыре месяца статью переписали. Но «систематичность» нарушений так и не была расшифрована до самой отмены закона в 2008-м. А ведь она была чревата аннулированием аттестата и отзывом лицензии.
Ошибки на миллион
К неподъемным лингвистическим конструкциям приводит и многократная правка одних и тех же нормативных документов. Конечно, в электронных базах это трудностей не вызывает. Но документы о «внесении изменений» подчас выглядят так:
Изложить дополнение 1 к добавлению 9 к Приложению №5 приказа ГТК России от 12.12.92 №610 (Приложение 2 к Приказу ГТК России от 09.03.93 №75) в редакции согласно Приложению к настоящему Приказу.
Это опять таможня — приказ, подписанный 20 декабря 2003 года председателем ГТК Анатолием Кругловым. Председатель Высшего арбитражного суда Антон Иванов даже заявил, что перестал покупать книжные издания Налогового кодекса: они устаревают в момент выхода, поскольку в закон все время вносятся поправки.
В законах нужна точность. Лишняя или пропущенная запятая может стоить миллиарды рублей. Неряшливость законодателей в действующем сейчас Законе о страховых взносах теоретически позволяет не платить в Пенсионный, медицинские фонды и соцстрах с выплат по трудовым и гражданско-правовым договорам, отмечает основатель Taxpravo.ru Костальгин. Ничего подобного законодатели, конечно, не имели в виду. Они хотели освободить от страховых взносов выплаты в пользу иностранцев — они ведь не будут получать в России пенсию, и медстраховка у них особая. Но сформулировано это так (ст. 9, п. 1, пп. 15):
Не подлежат обложению страховыми взносами суммы выплат и иных вознаграждений по трудовым договорам и гражданско-правовым договорам, в том числе по договорам авторского заказа в пользу иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Российской Федерации.
Злую шутку с законодателем здесь снова сыграла усложненность конструкции, неправильный порядок слов, вычурное согласование (почему бы не сказать «выплаты иностранцам»). В итоге они забыли поставить запятую после «авторского заказа» или взять этот оборот в скобки. В принятый в июле 2009-го закон уже дважды вносились поправки; последний раз — в мае 2010-го и ровно в злополучную статью 9. Но налоговую дыру пока никто не залатал. Впрочем, неряшливость закона компенсируется страхом налогоплательщиков нарушить замысел законотворцев, не предполагавший всеобщего освобождения от взносов. Налоговые юристы, общающиеся на форуме Taxpravo.ru, не нашли добровольца, который отважился бы на собственной фирме протестировать, согласится ли суд с буквальным прочтением этой нормы.
Уволен за похвалу
Кажется, депутаты и чиновники не перечитывают даже куда более простые законодательные нормы. Полгода назад из правительства с треском уволили крупного чиновника. Руководитель Росздравнадзора Николай Юргель был отправлен в отставку за несогласие с законопроектом об обороте лекарственных средств, который подготовило курирующее его службу Минздравсоцразвития. Министр Татьяна Голикова не выдержала, и Юргеля уволили по ст. 17, п. 1, пп.10 закона о государственной гражданской службе — за критику решений вышестоящего органа. Между тем, как обнаружил доктор права Александр Верещагин, эта статья запрещает чиновникам не только ругать руководство и его решения, но и хвалить:
В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.
Если понимать эту статью буквально, чиновника можно уволить даже за хвалебный тост в адрес мудрого руководства: это тоже публичная оценка. Эта формулировка содержится в законе о госслужбе уже 6 лет, и удивительно, что чиновники, которые должны внимательно читать закон, регулирующий их деятельность, до сих пор не заметили статьи, по которой можно в любой момент уволить любого из них.
