Варианты подготовки
Каковы возможные подходы? Первый подход – расчет на то, что они появятся сами по себе. Достаточно поместить грамотного человека на управленческую должность – и он понемногу сам все усвоит естественным образом. В России этот подход работает неформально – человек попадает на место по рекомендации, знакомству, родственным связям, а обучается правилам поведения на практике должностных конфликтов и неудач. Конечно, сами ступени роста, путь «побед и поражений» на государственных должностях требуют рассмотрения не только подготовки, но и всей системы принятия решений, т. е. всего управления.
В более организованном виде «естественный» подход реализуется, например, в британской Civil Service Fast Stream – двухлетней государственной программе оплачиваемых стажировок на реальных рабочих местах со структурированной менторской поддержкой. Похожая модель работает и в Японии.
Главная проблема с этим подходом состоит в том, что новые управленцы перенимают уже сложившиеся в аппаратах взгляды, стиль и поведенческие паттерны. Однако для того, чтобы решать проблемы, выходящие за рамки текущей деятельности, необходимо ставить привычный порядок вещей под сомнение. Для этого специалистам, сформировавшимся «естественным» образом, необходимо иметь очень высокий личный уровень воли, знаний и острый критический взгляд. Успех госуправления попадает в зависимость от отдельных героев.
Альтернативой естественному является конструктивистский подход, делающий ставку на структурированную целенаправленную подготовку профессиональных управленцев. Суть его состоит в искусственном выделении, конструировании объекта «общество» и организации обучения вокруг практических ситуаций работы с ним. Школы государственного управления, использующие этот подход, опираются на фундамент в виде философских и этических принципов, стоящих за практикой государственного управления.
Среди ярких примеров этого варианта можно упомянуть HKS (Harvard Kennedy School) и легендарную оксфордскую программу PPE (Philosophy, politics, economics). В HKS студенты изучают предметы, связанные с политикой, правительством, международными отношениями и экономикой, анализируют систему государственного управления, методы развития отстающих регионов и т. п. Состав учебного плана оксфордской PPE (выпускники которой де-факто управляют Соединенным Королевством) соответствует названию – на протяжении трех лет изучаются философия, политика и экономика.
«Конструктивистски», но механистически можно обучать и стандартным алгоритмам – как правило, зафиксированным в нормативной базе. Этим путем пошла, например, французская ENA (École nationale d’administration). Это очень известная школа, однако энарков (народное название выпускников ENA) часто обвиняют в неспособности подходить к управлению творчески и инновативно. Дело в том, что обучение алгоритмам практики оправданно для исполнителей, рядовых государственных служащих; управленцам же необходимо уметь переходить к практике принятия решений, отталкиваясь от рамочных принципов. При этом профессионала отличает готовность регулярно пересматривать и совершенствовать свою технологию и решать проблемы, не поддающиеся привычным алгоритмам.
Современное представление об эффективной подготовке предполагает прохождение участниками серии командных проектов. Проблемно-ориентированные командные проекты работают на осознание ситуативности лидерства и необходимости распределения ролей и работ, поскольку ни одно крупное дело нельзя выполнить в одиночку. В случае школы государственного управления сложность объекта управления не позволяет заменить его на учебные кейсы. Поэтому грань между учебным и реальным здесь должна быть предельно тонка, проектная работа должна быть связана с реальными проблемами, реальными людьми и реальными последствиями.
Зачем чиновнику этика
Еще одним элементом программы подготовки должна быть постановка способности социального выживания в агрессивной политической среде: психологическая устойчивость, умение аргументированно высказывать свою точку зрения, представлять проект в сжатой и схематичной форме, удерживать логику высказывания и вести переговоры с разными группами.
Считается, что политик готов добиваться своего любыми средствами, в том числе этически недопустимыми, и зачастую применение максимы «цель оправдывает средства» считается оправданным из-за высоких ставок игры. Отсюда недоверие и даже презрение к этому типу деятельности. В России ситуация ухудшается тем, что категория «профессия государственного управленца» в обывательском сознании отсутствует. Ее замещают такие образы и архетипы, как «заботливый отец», «государственный деятель», «бюрократ» и «вор». Если нет профессии, то нет и норм – ни этических, ни профессиональных. Когда мы сталкиваемся с плохим врачом или учителем, мы помимо эмоционального возмущения понимаем, что произошло некое нарушение норм деятельности. Когда же мы сталкиваемся с проблемами в вопросах общего государственного управления, мы для оценки ситуации пользуемся такими фантомами, как коррупция или политическая воля.
Лучшие школы государственного управления мира понимают, что нельзя подготовить выпускников к принятию общественно значимых решений, не инсталлируя нормы того, как именно это нужно делать. Обычно это осуществляется с помощью курсов этики, на которых студенты анализируют этические рамки корпуса госслужащих своей страны. В Российской Федерации этические кодексы госслужащих были заимствованы на Западе вместе с остальными нововведениями 1990-х. Похоже, что об их существовании знают только их создатели; они никогда не были интернализованы и никем не воспринимаются всерьез.