Лекарственный законопроект, так не нравившийся Юргелю, через два месяца после его отставки уже был подписан президентом. Закон очень сложен. Представляя препарат на регистрацию, фармацевтическая компания должна собрать досье более чем из 20 документов. Даже при небольшом уточнении инструкции по применению лекарства одну из экспертиз придется проходить повторно. С лингвистической точки зрения на закон, за который пострадал Юргель, лучше совсем не смотреть. Мысль Минздравсоцразвития в нем нарезает и нарезает бесконечные круги (ст.39, п.6):
Решения об отказе в проведении экспертизы документов для получения разрешения на проведение международного многоцентрового клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения или пострегистрационного клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения и этической экспертизы и в выдаче разрешения на проведение международного многоцентрового клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения или пострегистрационного клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
И все это для того, чтобы ничего не сказать: обжаловать «в соответствии с законодательством» можно было и без этой фразы.
Предложение из 90 слов
Оборотов, подобных приведенным выше, в принимаемых в последние годы законах становится все больше и больше. Перестраховываясь, чиновники повторяют и повторяют одни и те же обороты. Результат — предложения из 60–90 слов, в которых по 3–5 раз повторены одни и те же конструкции. Вероятно, исправить это могла бы строгая лингвистическая экспертиза. Она сказала бы законодателям, что и 20 слов для одного предложения — это немало, что нельзя ставить рядом шесть слов в родительном падеже (пример про аудиторов). Что многократное повторение одной мысли на протяжении одного или соседних абзацев не делает ее более убедительной или весомой.
В Швейцарии законопроекты вступают в силу только после того, как лингвисты проверят их на понятность и удобопроизносимость. Похожий порядок намерена ввести в Германии министр юстиции Сабина Лойтхойзер Шнарренбергер. В Британии есть общественная организация, давно ратующая за простоту языка законов, — Plain English Campaign. Раз в год она выбирает худшие законы и предлагает чиновникам способы замены непонятных юридических слов на обычные. Общественники донесли озабоченность до парламента — комитет по делам госслужбы нижней палаты еще при консерваторах провел слушания и подготовил доклад «Официальный язык: употребление и злоупотребление». На слушания приглашали известных журналистов — в качестве «практикующих лингвистов».
Тяжелый язык переползает из законов в гражданские договоры — о кредите, страховке, покупке товаров, аренде. В середине 1970-х в США общественные организации озаботились тем, что потребители не понимают бумаг, которые им приходится подписывать. Результат — несколько законов на уровне отдельных штатов, декларирующих, на каком языке должны быть написаны договоры. Например, закон Коннектикута предписывает, чтобы среднее число слов в предложении было меньше 22, в абзаце — меньше 75. И чтобы ни в каком предложении не было бы больше 50 слов.
Лингвистическая экспертиза наверняка обнаружила бы мелкую коррупционную дыру в российском Налоговом кодексе. В течение 10 лет, с 1999-го по 2008-й, за одно и то же нарушение налоговики могли оштрафовать банк на 10 000 рублей, а могли — на 20 000 рублей. Первый пункт ст. 135.1 предписывал штрафовать за непредоставление налоговикам справок по операциям и счетам организаций и предпринимателей на меньшую сумму, а второй — на большую. Эти пункты стояли рядом как два разных состава нарушения, но были абсолютно идентичны, вспоминает Костальгин.
Лингвисты одни не справятся
Впрочем, привлечение лингвистов не панацея. Особенно тех, кто привык работать с судами. Полгода назад Курская лаборатория судебной экспертизы обнаружила призыв к свержению существующей госвласти и тем самым экстремизм в лозунге «Долой самодержавие и престолонаследие!» А в 2009-м Центр судебных экспертиз Северо-Западного округа не нашел национализма в лозунгах «Россия для русских» и решил, что выкрики «Убивай хача!» и «Бей черных» могли как иметь ксенофобскую направленность, так и не иметь ее. Экспертиза проводилась по заказу Следственного комитета прокуратуры.
В Штатах борьба за простоту законов тоже проходит с переменным успехом.
В обсуждаемом в последние месяцы Билле о финансовой реформе 2300 страниц, немногим меньше принятый весной Закон о реформе медицины. Оба текста очень сложны, и даже конгрессмены, обсуждая эти законопроекты, пользовались не их текстами, а краткими пересказами — более компактными переводами на современный язык.
Статья, по которой уволили Николая Юргеля, в США могла бы быть признана неконституционной по причине своей неясности. В Штатах действует специальная правовая доктрина — void for vagueness. Она требует, чтобы норма закона, сформулированная невнятно, признавалась неконституционной: компании и граждане не могут, прочитав закон, составить четкое представление о том, чего он от них требует.
Эта норма утвердилась в 1920-х. Вот как она работает сейчас. В июне 2010-го Верховный суд США разбирал дело Джеффа Скиллинга, до 2006-го руководившего компанией Enron. Скиллинг, ставший самым ненавистным для американцев руководителем крупной корпорации и получивший 24 года за мошенничество, обвинялся еще и в недобросовестном исполнении обязанностей руководителя. Суд решил, что этот закон слишком туманен, чтобы использовать его в делах, где нет подкупа или взяточничества.
Если бы такая норма действовала в России, отменить бы пришлось огромную часть законодательства.
Кто переведет с русского на русский
Юристы пессимистичны в оценке того, может ли ситуация с языком законов улучшиться в обозримом будущем. В последние годы законы становятся все более и более тяжелыми. Авторы законов — правительство и конкретные ведомства — все болезненнее реагируют на попытки внести в подготовленный ими законопроект изменения. Утратило былую власть Главное государственно-правовое управление президента (ГГПУ), прежде служившее серьезным фильтром на пути некачественных законопроектов.
«У нас законы часто пишутся экономистами, — говорит руководитель аппарата ВАС Игорь Дроздов. — Они видят какую-то модель, им хочется, чтобы так и было. И вот они так и пишут — по принципу «что вижу, о том пою». Разумеется, это касается не только экономистов, но и специалистов по «социалке», таможне, авторскому праву и т. д. Например, можно было легко избежать присвоения нескольким госкомпаниям нового и очень неуклюжего статуса «госкорпорация» — те же задачи можно было решить, не вводя новой юридической формы.
И самое главное, перестала быть «местом для дискуссий» Госдума. Парламент штампует законопроекты, вносимые правительством, и почти не влияет на качество законодательства. Конечно, юридический язык немного отличается от обычного. Но законы не соответствуют и профессиональным языковым стандартам.
Перемены возможны. Даже перевод двух-трех важных законов на понятный язык доказал бы возможность улучшений, отмечает доктор права Верещагин. Иначе придется ждать, пока президенту не надоест подписывать халтурно состряпанные документы, которые не способны прочитать даже их авторы.
Почему язык современных законов так тяжел для понимания, можно ли с этим бороться? Об этом в интервью руководителя аппарата и администратора Высшего абритражного суда Игоря Дроздова
УДК 342/4(47)+327/8 ББК Х400.1(2)
РЕФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕФОРМАТИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ: PRO ET CONTRA
В. В. Киреев
Южно-Уральский государственный университет, г. Челябинск
В статье рассмотрена проблема необходимости и возможности реформирования Конституции Российской Федерации в условиях переформатирования современной системы международных отношений. Особое внимание обращается на диалектическое противоречие между задачами охраны Конституции Российской Федерации и потребностями конституционного развития России в стремительно меняющихся условиях многополярного мира. Произведен анализ факторов, способных воздействовать на принятие решения о проведении конституционной реформы или отказ от инициирования этого сложного политико-правового процесса. При этом автор отмечает как существование весомых оснований для реформирования Конституции Российской Федерации, с одной стороны, так и высокий уровень риска возможной дестабилизации систем общества в случае существенного обновления конституционных положений — с другой. Сформулирован вывод о зависимости решения о реформировании Конституции Российской Федерации от степени приемлемости соответствующих политических рисков для федеральных органов государственной власти, в том числе от результатов анализа возможностей проведения эволюционной конституционной реформы.