Между тем хорошо сделанный кодекс профессионального поведения выполняет роль путеводителя в сложных ситуациях и, фиксируя этические и поведенческие нормы, служит основой для общественного уважения в случае совпадения декларируемых норм и практик их реализации. Будущие управленцы должны сами сформировать принципиальные правила своей деятельности, создав что-то вроде альпинистской Тирольской декларации для государственных служащих нового поколения. Альпинист придерживается Тирольской декларации не из-за страха наказания, а потому, что следование этим правилам является составляющей его профессиональной идентичности, поэтому создание такого кодекса – важная веха на пути к профессионализации госуправления.
Где учить чиновников в России
Где должна быть институционально расположена школа нового государственного управления? Ее расположение при правительстве рано или поздно приводит к воспроизводству власти. Альтернативным местом локализации такой школы может быть университет. Университет как организация обладает органическим преимуществом: это тысячелетний общественный институт со встроенным механизмом интеллектуальной критики общественного устройства. Проблема в том, что российские постсоветские вузы в силу слабого развития гуманитарного и социального знания пока не способны поставить критическое мышление, а в силу отсутствия реальной автономии – осуществлять содержательную критику. Пока эти условия – независимость, сильная социально-гуманитарная платформа, установка на критику – не будут выполнены, обучение государственному управлению при российском университете так же бесперспективно, как при правительстве.
Можем ли мы допустить возможность подготовки государственных управленцев в специальных негосударственных учреждениях? Да, но, так же как и с университетом, при соблюдении ряда условий: фокус на решении общественных проблем, а не на формировании программы личного карьерного продвижения, настоящая, а не декларативная автономность содержания программы обучения от интересов крупных игроков бизнеса и государственного сектора. Последняя должна проявляться, среди прочего, в гетерогенности политических взглядов и разнообразии предметного и институционального происхождения преподавателей, а также в интегрированности школы в глобальный дискурс.
В любом случае серьезный заход на подготовку государственных управленцев – это вызов для российского образования. Мы научились готовить профессиональных бизнес-администраторов и даже пробуем готовить предпринимателей – людей, способных изменять существующее и запускать новое на рынке. Однако управление общественными делами требует большего масштаба мысли, личной ответственности и стойкости, чем решение корпоративных задач.
Мир не станет проще, скорее наоборот. Он будет ставить перед нами все более и более сложные проблемы. Их нельзя будет избежать, но можно подготовиться к их решению, создав класс государственных управленцев с сильными этосом и видением, класс, способный обновить систему и правила игры в ней, обновить постепенно, продуманно и профессионально. Для этого нужно расширить характер дискуссии о будущем и говорить не только о том, что должно измениться, но и чьими руками это может быть сделано.
Авторы – научный руководитель Московской школы управления «Сколково»; исследователь Московской школы управления «Сколково»
Спикер Госдумы Вячеслав Володин получил от президента поручение заняться конституционными поправками. Фото с сайта www.duma.gov.ru
Время для выдвижения инициатив по изменению Конституции РФ, похоже, заканчивается, наступил этап подготовки конкретных поправок. Это следует из встречи президента Владимира Путина с руководством парламента, на котором он сказал о «единой системе публичной власти». Это понятие в Основном и других законах сейчас отсутствует. Эксперты «НГ» считают, что скорее всего такого конституционного термина и не появится, но местное самоуправление все-таки будет полностью встроено в государственную вертикаль.
Тему конституционной модернизации в ходе встречи затронул председатель Госдумы Вячеслав Володин, сославшись на соответствующие слова президента, которые тот произнес на большой пресс-конференции 19 декабря. Спикер напомнил, что если Конституция – это действительно «живой инструмент», то он должен соответствовать уровню развития общества.
При том условии, конечно, что все изменения будут проведены аккуратно, уточнил Володин. По его словам, «страна развивается, многие вопросы в конституционной сфере действительно становятся актуальными, и, как бы мы ни откладывали этот разговор, время берет свое».
При этом спикер ГД первой назвал проблему баланса властей – таким образом обычно говорится об усилении контрольных полномочий парламента по отношению к правительству. Вторым пунктом Володин обозначил ситуацию отсутствия связи между «уровнями публичной власти», имея в виду прежде всего муниципальный. Дескать, сейчас непонятно, что входит в сферу ответственности местных властей, а что – региональных. Но при этом он ничего не сказал на тему исключения оговорки «подряд» по поводу двух президентских сроков.
«Поэтому если есть возможность, нам было бы правильно этот разговор продолжить и выйти на какие-то предложения, потому что ощущение у всех есть, что нам необходимо совершенствовать те направления, которые пускай точечно, но однозначно принесут пользу нашим гражданам и сделают сильнее государство и институты», – обратился к Путину председатель Госдумы. И президент его поддержал, как раз и заявив, что «должна быть создана единая система публичной власти», конечно, без ущемления интересов и прав муниципалитетов.