Ключевые слова: реформирование Конституции Российской Федерации, формирование многополярного мира, конституционные ценности, конституционные риски, приоритеты современной России, эволюционная конституционная реформа.
Современная проблематика конституционно-правового развития нашей страны в значительной степени обусловлена характером экономических, политических и правовых процессов, происходящих как внутри России, так и за рубежом. Сегодня вопрос о необходимости и возможности реформирования Конституции РФ имеет весьма значимый международно-правовой контекст. Динамичное переформатирование международных отношений, стремление России отстаивать свои интересы на глобальном пространстве, формирование многополярного мира — те факторы, которые неизбежно влияют на решение наших внутренних проблем. Одной из них является необходимость и возможность реформирования Конституции РФ. Острота и дискуссионность этой проблемы, обусловленные диалектическим противоречием между задачами охраны Конституции Российской Федерации и потребностями дальнейшего конституционного развития России, являются бесспорными. В процессе политических и правовых дискуссий, обсуждения сложных
вопросов влияния Конституции РФ на существование российского общества достаточно ясно определены и совершенствуются подходы к оценке условий принятия действующего Основного Закона, перспектив его совершенствования. С. А. Авакьян справедливо указывает на то, что история конституции в любой стране неотъемлема от истории общества и государства. Каждый очередной этап их развития характеризуется новыми моментами в социально-экономических и политических отношениях, осуществлении функций государства, изменении формы правления и т.д. Принятие конституций имеет задачей отразить все качественно новые явления . Анализ существующей международной ситуации дает основание полагать, что в настоящее время наступает качественно новый этап развития нашего общества и Российского государства. Выступая одним из центров формирующегося многополярного мира, Россия как никогда нуждается в расширении у международного сообщества представлений о ее экономическом, политическом, социаль-
ном, правовом, духовном образе. Естественно, что этот образ должен быть выражен прежде всего в нашей Конституции. Однако сегодня Конституция РФ представляет собой некий усредненный, общеценностный документ, в котором практически не представлены ценностные, идеологические основы той международной миссии, которую берет на себя Россия. Причем те ценности, которые закреплены в нашем Основном Законе, в особенности относящиеся к суверенитету России, а также к человеку, его правам и свободам, наши западные партнеры игнорируют, по крайней мере, в своих позициях, занимаемых применительно к России. Уже сам факт игнорирования Западом тех ценностей, которые, стремясь к международной интеграции, мы закрепили в тексте Конституции РФ, способен вызвать сомнения в соответствии реальности тех циви-лизационных ориентиров, которыми руководствуются США и их сателлиты, заставить воспринимать их лишь как орудие западной экономической и политической экспансии, вызвать конституционный нигилизм у граждан России. Вместе с тем Россия не готова отказаться от тех демократических, политико-правовых, гуманитарных и других ценностей, которые нашли конституционное выражение. Необходимо согласиться с А. Н. Классеном, отмечающим, что при всех возможных преобразованиях в ходе конституционного строительства необходимо сохранить основные провозглашенные ценности, идеи Конституции РФ и в первую очередь — идею народовластия и народного суверенитета . Соответственно переформатирование международных отношений не предполагает смену Россией тех ориентиров, которые заложены в ее Конституции, и в особенности обеспечение ее суверенитета. В существующей ситуации речь идет не об отказе от каких-либо конституционных ценностей, а о возможности и необходимости конституционной детализации наших ценностей с учетом той объединяющей международной роли, которую Россия играет во втором десятилетии XXI века.
Наступил ли тот момент, когда России и прежде всего Президенту Российской Федерации как гаранту Конституции следует задуматься над вопросом о проведении конституционной реформы? Однозначный ответ на этот вопрос невозможен. Это, однако, не исключает возможности анализа «за» и «против» инициирования такого сложного и рис-
кованного политико-правового процесса. Думается, что в условиях сложнейшего сочетания факторов, влияющих на это решение, высокой степени его политизированности, неопределенности в виде политической воли и политического усмотрения, даже такой схоластический подход как pro et contra имеет право на существование.