Заметим, что в Конституции РФ термина, использованного Путиным, вообще нет. В ней, например, наоборот, говорится, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». По поводу же именно госвласти сказано, что она разделена на законодательную, исполнительную и судебную и эти ветви самостоятельны. Самостоятельной властью объявлено и местное самоуправление, причем специально подчеркнуто, что его органы «не входят в систему органов государственной власти».
Таким образом, пока непонятно, то ли Путин выдвинул какой-то новый термин, который, возможно, появится в Конституции, хотя для этого ее как раз и придется менять всю, то ли в его речи просто проскользнул своего рода юридизм. Но даже если это и так, то неясно, каким образом удастся обойти прямой запрет на встраивание муниципалов в общую властную вертикаль.
«РФ подписала Европейскую хартию местного самоуправления, по которой муниципальная власть считается автономной, – напомнил «НГ» глава Политической экспертной группы Константин Калачев. – Но у нас вечная история усовершенствования системы местного самоуправления, чтобы и муниципальная власть несла ответственность за реализацию нацпроектов. Но пока никто ничего конкретного не предложил, а отказаться от международных обязательств Кремль вряд ли готов. Скорее всего это очередные разговоры об усилении ответственности местной власти». По мнению эксперта, президент хочет привлечь внимание общества, намекая, что реформы сверху уже проводились, теперь нужно идти снизу. Поэтому термин «единая система публичной власти», сказал Калачев, означает очередной имитационный механизм, как и «суверенная демократия», или «конкурентные, открытые и легитимные» выборы. Или как минимум это попытка создать новый пункт повестки общественной дискуссии.
По мнению первого вице-президента Центра политических технологий Алексея Макаркина, «предложенная схема скорее напоминает советские времена, когда существовали партийная вертикаль и вертикаль советов, а теперь, наверное, есть желание вернуть советский механизм: с одной стороны, не ликвидировать структуры муниципальной власти, с другой – встроить ее во властную вертикаль». Он напомнил, что в 90-е годы независимая муниципальная власть была выгодна Кремлю, поскольку избиралось все больше оппозиционных губернаторов, а мэры из демократов ограничивали их власть. Но сейчас, когда губернаторами становятся «люди государевы», необходимость в такой конструкции отпала. В последние годы самостоятельность мэров в большинстве случаев ограничена путем отказа от прямых выборов. «Поэтому тот процесс, о котором говорит президент, то есть создание единой системы публичной власти, уже происходит. Но есть ощущение, что власть хочет упорядочить этот механизм», – сказал Макаркин. При этом власть хочет и международные обязательства соблюсти, то есть полного уничтожения самоуправления не будет, а будут «попытки найти общие механизмы и достроить вертикаль».
Причем эксперт полагает, что, похоже, концепция изменений согласована на высшем уровне и дело за правовой техникой. «Есть попытка найти какую-то подходящую юридическую формулировку, и это вопрос ближайшего времени, раз о нем говорят уже на самом высоком уровне», – отметил Макаркин. Однако он напомнил, что «если убрать слово «подряд» труда не составляет, то реформа муниципальной власти – задача более сложная». И вот тут может пригодиться новый термин «единая публичная власть», чтобы «уйти от прямой достройки вертикали исполнительной власти». Эксперт полагает, что ответы на неясные вопросы общество получит уже в Послании президента Федеральному собранию 15 января. «И если такие изменения в принципе готовятся, то произойдут они уже до думских выборов», – подчеркнул Макаркин.
Профессор права НИУ ВШЭ Илья Шаблинский пояснил «НГ»: «По факту единая система публичной власти уже есть, фактически федеративное управление сведено к минимуму. Еще более унитарным наше государство представить трудно, только если прописать это в Конституции». По мнению эксперта, непонятно, что власти хотят получить от очередной реформы, но все изменения, происходившие в последние годы, «только расширяли полномочия президента, никакой другой логики не было». «Наверное, Кремль считает, что перед выборами нужна политическая встряска, чтобы усилить позиции партии власти, но неясно, как это повлияет на социально-экономическую повестку, которая как раз волнует граждан», – заметил Шаблинский.
«Единая система публичной власти – это фразеологический оборот, с помощью которого президент расширяет поле дискуссии», – пояснил «НГ» гендиректор Центра политической информации Алексей Мухин. По его словам, сам Путин не хочет «конфигурировать изменения в Конституции, он задумал общественную дискуссию, давая шанс гражданскому обществу обсудить их». Поскольку же его слова были адресованы Володину, то обсуждения должны пройти в Госдуме. Президент не хочет давить на экспертов и депутатов. Эксперт не исключил, что изменение Конституции может произойти уже в следующем году. Причем новаций может быть несколько. Во-первых, исчезнет слово «подряд» из определения президентского срока. Во-вторых, произойдет перераспределение полномочий в сторону правительства и палат парламента от ведомств и регионов. В-третьих, от регионов часть полномочий перейдет еще и на муниципальный уровень. «Раз регионы не справляются с реализацией нацпроектов, следовательно, нужно усилить федеральную и муниципальную власть, чтобы продавливать изменения», – отметил Мухин.