Конечно, социальную ценность Конституции РФ, ее основополагающее значение для общества и государства трудно переоценить. Закономерно то, что любые серьезные изменения этого фундаментального акта могут быть сопряжены с нестабильностью, способны генерировать многообразные экономические, политические, правовые, идеологические и другие проблемы, которые находятся в плоскости конституционных рисков. Очевидно, что те политические деятели, ученые, эксперты, которые призывают к незыблемости Конституции РФ, учитывают прежде всего неблагоприятные последствия, к которым может привести ее реформирование. Однако следует отметить, что в равной степени рискованными являются как отказ от реформирования Конституции РФ тогда, когда это необходимо, так и ее изменение в ситуации, когда этого не требуется. Таким образом, принятие решения о сохранении Конституции РФ в неприкосновенности или изменении этого основополагающего акта должно основываться на учете ряда взаимосвязанных факторов. А. А. Белкин справедливо отмечает, что «абсолютная нерушимость» конституции имеет все же локально-исторический характер, изменения конституции необходимы, так как это объективный процесс, обусловленный исторически и логически . В современный исторический период развития России логические подходы к вопросу изменения Конституции РФ имеют ярко выраженный политический акцент. Если произвести попытку абстрагирования от политизированной составляющей взглядов на реформирование Конституции РФ, то в их основе будут лежать вполне рациональные доводы.
Необходимо отметить, что основания для реформирования Конституции РФ весьма весомы. Уже давно, пожалуй, с момента принятия действующей Конституции, как общая ее концепция, так и отдельные положения вызывают обоснованную критику. Недостатки содержания Конституции РФ влекут проблемы реализации конституционных положений,
Киреев В. В.
Реформирование Конституции Российской Федерации в условиях переформатирования международных…
развития их в текущем законодательстве, возлагают на Конституционный Суд Российской Федерации тяжелую ношу устранения различных конституционных неопределенностей. Предложения о совершенствовании положений Конституции РФ охватывают весьма широкую сферу, в том числе упрощение процедуры отрешения Президента РФ от должности, точное определение места Президента РФ в системе органов федеральной власти, перераспределение полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием как в целом, так и по каждой палате, расширение контрольных полномочий Федерального Собрания, усиление позиции Совета Федерации и самостоятельности Правительства РФ, внесение главы об избирательной системе, более четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией в целом и ее субъектами, введение в Конституцию главы, посвященной характеристике статуса субъектов РФ, участие России в международных организациях, закрепление роли и принципов деятельности политических партий, пересмотр главы, посвященной правовому статусу личности. Даже такой, далеко не полный обзор различных предложений по реформированию Конституции РФ, дает основания полагать, что дальнейшее конституционное развитие России связывается с необходимостью масштабного реформирования политической и иных систем общества. Кроме того, представляется, что серьезным недостатком Конституции РФ является ее универсальность, если угодно, безликость. Посредством реализации одной и той же Конституции производились как либерализация российской экономики, так и последующее укрепление позиций государства в экономической сфере, построение «властной вертикали».
Конечно, решение вопроса о реформировании Конституции РФ предполагает наличие ясных политических представлений о путях развития российской государственности. Особенно это актуально в период переформатирования международных отношений, когда Россия стремится донести до других государств свои представления о политическом долженствовании. В то же время наша Конституция подвергается критике, с одной стороны, как недостаточно либеральная, а с другой — за «чрезмерное» расширение политической, экономической, идеологической свободы.
На решение вопроса о конституционной реформе в России серьезное внимание оказывает текущая политическая конъюнктура. Причем взаимодействие конституционного права и политики представляет собой динамичную сферу, в которой возможны как преобладание политики, так и приоритет права. Л. А. Шарнина делает обоснованный вывод о том, что во взаимном положении конституционного права и политики можно выделить экстремумы и промежуточные состояния. Крайние состояния — это полная связанность политики правом и противостоящее ей разрушение права. Промежуточные состояния представляют собой юридические и метаюри-дические формы выхода политики за рамки, установленные правом. Юридические формы: изменение писанных предписаний и действие по усмотрению — имеют единую «генетическую» основу. Ведь изменение положительного права есть частный случай реализации дискреции. Метаюридические формы -трансформация усмотрения в правовой произвол и придание фактическому властвованию нормативности, также представляют собой сходные явления. В обоих случаях имеет место нарушение пределов дискреции, в случае с правовым произволом — нарушение внутренних пределов усмотрения, а в случае придания нормативности фактическому властвованию — внешних пределов . Думается, что существующее отношение к конституционной реформе как к политико-правовому процессу достаточно ярко подтверждает указанный выше вывод.
Невзирая на дефекты Конституции РФ, призыв к немедленному проведению конституционной реформы отражает крайние политические воззрения. Инициирование конституционной реформы должно быть обусловлено взаимодействием множества внутренних и внешних факторов, формирующих конституционную ситуацию, существованием не только объективных предпосылок, но и эффективных инструментов конституционного реформирования. Следует согласиться с Ю. М. Батуриным, отмечающим, что соответствующие изменения государственности и отражение их в конституции (в том числе и смена конституции) как инструмент формирования новой государственности связаны с направленностью, длительностью, темпом и ритмом протекания процессов. Это требует учета в политическом анализе не только физического (ка-
лендарного) времени, но и собственного времени государства, взятого как развивающаяся система . В состоянии развития находится и современная Россия, причем динамика соответствующих процессов неуклонно нарастает, а сами процессы в условиях противостояния с США и их союзниками приобретают качественно новый характер.
Думается, что ситуация переформатирования международных отношений содержит в себе глубинное противоречие, так как, с одной стороны, подталкивает к реформированию Конституции РФ, а с другой — не способствует положительному решению вопроса о проведении конституционной реформы в связи с потенциальной угрозой дестабилизации политической системы России. Особенности сложившейся международной ситуации достаточно детально охарактеризованы в выступлении В. В. Путина на итоговой пленарной сессии XI заседания Международного дискуссионного клуба «Валдай» по теме: «Мировой порядок: новые правила или игра без правил?» . К числу наиболее острых проблем Президентом РФ были отнесены: 1) серьезное ослабление, раздробление и деформирование системы глобальной и региональной безопасности; 2) в условиях доминирования США и их союзников поиск глобальных решений зачастую превращался в стремление навязать в качестве универсальных собственные рецепты, причем вырабатываемые в ее кулуарах подходы стали преподноситься как мнение всего мирового сообщества; 3) существование формулы: чем сильнее лояльность единственному центру влияния в мире, тем выше легитимность того или иного правящего режима; 4) применение в качестве мер воздействия на непокорных силовых акций, экономического и пропагандистского давления, вмешательства во внутренние дела, апелляции к некой «надправовой» легитимности, когда надо оправдать неправовое урегулирование тех или иных конфликтов, устранение неугодных режимов; 5) вместо урегулирования конфликтов — эскалация; вместо суверенных, устойчивых государств — растущее пространство хаоса; вместо демократии — поддержка весьма сомнительной публики: от откровенных неонацистов до исламистских радикалов. Для преодоления существующих негативных тенденций В. В. Путиным были предложены такие меры, как кооперация стран, обществ и поиск коллективных ответов на множащиеся вызо-
вы, совместное управление рисками, построение международных отношений на международном праве, в основе которого должны быть и моральные принципы, такие как справедливость, равноправие, правда. В качестве приоритетов России были определены дальнейшее совершенствование институтов демократии и открытой экономики, ускоренное внутреннее развитие с учетом всех позитивных современных тенденций в мире и консолидация общества на основе традиционных ценностей и патриотизма. Эффективность применения этих мер может серьезно возрасти при условии совершенствования содержания Конституции РФ и соответственно повышения степени координации внешнеполитической и идеологической функций нашего Основного Закона. Сегодня Россия нуждается в донесении до мировой общественности тех идей, которые лежат в основе ее международной политики. Содержание государственной программы Российской Федерации «Внешнеполитическая деятельность», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 325-10 , позволяет судить о соответствующих целях. Так, к числу ожидаемых результатов программы отнесены расширение российского цивилизационно-гуманитарного влияния в мире, доведение до широкой международной общественности богатейшего культурно-исторического наследия страны, продвижение за рубежом объективной информации о ее достижениях, упрочение духовно-нравственных позиций России в системе международных отношений, укрепление ее имиджа как демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой.
В какой степени содержание действующей Конституции РФ способствует эффективному решению этой задачи? Думается, что эффективность решения могла бы быть значительно выше в результате закрепления конституционных положений, направленных на выражение целей, приоритетов и принципов участия России в международных отношениях. Однако Конституция РФ, призванная в концентрированном виде выражать цивилиза-ционные особенности России, ее социокультурное своеобразие, сегодня является унифицированным и отчасти эклектичным документом. Причем предполагаемое расширение ци-вилизационно-гуманитарного влияния России в его конституционно-правовом аспекте — это
Киреев В. В.
Реформирование Конституции Российской Федерации в условиях переформатирования международных…
одновременно пропагандирована тех ценностей западной цивилизации, от которых она успешно отказывается в международных отношениях, стремясь к геополитической экспансии.
Таким образом, «pro et contra» реформирования Конституции РФ могут быть представлены в виде ряда тезисов. К положительному решению вопроса о реформировании нашего Основного Закона подталкивает необходимость: а) преодоления недостатков уже существующих конституционных положений; б) конституционного выражения целей, приоритетов и принципов участия России в стремительно меняющихся международных отношениях. Россия нуждается в обновлении Конституции в период обострения международных отношений, причем это обновление способно существенно увеличить эффективность действий нашего государства, направленных на формирование многополярного мира.
Против проведения конституционной реформы один, но весьма весомый аргумент -неизбежная дестабилизация систем общества, возможное снижение эффективности государственной власти, тем более что значительное число существующих предложений по изменению положений Конституции РФ направлено на изменение объема полномочий Президента РФ. В условиях давления на Россию со стороны США и их сателлитов, которые стремятся дестабилизировать политическую ситуацию в нашей стране, системное обновление конституционных положений, особенно тех, которые закрепляют полномочия федеральных органов государственной власти, может повлечь серьезные политические, конституционные риски. В конечном счете, решение о реформировании Конституции РФ
зависит от степени приемлемости риска осуществления этого политико-правового процесса для федеральных органов государственной власти, от результатов анализа возможностей проведения эволюционной конституционной реформы с минимальным уровнем дестабилизации, без кризисов и социальных потрясений.
Литература
1. Авакьян, С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность / С. А. Авакьян. — М.: РЮИД «Сашко», 2000. -528 с.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
3. Белкин, А. А. Пересмотр конституции (теоретические аспекты) / А. А. Белкин // Правоведение. — 1995. — № 1. — С. 73-94.
4. Заседание Международного дискуссионного клуба «Валдай». Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/news/46860.
Киреев Валерий Витальевич — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права, Южно-Уральский государственный университет, г. Челябинск. E-mail: kireevvv@is74.ru.
Статья поступила в редакцию 23 марта 2015 г.
REFORMATION OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION UNDER INTERNATIONAL RELATIONS REFORMATTING: PRO ET CONTRA
V. V. Kireev
South Ural State University, Chelyabinsk, Russian Federation
3. Belkin A. A. . Pravovedenie , 1995, no. 1, pp. 73-94. (in Russ.)
4. Zasedanie Mezhdunarodnogo diskussionnogo kluba «Valdaj». Prezident Rossii. URL: http://www.kremlin.ru/news/46860.
Received 23 March 2015.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